Теория организаций как стратегическое измерение

Данная научная дисциплина очень близка к той области исследований, которая связана с публичной политикой. Как известно, теория организаций родилась в 1920;е гг. в США. Значительный вклад в эту теорию внесли Ф. Тейлор, А. Файоль, Л. Гьюлик, Дж. Муни, Л. Урвик, А. Рейли, М. Фоллет, Ч. Бернард, Г. Саймон и др.

Теория организаций изменила содержание научных исследований социологов. И это изменение было связано с тем, что научный анализ, прежде сосредоточенный на изучении малых групп, включает в поле своего зрения разнообразные, в том числе и очень крупные, организации. За известным множеством конкретных исследований можно выделить в социологии организаций три фундаментальных концепции.

A. Концепция актора. - Члены (агенты) организации не являются пассивными индивидами. Напротив, их место в организации может быть определено только через их действие.

Б. Концепция стратегии. - Действия людей в организации не основываются только на простых критериях (интерес, любовь, ненависть и т. д.). Они основываются на более или менее успешном использовании формальных и неформальных правил организации. Мобилизация актором своих ресурсов осуществляется на основе стратегии, которая ориентирована на реализацию определенных им самим целей.

B. Концепция власти. - В этой концепции находит выражение способность агентов (членов организации) использовать свои козыри (экспертиза, информация, господство над сопряженным пространством организации и ее окружения) в целях максимизации своих ресурсов и усиления своего влияния в организации. А сами эти отношения внутри организации опираются на властные возможности.

Г. Концепция организованной системы. — Организация представляет собой нечто большее, чем совокупность действий ее членов. Сама организация представляет собой актора, действия которого, а также его отношения с окружением можно подвергать научному анализу. Организация как таковая сама определяет для себя правила функционирования, которые навязываются различным акторам вне зависимости от их предпочтений.

Поведение организации определяется тем, что существует некоторое отступление этих неписаных правил от правил формальных, что во многом определяет функционирование данной организации. И именно выявление этих правил представляет собой значительный вклад социологии организаций в теорию бюрократии. Социология организаций, исходя из признания комплексного характера современных обществ, во многом по-новому поставила вопрос человеческого поведения в комплексных обществах. И в этом пункте мы вплотную подходим к третьему интеллектуальному источнику анализа публичной политики: публичный менеджмент.

Публичный менеджмент как публичное применение частных методов

Публичный менеджмент представляет собой совокупность рациональных методов, которые используется публичными лицами, принимающими решения. Как отмечает французский социолог Ф. Юссено,.

" речь идет о современных методах управления в публичном секторе. Модернизация публичного управления охватывает одновременно использование всех средств, которые помогают принимать решения, дают информацию о некоторых административных задачах или процедурах, или использование публичности для коммуникационного общения с публикой" .

Еще более определенно высказывается научный директор Института менеджмента во Франции, профессор Анни Бартоли:

" Публичный менеджмент соответствует совокупности процессов финализации, организации, активизации и контроля публичных организаций, нацеленных на развитие их (Организаций. — В. Ж., М. Ж.) общего улучшения и направления их эволюции с позиции уважения их предназначения" .

Как явствует из данного определения, менеджерский подход ориентирован на критерий эффективности, и в этом главное отличие данного подхода оттого, что получило наименование «анализ публичной политики» .

" Менеджмент, — утверждает Ж. Шевалье, — представляет собой компромисс между требованиями достижения новой эффективности и привязанности к привычному публичному управлению… Как и частные предприятия, администрация призвана осуществлять управление наилучшим образом на основе использования тех средств, которыми она располагает; однако эффективность оценивается прежде всего с позиции степени реализации определенных избранниками целей, а не только на основе финансовой «рентабельности». Публичный менеджмент нацелен на улучшение «публичной эффективности», которая позволяла бы администрации достигать целей, которые ей предписаны при минимальных затратах" .

Публичный менеджмент поднимает вопрос специфики публичных организаций по сравнению с частным сектором. Нужно подчеркнуть, что появление публичного менеджмента является свидетельством рациональности современного характера администрации. В то же время публичный менеджмент является синонимом новых представлений о роли государства в обществе.

В работах по менеджменту административных комплексных систем возникновение публичного менеджмента иногда интерпретируют на основе исторического разделения публичного и частного. Так, Ромэн Лауфер, на основе классической периодизации административного права, выделяет три фазы в становлении указанного менеджмента:

• • с 1800 по 1880 — 1900 гг. В этот период господствующим был критерий публичного могущества;
• • с 1880 — 1900 гг. по 1945 — 1960 гг. В этот период господствовал критерий публичной службы;
• • третий период открывается в последующие годы, когда обнаруживается кризис публичной службы, а в более общем плане — осуществляется разрыв между публичным и частным.

Показательно, что для каждого из указанных Р. Лоуфером периодов существует свой, особенный административный «язык» .

Так, в первом периоде административное действие определяется принципом иерархического подчинения политике и уважения юридического правила. И потому административным «языком» является право.

Во втором периоде администрация (в интересах достижения публичных целей) начинает все более широко использовать знания специалистов. Это обогащает административный «язык»: к праву добавляется технический «язык», которым пользуются специалисты той или иной публичной службы. А потому любая организация может рассматриваться как структура, имеющая собственное правление.

В третьем периоде, в условиях кризиса границ между публичным и частным секторами, «язык» «испытывает на себе влияние, с одной стороны, увеличения числа новых юридических сущностей, которые соответствуют административным системам, основания легитимности которых являются смешанными или неопределенными…, а с другой — все более интенсивными дебатами по вопросам выгод в случае перевода той или иной административной системы как с той, так и с другой стороны, к этой неопределенной границе». Нужно сказать, что именно на этом, третьем периоде возникает менеджерский «язык» .

Прав П. Мюлле, когда пишет, что указанная эволюция самого языка отражает изменение в содержании публичного действия. В самом деле. Административный «язык» используется в период расцвета бюрократии. Язык экспертов используется в период зарождения крупных организаций. Наконец, менеджерский «язык» используется администрацией, превратившейся в место, откуда ведется управление комплексностью мира. Эnо, конечно же, не означает того, что в современных условиях не оказывают влияния ни юридическая логика, ни логика публичной службы. Анализ системы, как отмечает П. Мюлле, является способом осмысления комплексного общества, а публичный менеджмент — «языком» государства в комплексном обществе.

Нужно сказать и о том, что ни в коем случае нельзя отождествлять менеджмент предприятий и публичное управление, ибо и то, и другое руководствуется различной логикой. Об этом со всей определенностью пишет П. Жильбер:

" Основные отношения частного предприятия со своим окружением характеризуются обменами, контрактами, соглашениями воль", тогда как «публичные администрации… изымают в одностороннем порядке ресурсы, распределяют их и осуществляют выплаты без компенсации… они запрещают в противоположном смысле, они обязывают делать и более широко регламентируют поведение» .

Сказанное означает, что в тех случаях, когда концепции анализа публичной политики позволяют осуществлять изучение частных организаций, однако инструменты этой дисциплины являются весьма специфическими.