Методика и тактика прокурорского надзора

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные положения, связанные с методическим обеспечением прокурорского надзора;
• • основные способы и тактические приемы осуществления прокурорского надзора;

уметь

• оперировать юридическими понятиями «прокурорская проверка», «методика прокурорского надзора», «тактика прокурорского надзора», «методические рекомендации», «задачи методического обеспечения прокурорского надзора», «субъекты и объекты методического обеспечения прокурорского надзора»;

владеть

• • навыками работы с учебной и научной литературой о сущности методического обеспечения прокурорского надзора;
• • первичными навыками организации проведения прокурорской проверки.

Понятие методики и тактики прокурорского надзора

Все отрасли прокурорского надзора и иные направления деятельности прокуратуры должны преследовать строго определенные в законе цели, а именно обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Цели, установленные Законом о прокуратуре, могут быть достигнуты при решении общих и частных задач прокурорского надзора. Общими задачами являются: выявление нарушений закона; реагирование на выявленные нарушения закона; восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также законных прав и интересов общества и государства; устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений (общая и специальная профилактика) .

Для решения поставленных задач Закон о прокуратуре установил систему полномочий прокурора. Система выражается в том, что для каждой из задач существуют строго определенные полномочия. Часть из них направлена на выявление нарушений законов, часть на реагирование и их устранение. В последнем случае прокуроры принимают акты прокурорского реагирования (протесты, представления, заявления, исковые заявления и т. д.).

Достижение установленных целей и задач прокурорского надзора определяет степень его эффективности. И здесь мы вплотную подходим к вопросам о тактике и методике прокурорского надзора. Дело в том, что закон, установив область деятельности прокурора и наделив его соответствующими полномочиями, не в состоянии указать пути эффективного их применения с тем, чтобы они в большей степени были адекватны конкретной обстановке и могли приводить к наивысшему результату.

Научная дискуссия Представители науки прокурорского надзора и практики едины в утверждении, что тактика и методика прокурорского надзора непосредственно связана с эффективностью прокурорского надзора. Эффективность понимается как отношение результатов и затрат. Результативность — как отношение фактических результатов и планируемых.

Среди теоретиков прокурорского надзора сложилось мнение, что методика прокурорского надзора — это совокупность способов, направленная на решение вопроса о том, что надо делать прокурору; тактика же отвечает на вопрос: как это надо делать. При этом методика и тактика связаны между собой настолько, что иногда невозможно установить, что является первичным звеном. Такая тесная взаимосвязь приводит к выводу, что тактика — это методика в конкретной ситуации. В науке прокурорского надзора имеется довольно обоснованное утверждение, что методика прокурорского надзора относится к содержанию самой деятельности, тогда как тактика — к ее организации. Тактика надзора влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий.

Содержательная часть методики прокурорского надзора связана с изучением законодательства, получением информации о проверяемом объекте, проведением прокурорской проверки и т. д. Все эти действия должны быть совершены наилучшим образом и это зависит от избранной тактики их проведения. То есть тактика подсказывает, как эти мероприятия наилучшим образом выполнить; она является своего рода регулятором применения правовых средств осуществления прокурорского надзора.

Таким образом, под методикой прокурорского надзора следует понимать совокупность средств и приемов, используемых в прокурорской деятельности для решения задач по выявлению нарушений закона, принятию мер прокурорского реагирования и восстановлению режима законности на поднадзорном объекте или территории.

В содержательную часть методики входят отдельные методы и приемы. При этом понятия «метод» и «прием» соотносятся между собой как общее и частное. Например, такой метод прокурорского надзора, как проверка, включает в себя значительное количество приемов: получение и ознакомление с документами, снятие их копий, истребование объяснений, составление справки о проверке и т. д.

Применяемые в прокурорской деятельности методы или приемы прокурорского надзора принято классифицировать по трем группам:

• — организационные методы, которые связаны с организацией прокурорского надзора. Такие методы обеспечивают организацию информационно-аналитической работы в прокуратуре, планирование, контроль исполнения и т. д.;
• — технические методы — отражают рациональное использование технических средств при осуществлении прокурорского надзора;
• — методы тактического характера (тактические) — это методы, в которых учитывается информация о передовом опыте, знания о психологии, научной организации труда и управления в целях обоснованности, целесообразности и последовательности их применения.

Следует отметить, что такая классификация является весьма условной, поскольку любой метод отличается организационным, техническим и тактическим характером.

Совокупность научно обоснованных и апробированных на практике приемов и методов применения полномочий и надзорных правовых средств составляют общую методику прокурорского надзора. Методические рекомендации при осуществлении надзора в определенных сферах правовых отношений или по определенным направлениям деятельности составляют частные методики прокурорского надзора. Например, методика прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, отличается от методики надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Общая же методика прокурорского надзора определяется общностью целей и задач прокурорского надзора независимо от его отраслей.

В отличие от методики, тактика прокурорского надзора предполагает выбор методов и приемов такой организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности, который приведет к достижению наилучших результатов.

Этот выбор непосредственно связан с конкретной ситуацией, поскольку выбираются методы не абсолютно лучшие, а оптимальные, т. е. зависящие от того, в каких условиях осуществляется прокурорская деятельность.

