Зарубежный опыт социально-экономического развития

Зарубежный опыт стратегического планирования имеет давнюю историю и, в большей мере, выражается в разработке специальных планов и программ развития отдельных отраслей и регионов.

Стратегическое планирование, или социально-экономическое программирование, в экономически развитых странах основывается на необходимости создания государству потенциальной возможности воздействовать на экономические объекты и процессы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. Отдельная ветвь программноцелевого планирования получила название регионального программирования. Региональное программирование первоначально было ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны.

Региональное программирование — система централизованных и децентрализованных перспективных программ развития, предусматривающих активное воздействие государства и региональных субъектов хозяйствования на формирование территориальной структуры экономики, обеспечивающей жизнедеятельность в регионе.

К числу наиболее распространенных целевых задач регионального программирования относятся:

• • преобразование отраслевой структуры производства для повышения его эффективности и конкурентоспособности;
• • обеспечение высокого уровня занятости, снижение безработицы;
• • повышение уровня доходов населения региона;
• • сдерживание инфляционных процессов.

Наиболее известная крупномасштабная региональная программа — «Программа развития долины Теннесси», охватывающая территорию семи штатов США, — связана с «новым курсом» президента Ф. Рузвельта по преодолению последствий Великой депрессии. Управление программой осуществлялось специальным государственным органом под названием «Администрация долины Теннесси», созданным по решению Конгресса США на правах государственной корпорации.

В 1950;е гг. решением Конгресса США была принята федеральная программа развития района гор Аппалачи, распространяющая свое действие на территорию 13 штатов с площадью 420 тыс. км² и населением 19 млн чел. Годовые отчисления на ее реализацию составляли 600 млн долл. Главным мероприятием Аппалачской программы стало строительство автомагистралей, соединивших труднодоступные части региона. В итоге разрозненные территории стали единым производственно-территориальным комплексом.

Государственное целевое программирование широко представлено и в странах Западной Европы, где ему также присуща региональная направленность. Чаще всего региональные программы ориентированы на улучшение социально-экономических условий в отсталых регионах посредством вложения бюджетных средств в проекты их переустройства.

В Германии развитие более чем 2/3 земель осуществляется посредством реализации целевых программ. Для новых федеральных земель, вошедших в состав страны в результате объединения, выработаны и реализуются специальные целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры», финансируемые на основе субсидий федеральных и региональных бюджетов.

Государственные программы развития регионов широко представлены в Великобритании — ими охвачено свыше 40% территории страны.

Япония может быть отнесена к числу стран, обладающих наиболее развитой системой государственного программирования. Программирование стало жизненно необходимым элементом государственно-монополистического регулирования. Экономическое программирование в Японии индикативно. Это означает, что частным производителям не устанавливается норма производства какого-либо товара, а планирующие органы остаются в стороне от производственной деятельности.

Система государственного программирования в Японии может быть подразделена на три отчетливо выраженных «горизонта»:

• • «Качественные планы», или долгосрочные программы-прогнозы, предназначены для выяснения общей картины будущего Японии и делают акцент на таких проблемах, как развитие хронически отсталых районов и обеспечение территориально сбалансированного роста экономики государства. Эти программы разрабатываются, как правило, на 15—20 лет и почти не предусматривают средств реализации выдвигаемых целей.
• • Регулярно принимаемые правительством среднесрочные государственные планы, призванные конкретизировать, детализировать и по возможности представлять в количественном выражении комплекс правительственных мероприятий в экономической и социальной сферах на более короткий срок, обычно на пять лет.
• • Ежегодное бюджетное планирование, которое может рассматриваться как краткосрочное программирование на один год.

Наиболее важное звено в системе государственного программирования — среднесрочные государственные программы.

Для финансирования быстро развивающихся и самых перспективных отраслей промышленности в Японии был создан специальный банк развития, в котором более 50% приходится на долю государственного капитала и который предоставляет займы с более низким процентом, чем частные банки.

