Реализация антикризисной модели управления первой половины 2000-х годов

В название данной главы вынесены важнейшие принципы, провозглашенные Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ «Какую Россию мы строим» в 2000 г. в качестве базовых для политики антикризисного оздоровления: приоритетность национальных интересов, прагматизм, деловитость, экономическая эффективность, последовательность реализации политики, направленной на формирование основы рыночной экономики, улучшение делового климата, повышение качества жизни всех слоев населения российского общества.

Реализация избранной в начале 2000;х гг. антикризисной модели началась с проведения политической, административной, налоговой и пенсионной реформ, наведения порядка в органах федеральной власти, создания системообразующих властно-управленческих структур на уровне федеральных округов и ужесточения контроля деятельности региональных властей, введения правовых гарантий развития российской рыночной экономики. Был взят твердый курс на разрушение системы олигархического господства и формирование «эффективного, компактного и работающего» государственного аппарата с четко обозначенными структурами, функциями, регламентами, технологиями принятия и реализации управленческих решений.

Определились и с сельским хозяйством в пользу его многоукладное™. Государство в равной степени поддерживало развитие личных подворий, крестьянско-фермерских хозяйств, сельхозкооперативов и крупных холдингов агропромышленного комплекса (АПК).

Большие надежды возлагались на конструктивное сотрудничество с западными партнерами. Объективные возможности такого сотрудничества были достаточно серьезными и перспективными: Россия по природным богатствам оставалась на первом месте в мире, но численности населения и интеллектуально-кадровому потенциалу — на пятом-шестом, по размерам ВВП — в первой десятке самых сильных экономик мира, никто не обошел ее, но космическим программам и атомной энергетике. Требовались лишь адекватные политико-управленческие меры и по-настоящему творческая и национально ориентированная мобилизация власти, бизнеса и всего общества.

На вооружение были взяты методы минимизации бюрократического администрирования; обеспечения предпринимательской свободы; государственного протекционизма и защиты отечественного производителя; стимулирования экспорта; поддержки перспективных отраслей и производств; стимулирования внутреннего спроса с помощью массовой выдачи потребительских кредитов; предметного бюджетного финансирования фундаментальных и наиболее актуальных прикладных научных исследований; вовлечения наиболее талантливой молодежи в научно-внедренческую сферу; системной борьбы с коррупцией.

Параллельно решались институциональные проблемы защиты имущественных прав физических и юридических лиц; разрушения монополизма и обеспечения равенства условий конкуренции, отмены необоснованных льгот и преференций, прямых и косвенных субсидий; стимулирования инновационной деятельности; разрушения бюрократического централизма. Власть восстановила юридическое и «моральное право требовать соблюдения установленных государством норм». Постепенно стали закрываться каналы массового уклонения от налогов и ухода экономики «в тень». Были приняты новые законы, регулирующие земельные отношения — «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О личном подсобном хозяйстве». Власть перешла к управлению отраслью на основе соответствующих целевых программ. По линии социальной политики была проведена монетизация льгот — замена натуральных льгот денежными компенсациями.

На безопасное расстояние от власти была отодвинута олигархия. В адрес лидеров бизнеса в жесткой форме были высказаны требования «убрать руки от политики», вернуть в казну незаконно присвоенные ресурсы, прекратить офшорное ограбление страны. До предела была упрощена партийная система, повышалась роль профсоюзов и неправительственных организаций. В практику политического руководства прочно вошли выступления первых лиц с докладами на политических и экономических форумах, организация пресс-конференций и «прямых линий» с обществом, подключение к решению значимых общественных проблем народных фронтов, движений и общественных палат. И все это в целях обеспечения прогрессивно-устойчивого экономического и социально-культурного развития в направлении формирования «сильной и уверенной в себе страны»¹.

