Правовое регулирование въезда и пребывания граждан третьих стран, в том числе беженцев

Въезд граждан третьих стран в ЕС. Наиболее распространенным видом предварительного разрешения на краткосрочный (до трех месяцев) въезд в страну является виза³⁴². Общую визовую политику ЕС составляют четыре группы мер:

• • перечни государств, граждане которых обязаны или не обязаны обладать визой для въезда в государства;
• • процедуры и условия выдачи виз;
• • единый формат виз;
• • единая, т. е. взаимно признаваемая государствамиучастниками, виза.

Перечни государств установлены Регламентом Совета № 539/2001 (с последующими изменениями)³⁴³, который содержит как группировку всех стран и территорий в два списка (государств и территорий, граждане которых освобождены от требования наличия визы для пересечения внешней границы ЕС, и государств, граждане которых обязаны иметь визы; приложения I и II к Регламенту), так и критерии, принимаемые Советом ЕС во внимание при отнесении государств к «черному» или «белому» списку (п. 5 преамбулы,^[1][2]

ст. 1 Регламента). С принятием Стокгольмской программы 2009 г. предполагается систематический пересмотр списков в соответствии с обновленными критериями^[3].

Процедуры и условия выдачи виз регулируются Визовым кодексом Сообщества от 13 июля 2009 г.^[4][5] К основным нововведениям этого документа можно отнести:

• • установление единых для всех государствучастников правил, процедур и сроков рассмотрения заявлений, включая положения об использовании биометрических данных;
• • определение размера визового сбора (60 евро; ч. 1 ст. 16 Визового кодекса) с указанием случаев его снижения или отмены, а также узаконивание практики взимания сервисного сбора (который теперь не должен превышать половины сбора за рассмотрение заявления о выдаче визы);
• • обязанность на стороне консульства мотивировать отказ в выдаче визы и возможность обжалования такого решения.

В настоящее время на рассмотрении находятся предложения Комиссии о совершенствовании Визового кодек- 346 са .

Пребывание граждан третьих стран в ЕС зависит от срока и основания пребывания и регулируется соответствующими нормами вторичного права ЕС и национальным законодательством государств-членов.

Обладатели виз, как краткосрочных (шенгенских), так и долгосрочных (национальных) имеют права, следующие из типа визы и ограниченные сроком действия визы, по истечении которого граждане третьих стран должны покинуть территорию ЕС. Так, краткосрочная виза обычно дает право на въезд и пребывание на территории ЕС в течение, максимум, трех месяцев в течение шестимесячного периода без права на занятие трудовой деятельностью.

Обладатели видов на жительство подчиняются национальному законодательству государств-участников ЕС в отношении своих прав и обязанностей, кроме возможности использовать свой вид на жительство вместо визы для краткосрочного пребывания на территории других государствчленов, что следует из шенгенских правил. Сам вид на жительство имеет единую форму, утвержденную Регламентом Совета № 1030/2002. Особый статус устанавливается для обладателей вида на жительство, выдаваемого гражданам стран, не являющихся членами ЕС, которые стали жертвами торговли людьми или объектами действий, способствующих нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными органами^[6].

Статус лиц, проживающих в ЕС на долгосрочной основе, подчиняется действию Директивы Совета 2003/109/ЕС и по содержанию, за рядом исключений, приравнивается к статусу граждан ЕС в следующих вопросах:

• • доступа к оплачиваемой и неоплачиваемой работе, условий занятости, условий труда (режим рабочего времени, нормы охраны и гигиены труда, право на отпуск, оплата труда, увольнение);
• • образования и профессионального обучения, признания документов о квалификации, грантов на обучение;
• • социальных выплат (пособие на детей, пенсии по возрасту и т. д.) и страхования на случай болезни;
• • социальной помощи (обеспечение минимального дохода, пенсии по возрасту, бесплатная медицинская помощь и т. д.);
• • социальных льгот, скидок с налогов, доступа к товарам и услугам;
• • свободы объединений и членства в профессиональных союзах; свободного представления профсоюза или объединения;
• • свободного доступа ко всей территории соответствующего государства-члена.
• 6 июня 2007 г. Комиссия выступила с предложением об изменении Директивы 2003/109/ЕС с целью распространения ее действия на лиц, пользующихся международной защитой^[7]. На 1 марта 2015 г. Директива изменена в этом ключе не была.

Новеллами в рассматриваемой сфере являются инициатива Комиссии 2007 г. о введении «голубых карт» для высококвалифицированных работников, реализованная через принятие Директивы Совета 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. об условиях въезда и проживания граждан третьих стран с целью высококвалифицированной работы по найму, а также озвученная Комиссией в июне 2009 г. идея кодификации законодательства ЕС касательно правового статуса законных мигрантов в форме принятия иммиграционного кодекса^[8].

Беженцы. С вступлением в силу Амстердамского договора, когда ЕС была передана компетенция по вопросам убежища, было начато движение к Общей европейской системе убежища, которое имеет своей целью полную гармонизацию национальных законодательств.