Необходимо упомянуть еще один фактор, имевший чрезвычайно важное значение для повышения роли кредитно-финансовой сферы как эффективного рычага воздействия государства на экономику Японии. Если в Западной Европе и США доля собственных средств у частных корпораций составляет 60% и выше, то в Японии она колеблется в диапазоне от 20 до 30%. Основной источник финансирования — частные банки, использующие свыше 85% своих активов для кредитования промышленных и торговых компаний. Благодаря этому в Японии сложились благоприятные условия для государственного регулирования инвестиционной деятельности в частном секторе путем манипулирования учетной ставкой Банка Японии, который держит под своим контролем кредитную деятельность частных банков.

Таким образом, государственные инвестиции и кредитное регулирование через государственные финансовые институты выступают в Японии как наиболее эффективные инструменты государственного воздействия на экономику.

Инструментом планирования в зарубежных экономически развитых странах выступают ориентирующие общенациональные планы-программы в виде индикативных планов, которые государство не навязывает, но настоятельно рекомендует, связывая их с внутренней и внешней государственной политикой. Инструментом регулирования становятся государственные или пользующиеся усиленной государственной поддержкой программы, влияющие на структуру и размещение производства, экологию, социальные процессы, доходы населения, а также программы преобразований в системе управления экономикой.

В этот и последовавшие за ним периоды формируются научно-технические, инновационные программы создания радиолокационной, компьютерной, ракетной, ядерной техники преимущественно военного назначения. Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно-целевого управления в их зрелых формах — в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время.

Бурный всплеск программно-целевого планирования относится к 1960;м гг. и связан с именем американского министра обороны Роберта Макнамары (1916—2009), который попытался перевести на программную основу не только планирование производства и обновления вооружений в США, но и управление родами войск. По мере разрядки международной напряженности программный бум в области вооружений снизился. На смену ему пришли программы разоружения.

Этот период характеризуется также и последовательным расширением областей применения социально-экономических программ. Еще в 1950;е гг. зарождались крупные международные экономические программы помощи странам, пострадавшим во Второй мировой войне. Предвестником таких программ была военная и экономическая помощь Советскому Союзу со стороны стран антигитлеровской коалиции в период Второй мировой войны.

Однако после завершения войны направление помощи изменилось. В число наиболее известных вошла программа помощи разрушенному войной хозяйству Западной Германии со стороны США, получившая название «план Маршалла». На другом конце земли осуществлялась построенная на несколько иных концепциях программа возрождения экономики Японии («японское чудо»). Кроме того, получали распространение международные программы экономической помощи развивающимся странам.

Особая роль в теории и практике зарубежного программно-целевого планирования и управления принадлежит программам освоения достижений науки и техники, которые допустимо называть научно-техническими программами или программами-проектами. В сложившейся за рубежом программной терминологии не наблюдается принципиальных различий между понятиями «программа» и «проект» — они рассматриваются как синонимы.

В зарубежной практике программам (проектам) отводится особая роль как инструменту достижения согласованности и координации действий участников решения общей целевой задачи вне зависимости от их ведомственной принадлежности, региона расположения, формы собственности. Объединяющим средством служит координационная программа (план), формируемая заказчиком государственной программы или назначенным им координатором, уполномоченным управляющим. Программа скрепляется системой договоров и контрактов, в которых фиксируются взаимные обязательства участников выполнения совместного проекта.

В США было разработано и реализовано несколько программ освоения наукоемких производств. В период 1976—1980 гг. осуществлена программа ослабления зависимости от импорта нефти посредством ускоренного освоения нефтяных месторождений Аляски. В числе социальных программ выделяется выполненная в 1985—2000 гг. программа «Решение общенациональной жилищной проблемы».

В экономически развитых странах, в первую очередь в США, в практику управления на государственном, а затем и региональном уровнях вошли социально-экономические программы, которые направлены на решение крупных социальных и экологических проблем и основаны на бюджетном финансировании. Программы стали эффективным инструментом государственного управления рыночной экономикой капиталистических стран, регулирования и дополнения рынка, частично принимая на себя функции, которые выполняет государственное планирование в странах с централизованно управляемой экономикой.