Реализация стратегических мер начала 2000;х гг. позволила предотвратить политический разлом и срыв процессов демократизации и рыночных преобразований, не допустить резкого всплеска социального недовольства. Многому способствовал стабильный рост мировых цен на энергоносители. В повседневный быт россиян уверенно вошли ранее отсутствующие в нем такие высокотехнологичные компоненты, как кондиционеры, микроволновые печи, кухонные комбайны, планшетные компьютеры, спутниковое телевидение, домашние кинотеатры. Люди стали больше инвестировать в образование, культуру, туризм и здравоохранение.^[1]

Указанный период новой истории характеризуется также всплеском интереса к проблемам научного управления. Стали появляться публикации, касающиеся проблем антикризисного менеджмента, синергетики, инноватики, антикоррупционной стратегии, противодействия кризисным угрозам. Угрозы же эти были не абстрактными и не надуманными, а совершенно конкретными, реальными и крайне опасными. Они представляли собой совокупность условий и факторов внутреннего и внешнего характера, создающую реальную опасность жизненно важным интересам общества, государства и личности.

Кризисные угрозы зарождаются с малого, постепенно эволюционируя, становятся многофакторными, взаимно влияют и взаимно дополняют друг друга, приобретают комплексный характер. Поэтому и антикризисные управляющие действия должны быть комплексными, стратегически выверенными, целенаправленными, а реализация — с нарастающим позитивным итогом. Проблемы должны решаться и, уж во всяком случае, не затушевываться, подменяться ультрарадикальными и популистскими социальными экспериментами, а тем более протекционизмом, кумовством и коррупционными схемами.

При этом нельзя не признать, что многие в целом разумные и перспективные практические меры той поры по выводу страны из кризисного состояния по своей эффективности оказались значительно слабее запланированного, по многим показателям не соответствовали ни возможностям страны, ни глубинным интересам народа, ни политико-управленческим амбициям государственно ориентированных правящих элит. Пример — реформирование российской электроэнергетики в соответствии с ориентирами, закрепленными Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Прогноз по вводу новых генерирующих мощностей и выработке электроэнергии был завышен минимум в 1,5 раза. Результат известен — более половины субъектов Федерации оказались электродефицитными. Настоящей межведомственной конкуренции не получилось, энергетический рынок остался монополизированным, снижение тарифов на электроэнергию не произошло, энергосетевая инфраструктура изнашивается. Не сработала также политика энергосбережения.

Складывается впечатление, что страна в тот момент до конца не осознавала нависшую над ней угрозу, адекватно не реагировала на отток капитала, снижение инвестиционной активности, усиливающуюся социальную тревожность. В стране образовалась прослойка повышенного социального риска — 14% россиян настолько «успокоились», что даже не задумывались о необходимости долгосрочных страховых инвестиций в свое будущее, в будущее своей семьи, в формирование семейных и иных сбережений на случай кризиса или другой социальной аномалии¹.

Замедление роста в кризисную вторую половину 2000;х гг. можно охарактеризовать как начало глобального кризиса XXI в., первоисточником которого стал обвал монетарно-раздутой мировой банковской системы,^[2]

созданной, но проектам Дж. Стиглица, Б. Бернанке и ряда других влиятельных сторонников формально-монетарной модели ведения финансово-банковского бизнеса. Более конкретно — эго бурное развитие американской «сабпрайм» ипотеки и объемов рынка ценных бумаг, обеспеченных ипотекой; дистимулирующая финансовые инновации низкая ключевая ставка рефинансирования; глобальные дисбалансы — запредельный дефицит торгового баланса США и одновременно отсутствие надежного положительного сальдо торгового баланса других стран; непродуманность стратегии инвестирования частных и государственных агентов из развивающихся стран.

Стремительно развивающиеся кризисные процессы буквально шокировали мировые политические и экономические элиты, заставили в срочном порядке предпринимать решительные действия по стабилизации кредитной системы, ослаблению рецессии и предотвращению спада производства. Во всех странах в оперативном режиме стали реализовывать разнообразные антикризисные меры. Активизировалась закупка активов и валюты, пошли вниз процентные ставки рефинансирования, существенно поддерживались за счет государственных ресурсов оказавшиеся на грани банкротства, но системно важные финансовые институты, национализировались попавшие в трудное положение компании (выкуп долгов, рекапитализация в обмен на акции, инфляционное обесценение накопленных обязательств); значительно была расширена номенклатура государственных гарантий по вкладам физических лиц. Особое внимание было уделено госкорпорациям, системообразующим предприятиям крупного бизнеса, предприятиям малого предпринимательства. Безусловной особенностью противодействия кризису было коллективное принятие решений. Заметно большую роль стала играть «Большая двадцатка» (G20) с ее рекомендациями по внедрению коллективно утвержденных мер фискального стимулирования.

