Государственная политика и ее модели

Понятие «государственная политика» достаточно многогранно и нуждается в содержательном анализе его различных аспектов.

Государственная политика в контексте управления включает определение коллективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилизацию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения этих целей. Их реализация осуществляется посредством публичной власти.

Набор функций публичной власти варьируется от обеспечения безопасности до тотальной регламентации всех сфер жизни. Некогда основной обязанностью власти была оборона и безопасность государства. Однако с развитием общественных потребностей перечень обязанностей власти существенно расширился и стал включать цели, связанные с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Реализация обозначенных целей предполагает осуществление адресной политики по нескольким направлениям. Многие стратегические направления «государственной политики» полностью или частично призваны их решать.

Очевидно, что набор государственных политик начинается с выстраивания шкалы политических приоритетов, которые задают институциональную модель государственного управления. В качестве приоритетных современных целей управления значатся безопасность, процветание, создание благоприятных условий развития, целостность и солидарность общества, защита демократии и прав человека, упорядоченность и устойчивость социальной системы.

Достижение заявленных целей предполагает приоритетное развитие определенных функций государства, а вместе с ними объем и способы государственной регламентации разных сторон общественной жизни. Доминирующий набор функций позволяет выделять различные виды государства: «ночной сторож», «полицейское», «всеобщего благоденствия». Они различаются степенью вмешательства государства в жизнедеятельность общества. Одни государства прямо участвуют в производстве подавляющей массы товаров и услуг, но почти не занимаются регулированием, другие — наоборот. Иные государства активно занимаются извлечением и распределением ресурсов, но при этом практически полностью уходят из экономики, передавая производство товаров и услуг частному сектору. В зависимости от того, как и насколько государство присутствует в различных сферах жизни гражданского общества, их можно разделить на три вида.

Либеральное государство (государство «ночной сторож»), которое существовало в XIX в., ограничивало свое участие в жизни общества главным образом регулированием, направленным на поддержание законности и порядка, создание нормальных условий для торговли и обеспечение безопасности граждан от агрессии извне. Государство не вмешивалось в экономику и частную жизнь.

«Полицейское» государство, к которому относят государства с нацистскими, фашистскими, коммунистическими режимами, вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане каждодневно проявляли различные формы лояльности и поддержки режиму.

Государство «всеобщего благоденствия», возникшее в высокоразвитых западноевропейских странах в XX в., берет на себя распределение ресурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищного строительства, занятости трудоспособного населения, и обязательства финансовой поддержки своих граждан в виде социальных выплат и пособий. Национальные модели социального государства схожи в одном — активная роль государства в практической реализации триады ценностей — свободы, равенства и солидарности. Однако акценты и степень вмешательства государства разная. Если в США приоритет отдается индивидуальной свободе и вызывает опасение активная роль государства, то в Японии, Швеции, Норвегии, Дании, Финляндии, Германии считаются образцовыми модели социальной демократии^[1].

Для выполнения этих задач государства должны извлекать ресурсы (т.е. взимать налоги) более экстенсивным путем. XX век характеризовался беспримерным расширением сфер применения дистрибутивной политики в индустриальных обществах. Первые в современном понимании социальные программы, которые можно назвать политикой государства «всеобщего благоденствия», возникли в Германии в 80-е гг. XIX в., когда в ответ на стремительную урбанизацию и индустриализацию страны правительство стало предлагать программы социального страхования, защищавшие рабочих от безработицы, несчастных случаев, потери трудоспособности по болезни или старости. В XX в., особенно со времени Великой депрессии 30-х гг. и вплоть до 70-х, большая часть индустриально развитых государств приняла и значительно расширила эту политику. В 80—90-е гг. эта политика продолжалась в развитых капиталистических странах, хотя темпы ее реализации несколько снизились.

Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные категории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субсидии соответствующим ведомствам и службам. Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные различия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других, а различные политические системы особое внимание уделяют разным программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным, однако различия в том, куда именно направляются наибольшие средства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сложившиеся в каждом конкретном государстве.