В зависимости от задач прокурорского надзора можно говорить о тактике выявления нарушений закона, тактике реагирования на выявленные нарушения закона, тактике восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, тактике предупреждения правонарушений.

Учитывая, что прокурорская проверка исполнения закона является основным способом прокурорского надзора, полномочием и видом деятельности, можно говорить и о тактике прокурорской проверки.

Тактика прокурорских проверок зависит от таких обстоятельств, как, например, характер полученного сигнала о нарушении закона (источник полученного сигнала, содержание в сигнале полноты, достоверности, важности информации и т. д.); степень подготовки прокурора к проверке, его осведомленности о характере совершенного правонарушения; сведения об объекте проверки, положения должностных лиц, нарушивших закон, и т. д. В связи с этим к тактическим приемам можно отнести сочетание плановых и внеплановых, а также контрольных проверок, привлечение к проверкам специалистов, определение приоритетных направлений прокурорского надзора, смещение акцентов проверки на контролирующие органы, определение порядка истребования доказательств, свидетельствующих о допущенных нарушениях закона.

Методика и тактика прокурорского надзора тесно связаны с понятием «организация прокурорского надзора». Чаще всего под организацией прокурорского надзора понимается система взаимосвязанных и взаимообусловленных условий прокурорской деятельности в целях эффективного достижения целей органов прокуратуры. Организовать прокурорский надзор означает создать условия для эффективного прокурорского надзора, определить порядок и последовательность его осуществления.

Поскольку главным содержанием организации как системы является взаимодействие структурных элементов, входящих в нее, можно, в частности, выделить следующие основные виды деятельности при организации прокурорского надзора: учет работы и распределение обязанностей; информационно-аналитическое обеспечение; планирование; проверка и контроль исполнения; выявление и внедрение передового опыта работы. Эти виды организационной работы создают определенные условия, при которых протекает функциональная деятельность прокуратуры, в частности осуществляется прокурорский надзор. Качество этих условий прямо связано с тем, какие методы и какие тактические приемы может избрать прокурорский работник, на которого возложена надзорная деятельность. Например, если в прокуратуре хорошо и всесторонне организовано выявление и внедрение передового опыта работы, то конкретному прокурорскому работнику, несомненно, будут известны наиболее эффективные методы прокурорского надзора, которые он будет применять в своей надзорной деятельности.

Фактической основой формирования методики и тактики прокурорского надзора являются типичные, наиболее характерные нарушения законов. Без глубокого и всестороннего изучения допускаемых нарушений действующего законодательства, регулирующего те или иные общественные отношения, и их обобщения и оценки невозможно дать научно обоснованные рекомендации по выявлению и реагированию на них прокуроров. В связи с этим всегда в основе формирования той или иной методики прокурорских проверок лежит знание действующего законодательства и обобщение практики его применения. Поэтому любые методические рекомендации содержат перечень законодательства, исполнение которого подлежит прокурорской проверке, и возможные типичные его нарушения. Методические рекомендации помогают прокурору обратить внимание на возможные допущенные нарушения действующего законодательства.

Именно методика и тактика, позволяющие находить оптимальные варианты прокурорской деятельности в конкретной ситуации, расширяют их возможности воздействия на состояние законности и правопорядка. Методика и тактика прокурорского надзора в определенной степени определяют пределы собственного усмотрения прокурора, осуществляющего надзорную и иные функции прокуратуры. И наоборот, собственное усмотрение прокурора оказывает прямое влияние на формирование методики и тактики прокурорской деятельности. Все это происходит потому, что работа прокурора при довольно строгой правовой регламентации в значительной степени является творческой. И в этом скрыта важная проблема пределов прокурорского усмотрения при реализации стоящих перед прокурором профессиональных задач и используемых при этом полномочий.

Прокуроры, осуществляя функцию надзора за исполнением законов, нередко оказываются в ситуации необходимости отыскания оптимального решения из числа нескольких возможных вариантов поведения. Такая свобода выбора варианта решения является усмотрением прокурора. Однако важно то, что, как и любая свобода, усмотрение прокурора всегда относительно и ограничено. Его пределы, прежде всего, ограничены требованиями законов и административных актов вышестоящих руководителей. Но эти же обстоятельства и факты из практики свидетельствуют, что прокурор, исполняя требования закона, в любом случае находится в зоне собственных возможностей. И внешнее проявление пределы усмотрения прокурора, реализующего функцию надзора, находят в используемой методике и тактике принятий решения. В связи с этим возникает проблема допустимости методики и тактики принятия решений прокурором. При этом допустимость рассматривается как требование соблюдения принципа законности в выборе конкретных методов принятия решений прокурором и их реализации в конкретной ситуации. Учитывая, что процесс принятия решений не ограничивается использованием только закрепленных в законе форм прокурорского надзора, следует в понятие допустимости включить дополнительно требование о соблюдении норм этики и морали.

Выбирая ту или иную линию поведения, формируя методику прокурорского надзора, используя при этом собственное усмотрение, следует обращаться к принципам разумности и целесообразности. Выбирается не самое лучшее решение, но оптимальное.

Таким образом, формируя методику и тактику прокурорского надзора, прокурор ограничен в своих возможностях нормативным регулированием форм прокурорской деятельности, статусным положением лица, принимающего решения, а также личным опытом и мировоззрением.