Кризис доказал, что время деления предприятий и корпораций на прогрессивные и консервативные, передовые и отсталые, высокотехнологические и «старомодные» прошло. Стало понятно, что если государство желает эффективно противостоять кризису, надо стимулировать социальноэкономический рост и осваивать высокотехнологическое производство, а не «гоняться» за ростом объемов производства и высокими показателями трудовой занятости. Нужно больше и предметнее заниматься формированием новой модели социального государства — эффективность и перспективность нынешней его перераспределительно-солидарной модели начала вызывать большие сомнения.

После десяти лет динамичного экономического роста Россия также столкнулась с серьезными экономическими и политическими вызовами. ВВП сократился почти па 8%, промышленное производство — более чем на 10%, значительным также было снижение биржевых курсов российских акций¹.^[3]

Вхождение в кризис было следствием не только факторов объективного характера, а в первую очередь собственных просчетов, породивших структурную и финансово-экономическую нестабильность; неэффективной деятельности финансово-банковской системы и неразвитости фондового рынка; диспропорций в соотношении финансово-банковского и реального секторов экономики; слабой ориентированности экономики на модернизацию и овладение достижениями современного научно-технического прогресса; зависимости страны от экспорта природных, прежде всего топливно-энергетических, ресурсов и иностранных инвестиций; заторможенности процессов диверсификации; низкой конкурентоспособности товарного производства; неразвитости механизмов стимулирования внутреннего спроса; бюрократизма государственного администрирования и «привычки» управлять в стабильных условиях; недружественной деятельности некоторых западных держав.

Неслучайно В. В. Путин в Послании 2000 г. признал: «…диктату теневой экономики и „серых“ схем, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж во многом способствовало само государство». И далее, что укрепление государства лишь провозглашалось важнейшей целью российской политики, но дальше деклараций мы никуда не продвинулись. Отсюда важнейшая задача — «научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества… наша позиция предельно ясна — только сильное, эффективное государство и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей и для процветания Родины».

Менее чем за год Правительство РФ разработало шесть вариантов общенациональных программ антикризисных действий. Последний из них под названием «Программа антикризисных мер на 2009 год» был введен в действие правительственным постановлением 19 июня 2009 г. Параллельно был определен «Перечень первоочередных мер, но борьбе с последствиями мирового финансового кризиса», задача которых — защитить экономику и общество от кризисного шока, сохранить жизнеспособность финансовой системы. Под них из средств государственного бюджета было выделено более 3,5 трлн руб. Именно в это время принимается пакет антикоррупционных нормативных правовых актов.

Базовый принцип расходования — сначала финансируются первоочередные и социально значимые проекты, затем приоритетные отрасли производства, все остальное — по остаточному принципу. Бюджетные расходы, не отвечающие приоритетам программы, сокращались, а расходы, непосредственно связанные с финансовым обеспечением программных антикризисных мероприятий, существенно увеличивались. Делалось все для предотвращения макроэкономических дисбалансов и снижения рисков стагфляции и для снижения налоговой нагрузки на бизнес. А также смягчения негативных последствий разрегулированности рынка '[ руда и повышения уровня внутренней цены рабочей силы; поддержки малого и среднего бизнеса; развития конкуренции, наращивания человеческого потенциала — модернизации здравоохранения, образования и пенсионной системы; создания технологических и инфраструктурных заделов на будущее.

Важным управленческим решением антикризисной направленности стало создание при Правительстве РФ Экспертного совета, координация работы которого была поручена министру по делам Открытого правительства М. А. Абызову. Свое место в механизме антикризисного управления нашла Государственная антикризисная комиссия во главе с первым заместителем председателя Правительства РФ И. И. Шуваловым. Общая их целевая ориентация — осуществление мониторинга состояния отечественной экономики, оперативное вмешательство в ситуацию, недопущение катастрофического развития событий, своевременное принятие решений государственного реагирования.

