Механизмы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг

При внедрении принципов бюджетирования, ориентированного на результат, стало ясно, что отношение к расходованию средств бюджета характеризуется затратным подходом, сущность которого выражается в стремлении освоить каждый выделенный рубль, не взирая на экономию и целесообразность. Таким образом, институциональные предпосылки снижения эффективности бюджетной сети выражались в следующем.

• 1. Сеть бюджетных учреждений содержалась за счет средств соответствующего бюджета вне зависимости от объема и качества оказываемых учреждениями услуг.
• 2. Сметное финансирование сокращало (или полностью исключило) стимулы к повышению эффективности и оптимизации деятельности учреждений.
• 3. Отсутствуют требования к «публичности» деятельности бюджетных учреждений.

Поэтому с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» появился усовершенствованный механизм финансирования деятельности сети бюджетных учреждений. Это также стало возможным с внедрением программного подхода в планировании расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вследствие проведенной реформы региональных (муниципальных) финансов.

Финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг существенно изменилось с 2012 г., когда был проведен заключительный этап реформы сети бюджетных учреждений с выделением автономных, бюджетных и нового типа казенных учреждений. За последними осталось право получать финансирование в 100%-ном объеме всех затрат, указанных в смете. Автономные и бюджетные учреждения были переведены на частичное финансирование из бюджетов с целью оптимизации затрат, повышения результативности и эффективности использования всех имеющихся ресурсов.

Также большинство их них вместо сметы стало формировать план финансово-хозяйственной деятельности.

Целью проведенной реформы сети бюджетных учреждений было внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, для получателей бюджетных средств. Практика «освоения бюджетных денег» была исключена, и теперь за каждый рубль бюджетных затрат учреждение обязано отчитаться по параметрам эффективности и результативности. Конечно, не все расходы учреждений можно оценить таким способом.

Финансирование оказания государственных и муниципальных услуг включает выделение денежных средств учредителем — распорядителем бюджетных средств получателю по статьям текущих и капитальных затрат. К первой группе относятся расходы на оплату труда и начисления на заработную плату, услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги, арендная плата за пользование имуществом, работы, услуги по содержанию имущества, командировочные расходы и т. д. К капитальным расходам учреждений относится финансирование ремонтных работ, модернизации, закупка материальных и нематериальных внеоборотных активов, строительство и т. д.

На финансирование каждой расходной статьи плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения выделяется целевая субсидия. Поэтому формирование плана финансово-хозяйственной деятельности получателями средств выполняется по нормативам финансирования и другим показателям на основании государственного и муниципального задания — это официальный документ, который содержит следующие параметры:

• — показатели, характеризующие качество и объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• — порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• — требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Это обобщенная форма, которая детализируется в зависимости от групп получателей государственных и муниципальных услуг, поэтому содержание может дополняться следующими показателями:

определение категорий физических и юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

— порядок оказания соответствующих услуг;

предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами.

Основой составления плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения является государственное или муниципальное задание, которое играет важнейшую роль в системе финансово-бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. На рис. 13.1 приведено место государственного или муниципального задания в системе планирования.

Правительство РФ формирует государственное задание для федеральных учреждений, региональные органы исполнительной власти — для областных и прочих учреждений. Органы местного самоуправления составляют муниципальные задания для городских, поселковых и прочих учреждений бюджетной сферы. Непосредственно составителем задания является учредитель.

Таким образом, содержание государственного (муниципального) задания используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.

Рис. 13.1. Государственное задание в системе планирования.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

Минфин России формирует методические рекомендации по формированию и финансовому обеспечению выполнения заданий федеральных бюджетных и казенных учреждений и установлению показателей качества государственных услуг. Также на федеральном уровне устанавливается форма соглашения, которое заключается с каждым получателем бюджетных средств для получения целевых субсидий на оказание государственным услуг. Совместно с Минэкономразвития России реализуется методическое сопровождение работ по установлению расчетно-нормативных затрат.

Учредители — органы исполнительной власти, разрабатывают конкретные показатели качества оказания услуг и устанавливают порядок определения расчетно-нормативных затрат на оказание услуг и содержание имущества. Государственные и муниципальные задания формируются для всех автономных и бюджетных учреждений. Для казенных учреждений задание может формироваться, если это ГРБС.

Рассмотрим содержательную часть государственного (муниципального) задания:

• — наименование услуги;
• — категории потребителей;
• — перечень и единицы измерения показателей объема;
• — основные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок оказания государственных услуг (выполнения работ);
• — наименование учреждений.

Принципы расчета нормативных затрат включают в себя следующее.

• 1. Разделение затрат на оказание услуг (выполнение работ) и на содержание имущества.
• 2. Содержание имущества, не используемого при оказании услуг, финансируется из бюджета частично.
• 3. Методы расчета: нормативный, структурный (пропорционально затратам на оплату труда), экспертный (исходя из экспертной оценки доли расходов).
• 4. Норматив определяется для каждого учреждения индивидуально, в среднем на группу учреждений.
• 5. Учет результатов выполнения задания.

Существующие требования к оказанию услуг в некоторых отраслях бюджетной сферы представлены в табл. 13.2.

Таблица 13.2

Требования к порядку оказания услуг

Как отмечается в отчетах о выполнении задания, некоторые требования на практике исполняются не всегда (нормы питания, обеспеченности мягким инвентарем, нормы обеспеченности персоналом, число детей в классе/ группе, кафельная плитка на стенах, количество моек на кухне и т. п.).

Также была введена система государственного или муниципального контракта, т. е. договорных отношений между учреждениями бюджетной сферы от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. При этом ведется реестр закупок, в котором указываются следующие сведения:

• — краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
• — наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
• — цена и дата закупки.

Кроме того действует система условного финансирования отдельных затрат, предусмотренных законом (решением) о бюджете. Если исполнитель не реализовал заявленное мероприятие, то руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий, впредь до выполнения указанных условий.

На данный момент активно внедряется механизм бюджетного финансирования отдельных работ и услуг, оказываемых физическими и юридическими лицами, которые не относятся к сектору государственных и муниципальных финансов. Эго корпоративные структуры и предприниматели, которые в рамках государственно-частного партнерства допущены через конкурс к бюджетному финансированию мероприятий. Бюджетные средства выделяются в виде субсидий или субвенций, т. е. строго по целевому назначению. Это позволяет изъять средства в случае их нецелевого использования. На сегодняшний день новации деятельности учреждений подразумевают формирование отчетности сектора государственного (муниципального) управления и отчетности государственного (муниципального) сектора, которая включает отчетность организаций с государственным участием (коммерческих, в том числе финансовых корпораций).

Таким образом, проведенная реформа позволила сократить бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений, хотя до сих пор не утихают споры о правомерности такого подхода, ограничивающего полную поддержку со стороны исполнительной власти. Однако это сделано для внедрения конкуренции в сектор бюджетной сферы.