Причины и история становления региональной политики Европейского Союза

Неравномерность экономического, социального, культурного и т. д. развития регионов представляет собой серьезное препятствие для обеспечения однородности как территорий государств-членов, так и ЕС в целом. Усилий отдельных государств явно недостаточно для сокращения сложившихся диспропорций между регионами. Такая политика гораздо более успешно может осуществляться с применением мощных финансовых инструментов на общеевропейском уровне, тем более что во многих важнейших областях жизни как стран, так и регионов, решения нередко принимаются на наднациональном уровне.

Ответственность за такое развитие с неизбежностью все в большей степени берет на себя Европейский Союз. Кроме того, координация взаимодействия между регионами, расположенными по разные стороны внутренних границ ЕС, является объективной необходимостью для всех сторон их развития, в особенности общественных инфраструктур, например дорог, каналов, энергетических и телекоммуникационных сетей и т. д.

Как показывает практика, при осуществлении мер воздействия Союза на развитие регионов преследуются, как правило, две основные цели. При этом они могут как взаимно дополнять друг друга, так и вступать в противоречие:

• 1) стремление к обеспечению справедливости — такая организация экономической, социальной и т. д. деятельности, при которой жителям регионов предоставляются сравнительно равные возможности достижения общего весьма высокого уровня жизни;
• 2) стремление к обеспечению эффективности — предполагающее строго рациональное, прагматическое использование потенциалов каждого региона и финансовых инструментов Союза в региональных, национальных и общеевропейских целях.

В периоды успешного экономического развития ЕС превалирует первая цель, во времена кризисов — усиливается вторая. Эти две цели на деле взаимно переплетаются между собой и требуют определенной сбалансированности, координации региональных политик, проводимых союзными, федеральными, государственными, «субнациональными», региональными и местными властями.

В различных странах используются разные схемы разделения функций по осуществлению региональной политики между региональными и центральными властями. Прежде всего применяются различные сочетания микрои макроинструментария. Под микроинструментарием понимаются доступные региональной администрации механизмы воздействия на эту сферу общественных отношений на региональном уровне. К макроинструментарию относятся рычаги национальной и наднациональной монетарной, фискальной и торговой политик. Обе эти схемы в различных сочетаниях и на разных уровнях, в том числе и на «субнациональном», применяются в ЕС.

С первых шагов европейской интеграции Союз уделял серьезное внимание региональной политике, направленной на устранение диспропорций между регионами, обеспечение сбалансированного развития и равных возможностей на всей территории объединенной Европы. Уже в Преамбуле Договора о ЕЭС 1957 г. ставилась цель «укрепить единство экономики, обеспечить ее гармоничное развитие путем уменьшения разрыва между различными районами и преодоления отсталости районов, находящихся в менее благоприятных условиях».

Для реализации этих целей были созданы Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, Структурные фонды, Европейский инвестиционный банк и многие другие финансовые инструменты. Региональная политика стала важной составной частью деятельности Сообщества уже с марта 1975 г., когда был создан Европейский региональный фонд развития.

В начале 1980;х гг., в период активного интеграционного развития, возросли ожидания усиления влияния регионов, и замены Европы государств на Европу регионов, которая представлялась более эффективной, динамичной и близкой к населению. Большие надежды возлагались на полномочия Комитета регионов. Однако к концу 1990;х «региональная эйфория» прошла, а Комитет регионов занял свою сравнительно скромную консультативную нишу в структуре властных органов ЕС.

Задача экономического и социального сплочения была официально провозглашена в 1986 г. в Едином европейском акте и окончательно закреплена в Договоре об учреждении Европейского сообщества в 1992 г.^[1] К Договору прилагался подробный Протокол № 28 об экономическом и социальном сплочении. Политика экономического, социального и территориального сплочения рассматривается в качестве основополагающего компонента региональной политики, а потому в политической, учебной, а иногда и научной литературе нередко смешиваются или используются как синонимы.

На основе концепции солидарности и экономического, социального и территориального сплочения преодоление различий между 1670 регионами, входящими в Союз, осуществляется прежде всего посредством реализации финансовых мероприятий через Структурные фонды, Фонд сплочения и Европейский инвестиционный банк. О масштабах этой политики можно судить по тому, что на период 2007—2013 гг. бюджетные ассигнования на региональную политику вышли на второе место после сельского хозяйства и составили 348 млрд евро^[2].

Таблица

Основные показатели социально-экономического развития стран ЕС¹

412 Глава 17. Правовое регулирование региональной политики Европейского Союза.

Окончание табл

• 1 Источники: Европейская интеграция: учебник / под ред. О. В. Буториной. М., 2010. С. 309; Key Figures on Europe 2009 Eurostat Pocketbooks. European Commission. 2009; Europe in Figures. Eurostat Yearbook 2009. Eurostat, European Commission
• 17.1. Причины и история становления региональной политики Европейского Союза 413

С ростом численного состава, территории и населения Европейских сообществ и Союза происходило усиление разнообразия условий развития, экономики, национального состава, социального положения, культуры и образования населения, проживающего в разных уголках ЕС.

Эти различия, сложившиеся на сегодняшний день, убедительно демонстрирует приводимая выше таблица, из которой следует, что валовой национальный продукт на душу населения в Болгарии в 7,2 раза ниже, чем в Люксембурге, уровень безработицы; в Словакии в 3 раза выше, чем в Нидерландах, доля лиц с высшим образованием в Бельгии в 3 раза превосходит этот показатель в Румынии, а патентная активность в Люксембурге в 478 раз превышает такого рода деятельность в Болгарии. Такая экономическая, социальная и культурная неоднородность подрывает основы единого внутреннего рынка, экономического и валютного союза и морально-политическое единство, необходимые для достижения поставленных перед ЕС целей.

Региональные различия внутри отдельных стран еще выше, а потому значение правильной региональной политики для будущего Союза становится все более важным фактором развития. Это особенно проявилось в период обострения валютно-финансового кризиса, охватившего ЕС и наиболее сильно ударившего по слабым регионам. При этом социальная неоднородность характерна не только для бедных стран ЕС, но и для отдельных регионов вполне благополучных, развитых европейских стран.

• [1] Статьи 174—178 ДФЕС (тогда ст. 158—162 Договора о Европейском сообществе.)
• [2] Mathijsen Р. A Guide to European Union Law as amended by the treaty ofLisbon. Sweet & Maxwell. L. 2010. P. 519.