Существенным шагом вперед стало учреждение ФНБ и утверждение Перечня стратегически значимых системообразующих организаций государственной важности — таких на тот момент насчитывалось 295. В зоне особого внимания государства оказались все обладающие уникальными технологическими, инфраструктурными и инвестиционными компетенциями и социальным авторитетом холдинговые структуры, госкорпорации и бизнес-группы. На федеральном уровне была сформирована система мониторинга их состояния, создан прозрачный механизм принятия решений о предоставлении государственной поддержки. С этой целью использовались такие инструменты, как дополнительная капитализация, прямая государственная поддержка, государственные гарантии по кредитам. На государственные гарантии по корпоративным кредитам в 2009 г. в федеральном бюджете было предусмотрено 300 млрд руб.

Особая поддержка была оказана промышленным предприятиям военнопромышленного комплекса и госкорпорации «Ростехнологии», лизинговым компаниям «Государственная транспортная лизинговая компания» и «Росагролизинг», транспортным акционерным объединениям «Транснефть», «РЖД» и «АвтоВАЗ», в сфере энергетики — госкорпорациям «Росатом» и «РусГидро», инновационному центру «Сколково», создателям навигационной системы ГЛОНАСС. Системно поддерживались сельхозпроизводители. Создавались также особые экономические зоны.

Важные шаги были сделаны в части международной интеграции. Начал действовать Таможенный союз, Россия стала членом ВТО. Именно в этот период началась масштабная антикоррупционная кампания. Россия присоединилась к соответствующим международным конвенциям по противодействию коррупции. Широкое распространение получила практика антикоррупционной экспертизы законодательных актов и государственных управленческих решений. Все должностные лица и служащие аппарата публичного управления стали декларировать свои доходы и имущество. Те же, кто допустил коррупционное правонарушение, подлежали немедленному увольнению в связи с утратой доверия.

Основные инструменты государственного антикризисного реагирования — нормативно-регулятивные, бюджетные, налоговые, таможенные, информационно-пропагандистские. С позиции способов распределения преимуществ использовалось три группы антикризисных инструментов:

• • селективные — выбор отдельных предприятий, индивидуализированные решения по множеству трудно формализуемых критериев;
• • конкурсные — аукционы, торги, конкурсы, рейтинговые оценки;
• • системные — инструменты, гарантирующие предприятиям получение выгод и преимуществ в строгом соответствии с условиями и масштабностью их бизнеса.

Принятые антикризисные меры позволили не допустить разрастания кризиса, перерастания его в формы, угрожающие основам экономики. России удалось избежать обвального падения производства, массовых банкротств, резкого снижения доходов и роста безработицы¹, удалось консолидировать усилия на ведущих направлениях антикризисной стратегии и создать благоприятные условия для того, чтобы в посткризисный период сосредоточиться на проблемах устойчивого социально-экономического развития.

Антикризисная политика обеспечила вполне приемлемые результаты: по всем направлениям наметилась позитивная динамика. По большинству социально-экономических позиций удалось вернуться к докризисным показателям, в том числе в энергетике, металлургии, обрабатывающей промышленности, строительстве, розничной торговле. Возродилось сельское хозяйство — по большинству показателей удалось не только восстановить, но и превзойти уровень перестроечной поры. В банках стали увеличиваться вклады населения. В обществе начали преобладать настроения исторического оптимизма. На практическую основу была поставлена реализация Договора о зоне свободной торговли в рамках СНГ.

Хотя неудач и просчетов было также немало, в общем и целом траектория движения вперед была избрана верной, стратегический вектор развития «от несвободы к свободе»^[4][5] не был нарушен. И все же движение по этому пути сопровождалось серьезными сбоями. Россия по показателям производства, инфляции и инновационности по-прежнему оставалась страной с весьма неустойчивой экономикой. Темпы ее роста были значительно ниже ожидаемых, отток капитала частного сектора в 2009 г. составил 59,9 млрд долл.^[6] Реализация антикризисных мер сопровождалась немалыми рисками, всякого рода «ловушками» и «развилками». Многие риски были связаны с выбором стратегических приоритетов и перспективным планированием, непрофессионализмом, противоречивостью и «лоскутностыо» нормативно-регулирующего пространства.

