Теория государственной политики и государственного управления

В результате изучения материалов раздела студенты должны:

знать

• • основные теоретические подходы, повлиявшие на развитие наук о государственной политике и государственном управлении, включая современные концепции;
• • особенности государственного управления как вида делового и общественного управления;
• • провалы государства и основные подходы к их регулированию;
• • основные модели государственного управления, их возможности и ограничения;

уметь

• отличать основные формы представительства и участия общества в государственной политике и управлении;

владеть

• навыками соотнесения теорий государственного управления и их практической реализации.

ЧТО ТАКОЕ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ?

Зачем изучать государственную политику и управление?

Изучение политики более чем что-либо другое — это академическая работа, направленная на решение реальных политических проблем: улучшения качества жизни, выработку вариантов решений, которые политики смогут взять и использовать.

Роберт Гудин¹

Главный вопрос, на который надо ответить для себя, а если ты преподаватель, то и для студентов — зачем изучать предстоящий курс? Почему понимание основ государственной политики и управления — это то немногое, что действительно помогает сделать общественную жизнь лучше?

Ответ предложили экономисты совместно с политологами и историками. Экономист Ангус Мэдисон собрал базу данных^[1][2] роста ВВП на душу населения в государствах с начала XIX в. По критерию динамики роста ВВП на душу населения все государства можно условно разделить на две группы: А и В. Группа А — это немногочисленные государства, чьи экономики растут по экспоненте, темпами, достаточными, чтобы компенсировать регулярно случающиеся кризисы (рис. 1.1). Группа В более многочисленна и включает в себя те страны, в которых экономический рост, независимо от нерегулярных скачков, всегда нивелируется последующим кризисом (рис. 1.2).

Эти «таблицы Мэдисона», переведенные в графики (см. рис. 1.1 —1.3), наглядно демонстрируют, что с исторической точки зрения прогресс — это исключение, а нс правило. Абсолютное большинство государств никогда не переходило и не перейдет из догоняющей группы в группу для «богатых демократий». В рассматриваемый период осуществить межгрупповой переход, создав механизм устойчивого экономического роста, удалось только Японии, Южной Корее, Гонконгу, Тайваню и Сингапуру (рис. 1.3).

Рис. 1.1. Группа Л («богатые демократии»), ВВП на душу населения с поправкой на инфляцию¹ в долларах Гири — Хамиса^[3][4][3]:

Рис. 1.2. Группа В (некоторые страны). ВВП на душу населения с поправкой на инфляцию³ в долларах Гири — Хамиса:

Рис. 1.3. Страны, осуществившие переход из группы В в группу Л.

ВВП на душу населения с поправкой на инфляцию¹

И 7ГПЛЛЯПЯХ Гипи — Хямися'.

После находки Мэдисона исследователи в рамках социальных наук предложили несколько дополняющих друг друга объяснений этой загадке перехода. Переход может быть связан с демократизацией^[6][7] политического режима; с трансформацией культурных ценностей в сторону рациональносекулярных и ценностей самореализации^[8]; но, скорее всего, переход связан с созданием эффективной институциональной системы^[9]. Принимая во внимание список преуспевших стран, логика исследователей проста: если государство не может обеспечивать экономический рост экстенсивным способом, то оно вынуждено создавать интенсивный. Иными словами, если модель «выкопал и продал» не работает по причине отсутствия полезных ископаемых, то стране надо работать над привлечением иностранных инвестиций.

Экстенсивная и интенсивная модели экономического роста требуют разных механизмов управления: экстенсивная предполагает так называемые «извлекающие» (extractive)* институты, а интенсивная работает только при условии «включающих» (inclusive). Извлекающие институты предполагают концентрацию власти и ресурсов в руках малочисленной элитарной группы, эксплуатирующей, в терминах К. Маркса, остальное население. Эффективность извлекающих институтов проявляется в недопуске остального населения к общественным ресурсам. Включающие институты, наоборот, предполагают допуск многих к управлению общественными ресурсами; эффективность этого типа институтов заключена в поощрении индивидуальных инициатив и «творческого разрушения», способствующего коммерциализации инноваций. Таким образом, политические институты определяют тип экономического развития^[10][11].

Пятерка стран, сменивших траекторию развития с В на Л, смогла сделать это, как раз изменив тип институтов. Структурные реформы государственного управления, проведенные в этих государствах, были направлены на повышение прозрачности. Это дало инвесторам гарантии, что их деньги не будут разворованы или потрачены впустую.

Если устойчивый экономический рост и общество благосостояния — это производные от политических институтов, в частности, самого крупного из них — государства, то, безусловно, полезно понять, как принимаются правильные государственные решения. И это вторая причина изучать государственную политику и управление: принятие государственных решений было и осталось «черным ящиком»^[12], о происходящих в котором процессах, составлено множество неверифицируемых и в лучшем случае описывающих отдельные случаи (case-specific) теорий (см. разд. 5). Поэтому единственный способ понять механизмы формирования государственной политики — исходить не из процесса принятия решения, а из ограничений этого процесса: институциональных, территориальных, процедурных и этических.

Таким образом, изучение государственной политики и управления необходимо для понимания того, как перейти к долгосрочному устойчивому экономическому росту. Но при этом изучение механизмов функционирования государственной политики и управления возможно методом «от обратного».

• [1] «Policy studies, more than anything, are academic work that attempt to do real politicalwork: contributing to the betterment of life, offering something that political actors can seize uponand use» (Robert E. Goodin). Cm.: The Oxford Handbook of Political Science / ed. by R. Goodin. Oxford: Oxford University Press, 2011.
• [2] Cm.: New Maddison Project Database. URL: http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data.htm (дата обращения: 15.05.2017).
• [3] См.: New Maddison Project Database.
• [4] Доллары Гири — Хамиса — международные доллары по курсу 1990 г.
• [5] См.: New Maddison Project Database.
• [6] Великобритания и Испания — среднее значение и нижняя граница группы, А соответственно; Китай — группа В, Малайзия — на границе, А и В.
• [7] Upset S. М. Some social requisites of democracy: Economic development and politicallegitimacy // American political science review. 1959. Vol. 53 (01). P. 69—105.
• [8] Cm.: Inglehart R. Welzel C. Modernization, cultural change, and democracy: The humandevelopment sequence. Cambridge: Cambridge University Press, 2005; Аузап А. «Эффектколеи»: Проблема зависимости от траектории предшествующего развития — эволюция гипотез // Вестник Московского Университета. Серия 6. Экономика. 2015. № 1. С. 3—17. URL: https://www.econ.msu.ru/sys/raw.php?o=20 468&p=attachment; Его же. Ценностные. установки влияют на долгосрочное развитие // Экспертный портал Высшей школы экономики :[сайт]. 2013. URL: https://iq.hse.ru/news/177 669 391.html (дата обращения: 16.06.2017).
• [9] См.: North D. С., Wallis J.J., Weingast В. R. Violence and social orders: a conceptualframework for interpreting recorded human history. Cambridge: Cambridge University Press, 2009.
• [10] Здесь и далее используются термины английского происхождения, если не указано иное.
• [11] См.: Acemoglu D., Robinson J. Why nations fail: The origins of power, prosperity, andpoverty. N. Y.: Crown Business, 2012.
• [12] Cm.: Easton D. A systems analysis of political life. N. Y.: John Wiley & Sons, 1965.