Например, в США упор делается на предоставление всем гражданам равных возможностей, что достигается общедоступной системой образования. США значительно раньше большей части европейских стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и развитию системы массового образования, и эти усилия были более значительными. Напротив, в западноевропейских странах социальное обеспечение и здравоохранение превалируют над образованием. С другой стороны, американцы, позднее европейцев начав выделять правительственные средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу угла равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению условий жизни неимущих^[2]. Кроме того, следует иметь в виду, что в США подобной деятельностью помимо государства занимаются некоммерческие организации, которые создаются для решения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных задач, для охраны здоровья и природы, защиты прав человека, разрешения споров и конфликтов, а также в иных целях, направленных на достижение общественного блага (частные фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные лица).

Некоммерческий сектор существует также и в других развитых странах, но, как правило, его доля там значительно меньше. На основе данных национальной статистики 35 стран Европы, Азии, Северной Америки, Латинской Америки, Ближнего Востока и Африки в 2005 г., суммарный вклад некоммерческого сектора составляет 1,3 трлн долл., или 5,1% ВВП этих стран^[3]. В то же время государство увеличивает финансирование других социальных программ. Одна из важнейших — развитие системы образования. Образовательная политика развитых стран в XXI в., как показывают исследования ОЭСР «Равенство в образовании» (2004), направлена на обеспечение доступности высшего образования для каждого. Как показывают исследования, самый высокий итоговый рейтинг доступности высшего образования имеют Нидерланды — 88,80 (1-е место); Финляндия — 81,83 (2-е место); Великобритания — 75,40 (3-е место); США — 74,10 (4-е место); Канада — 73,72 (5-е место); Австралия — 72,57 (6-е место); Ирландия — 70,88 (7-е место); Франция — 66,90 (8-е место); Швеция — 64,28 (9-е место); Италия — 60,49 (10-е место); Германия — 57,18 (11-е место); Бельгия — 53,27 (12-е место); Австрия — 44,76 (13-е место); Россия — 53,34 (ориентировочная оценка, 12-е место)^[4].

Развивающиеся страны также прилагают большие усилия, направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя бы начальное образование. В то же время в странах развитых произошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Если в начале XX в. лишь 5% юных граждан многих европейских стран могли продолжить обучение в университете или колледже, то в 80-е гг. их количество составляло 30%, а в первой декаде XXI в. число их перевалило за 70—80%^[5]. В большинстве этих стран высшие учебные заведения являются государственными, и, следовательно, расходы государства на среднее и высшее образование возросли в весьма значительной степени. По мере того как бюджетные расходы на социальные программы в индустриально развитых демократических странах увеличивались, составляя от одной трети до половины валового национального продукта (ВНП), начал возникать целый ряд сложностей. В некоторых странах постоянный рост налогов, большая часть которых идет на социальное обеспечение, породил серьезные опасения относительно того, во что будут в дальнейшем обходиться подобные программы и «по карману» ли они придутся следующим поколениям? Одна из наиболее острых проблем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старшего поколения получают все более высокие пенсии и пособия, а расходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением. В ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать, это означает, что все меньше и меньше работающих граждан будут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правительство финансирует системы здравоохранения и социального обеспечения. В США обеспокоены тем, что медицинское и социальное страхование приведет к бюджетному дефициту. Так и случилось в 2012 г. Президент Б. Обама предложил выйти из этой ситуации путем отмены для среднего бизнеса в 2013 г. «налоговых каникул» (длящихся с 2001 г.) и введения налогов на роскошь (начиная с годового дохода в 250 тыс. долл, на человека и для семей с 450 тыс. долл.).

• [1] См.: Kvpc социальной демократии. Ч. 1: Основы социальной демократии /Т. Гомбсрт [и др.]. М.: РОССПЭН, 2010. С. 109−146.
• [2] См.: Privatising peace of mind // The economist. 1998. October 24. P. 4.
• [3] Cm.: Salamon L. M., Sokolowski W., List R. Global civil society: an overview. 2005.
• [4] См.: Usher Л., Сетепап Л. Global higher education rankings: affordability andaccessibility in comparative perspective. Toronto, 2005. P. 77.
• [5] См.: Карпенко О. M., Бершадская М. Д. Доступность высшего образованияи финансовые возможности его получения // Экономика образования. 2008. № 1.