Вскоре стало очевидным, что те факторы, которые ранее обеспечивали более или менее успешное развитие, в условиях кризиса перестают действовать. Антикризисный план, который представлялся как органическая целостность, на самом деле оказался совокупностью хотя и серьезных, но все-таки разрозненных мероприятий. Да и реализовывались они с большими отклонениями. Лишь 10% антикризисных мер обеспечили должный конечный эффект. Примерно 30% гарантировали эффект умеренный, остальные — эффект слабый. Ряд приоритетных инвестиционных проектов как мультипликаторов финансово-экономического оздоровления остался и вовсе не реализованным. Многие институты управления оказались заложниками олигархических и криминальных структур, радеющих не столько об общем благе, сколько о собственном благополучии и собственной успешности. Экономическая ситуация в значительной степени определялась не рынком и не свободными общественными потребностями, а государственным заказом.

Статистические данные свидетельствуют, что дальнейший экономический рост отечественного народно-хозяйственного комплекса без серьезных структурных подвижек стал к тому времени практически невозможным. Страна в очередной раз вступала в период повышенной экономической неопределенности, причем с реальной угрозой «стратегических тупиков системного кризисного состояния»¹, сочетающего депрессию и стагфляцию, инфляцию и отрицательные темпы экономического развития. Индекс риска, по данным экспертов Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП), вплотную (0,183) приблизился к критическому показателю (0,190).

Тем не менее вряд ли лучший результат смогла бы обеспечить реализация антикризисных программ, предлагаемых оппозиционными силами, в том числе предложений, касающихся национализации крупных отраслевых байков и сырьевых отраслей экономики; восстановления единой общегосударственной энергосистемы; жесткого ограничения оттока капиталов за рубеж; возврата института государственных антикризисных займов; жесткого государственного регулирования цен на товары широкого потребления; объявления длительных налоговых каникул для малого и среднего бизнеса; существенного увеличения расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР).

Многое из предлагаемого было взято на вооружение и реализовано на практике. Но в целом такие программы были оторваны от реальности и грозили непредсказуемыми политическими последствиями. Куда важнее сейчас усвоить уроки кризиса того времени.

Что касается экономики: стране нужна программа консолидации и развития финансовой системы; нужно отойти от сложившейся политики стабилизации колебаний валютного курса, в результате которой денежная политика оказывается абсолютно зависимой от настроений внешних рынков; необходимо уменьшение «кредитного плеча» во всех секторах экономики. Необходимо более решительно отходить от сырьевой модели экономики и предметно заняться развитием импортозамещающих производств. Вряд ли разумной является стратегия спасения собственников, когда гигантские средства предоставлялись владельцам корпораций и финансовых институ-^[7]

тов, а не конкретных предприятий и конкретных производств. Результат известен — слабеющая конкуренция и коррупция.

Не менее важно также понимание того, что сосредоточенность большей части экономики в циклических секторах — тяжелой промышленности, машиностроении для сырьевых отраслей, производстве средств легкового автотранспорта, секторе услуг и элитного строительства — не лучший вариант структурного совершенствования экономики. Такая структура создает дополнительные проблемы во время кризиса. Поэтому для повышения устойчивости роста необходима структурная перестройка, направленная не только на снижение зависимости от сырьевых отраслей, но и на повышение кризисной устойчивости. Особое внимание следует уделить нейтрализации стандартных проблем — коррупции, слабости системы защиты собственности, низкому качеству институтов управления.

Важен также урок управленческого содержания. Бюрократизм, неповоротливость, отсутствие гибкого механизма адекватной оценки текущей ситуации, безответственность, постоянное запаздывание с оценкой ситуации и принятием решений остаются незыблемыми. Многие забывают, что управление в бюрократическом режиме не только противоречит научным основам государственного антикризисного управления, но и является существенным фактором дестабилизации и разрушения.

• [1] Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 февраля2002 г.
• [2] См.: Горшков М. К. Российская повседневность в условиях кризиса: социологическоеизмерение // Социология власти. Журнал РА ГС. 2009. № 5. С. 70—72.
• [3] См.: Отчет Правительства о результатах работы в 2014 году // Правительство России.2015. 21 апреля. URL: http://government.ru/news/17 768.
• [4] См.: Государственная антикризисная поддержка крупных и системообразующих компаний. Направления, особенности и уроки российской практики / под ред. А. Д. Радыгина.М.: Дело, 2012. С. 16−18.
• [5] Торкунов А. В. По дороге в будущее. С. 52.
• [6] См.: May В. А. Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности. С. 231.
• [7] Забелина II. Россия зашла в стратегический тупик // Независимая газета. 2015.19 декабря. С. 1.