В настоящее время правом ЕС урегулированы следующие аспекты:

• • определение государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о признании беженцем (третье поколение Дублинского регламента)^[9];
• • общие процедуры предоставления и отзыва международной защиты^[10] (заменившие минимальные стандарты, касающиеся предоставления и отзыва статуса беженца^[11]);
• • стандарты приема просителей международной защиты^[12];
• • минимальные стандарты временной защиты в слу-
• 354

чае массового притока перемещенных лиц .

Действующие документы ЕС устанавливают лишь общие минимальные стандарты защиты и процедуры. В качестве дальнейших шагов Европейская комиссия предлагает повысить уровень солидарности как между государствами — членами ЕС, так и между ними и третьими странами^[13][14]. Для усиления эффективности сотрудничества государств было учреждено Бюро поддержки убежища в Европе^[15] и Европейский фонд для беженцев^[16].

В связи с миграционным кризисом 2015 г. правовая база ЕС в этом отношении претерпевает значительные изменения.

• [1] 342 См.: Киселева Е. В. Понятие и назначение виз в контекстеинтернационализации права // Перспективы развития современного правав контексте процессов интернационализации: материалы 1 ежегоднойМеждународной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых учёных (31 октября — 1 ноября 2006 г.) / сост. иотв. ред. Н. А. Чертова, Т. В. Бондарева, А. А. Юлегин. Архангельск: ОАО"Северодвинская типография", 2006. С. 103−107. См. также главу"Основы шенгенского права. Визовая политика ЕС" настоящегоучебного пособия.
• [2] Council Regulation (ЕС) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the thirdcountries whose nationals must be in possession of visas when crossing theexternal borders and those whose nationals are exempt from that requirement //OJ L 081,21.3.2001, p.l. Последние на 1 марта 2015 г. изменения внесеныследующим актом: Regulation (EU) No 259/2014 of the European Parliamentand of the Council of 3 April 2014 amending Council Regulation (EC)No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possessionof visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement // OJ L 105, 8.4.2014. P. 9−11. Консолидированная версия официально не опубликована, но доступна: URL: http://eur-lex.eurona.eu/Document 02001R0539−20 140 609 (9 июня 2014 г Л.
• [3] Communication from the Commission to the European Parliament and theCouncil ‘An area of freedom, security and justice serving the citizen'. Brussels, 10.6.2009. COM (2009) 262 final. Para. 4.2.3.3.
• [4] Regulation (EC) No 810/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) // OJL 243/1,15.9.2009.
• [5] A smarter visa policy for economic growth. Report from the Commission tothe European Parliament and the Council. Brussels, 1.4.2014. COM (2014) 165final.
• [6] См.: Council Directive 2004/81 /ЕС of 29 April 2004 on the residence permit issued to third-country nationals who are victims of trafficking in humanbeings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities // OJ L 261/19,6.8.2004.
• [7] СОМ (2007) 298 final.
• [8] См.: Communication from the Commission to the European Parliament andthe Council ‘An area of freedom, security and justice serving the citizen'.Brussels, 10.6.2009. COM (2009) 262 final. Para. 5.1.3.
• [9] Regulation of the European Parliament and of the Council (EU) No604/2013 of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) // OJ L 180/31, 29.6.2013. Прежняя редакция: Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsiblefor examining an asylum application lodged in one of the Member States by athird-country national // OJ L 50/1, 25.2.2003; Commission Regulation (EC)No 1560/2003 of 2 September 2003 laying down detailed rules for the application of Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the-criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national// OJ L 222/3,25.2.2003.
• [10] Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection // OJ L 180/60,29.6.2013.
• [11] Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standardson procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status //OJL 326/13, 13.12.2005.
• [12] Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of26 June 2013 laying down standards for the reception of applicants for international protection // OJ L 180/96,29.6.2013.
• [13] Council Directive 2001/55/ЕС of 20 July 2001 on minimum standards forgiving temporary protection in the event of a mass influx of displaced personsand on measures promoting a balance of efforts between Member States inreceiving such persons and bearing the consequences thereof // OJ L 212/12,7.8.2001.
• [14] Communication from the Commission to the European Parliament, theCouncil, the European Economic and Social Committee and the Committee ofRegions ‘Policy plan on asylum — An integrated approach to protectionacross the EU'. Brussels, 17.6.2008. COM (2008) 360.
• [15] 354 Regulation (EU) No 439/2010 of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 establishing a European Asylum Support Office // OJ L132, 29.5.2010. Решениями Совета от 11 февраля 2014 г. к работе Бюробыли привлечены Исландия, Норвегия, Лихтенштейн и Швейцария.
• [16] Decision 573/2007/ЕС of the European Parliament and of the Council of23 May 2007 establishing the European Refugee Fund for the period 2008to 2013 as part of the General programme «Solidarity and Management of Migration Flows» and repealing Council Decision 2004/904/EC// OJ L 144 of6.6.2007.