Предмет муниципального права, определение его понятия

В основе понимания особенностей отдельной отрасли нрава лежит, как известно, анализ предмета, а также метод соответствующей отрасли.

Предметная определенность — обязательное условие формирования и развития любой отрасли права. Она выражается в субъектной, поведенческой, объектной и событийной характеристиках общественных отношений, которые выделяют их из общего ряда и позволяют квалифицировать как самостоятельный, относительно обособленный массив социальной практики, в котором воплощаются соответствующие определенные ценности и интересы. К структурным характеристикам предмета правового регулирования, таким образом, прямо или косвенно относятся: 1) субъекты соответствующих отношений — индивидуальные и коллективные; 2) содержательные характеристики их поведения, поступки, действия; 3) объекты (предметы, явления) окружающего мира, по поводу которых люди (организации) вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес; 4) социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами, поводом возникновения или прекращения соответствующих отношений^[1]. Не является исключением и предмет муниципального права.

Муниципальные (самоуправленческие) отношения — предмет муниципального права

Для определения предмета муниципального права необходимо установить, во-первых, сферу общественных отношений, составляющих пределы, границы муниципально-правового регулирования. Это в своей основе объемные (количественные) характеристики предмета муниципального права, определяющие широту, объем тех общественных отношений, которые попадают в сферу регулирования норм и институтов данной отрасли права. Во-вторых, важное значение для анализа предмета муниципального права имеет уяснение качественных характеристик соответствующих общественных отношений, понимание тех их особенностей, на основе которых становится возможной их консолидация как предмета муниципального права.

Что же это за общественные отношения? В широком плане их качественные характеристики можно раскрыть на основе понимания данных отношений как муниципальных (самоуправленческих) отношений. Таковыми они представляются прежде всего по материальному содержанию, так как являются носителями ценностей муниципальной демократии. Главное в этом содержании заключается в том, что самоуправленческие отношения как предмет муниципального права воплощают в себе единство власти населения по месту жительства (местных сообществ) и достигнутого уровня свободы в решении населением вопросов местного значения. Муниципальная власть, а также свобода населения и отдельных граждан по месту их жительства являются, таким образом, основными объектами самоуправленческих отношений.

Внешние границы самоуправленческих отношений как предмета муниципального права измеряются: а) территориальными (пространственными) показателями, которые определяются ограниченно-территориальными пределами распространения соответствующих общественных отношений — сельскими и городскими поселениями, а также другими территориями, в пределах которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством местное самоуправление и созданы муниципальные образования; б) функционально-отраслевыми характеристиками, которые заключаются в том, что объем, внешние границы данных отношений очерчены вопросами местного значения. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 14, 15 и 16 закрепляет перечни вопросов местного значения соответственно поселений (40 вопросов), муниципальных районов (38) и городских округов (45), которые дают достаточно наглядное представление не только о содержании, но и о самих пределах, внешних границах самоуправленческих отношений как предмета муниципального права: они определяются функциональными и отраслевыми вопросами деятельности муниципальных образований.

В научной и учебной литературе по муниципальному праву имеются различные подходы к анализу общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Каждый из них имеет свои достоинства^[2]. Нельзя, однако, не заметить, что нередко наблюдается формально-юридический, комментаторский подход, основанный па конструировании «структурных элементов» предмета муниципального права в соответствии со структурой Федерального закона № 131-ФЗ. В этом случае признаваемая на словах в качестве самостоятельной отрасль муниципального права раскрывается не через систему реальных общественных отношений как предмет муниципального права и соответствующую им систему норм и институтов данной отрасли, а в основном через структурные и отчасти функциональные характеристики системы местного самоуправления. В результате само муниципальное право предстает как некое творение законодателя, сформированное по его субъективному усмотрению, тогда как объективные факторы, лежащие в основе принимаемых законодателем решений, не учитываются.

Муниципально-правовая теория пошла по упрощенному пути определения предмета муниципального права как совокупности отношений в своей основе публичного характера. В этом случае не учитывается тот факт, что на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации (как бы «очеловечивания») властеотношений, когда последние максимально приближаются к населению, выступают своеобразным интегралом свободы личности, прав человека, экономической и политической власти населения. Отсюда недооценка частного права в регулировании самоуправленческих отношений. Между тем даже ГК РФ уделяет достаточно большое внимание регулированию отношений с участием муниципальных образований (см., например, гл. 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством»). При этом следует учитывать, что муниципалитет может выступать участником (субъектом) хозяйственноэкономических отношений как «по горизонтали», так и «по вертикали». Но это не отражено в ГК РФ — частноправовом законе, нормы которого не распространяются на отношения, основанные на властном подчинении (п. 3 ст. 2 ГК РФ)^[3]. В этих условиях повышенную значимость приобретает исследование специфики муниципальных (самоуправленческих) отношений, составляющих предмет муниципального права.

Муниципальными они являются, прежде всего, по материальному содержанию (как носители ценностей муниципальной демократии), а также по уровню своей реализации (уровень муниципальных образований).

Проведенный выше анализ сущностных характеристик этих отношений — с точки зрения единства местной власти и свободы — позволяет выделить и отдельные виды самоуправленческих отношений.

• [1] См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2004. С. 399.
• [2] Оригинальным является, например, подход к предмету муниципального права, когда он определяется как «удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями». См.: Муниципальное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. Ю. Λ. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 19.
• [3] Неслучайно в последнее время активизировались исследования природы субъектов публичного права как юридических лиц. См.: Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.