Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

Вторая мировая война была выиграна странами антигитлеровской коалиции в основном благодаря усилиям СССР, Англии и США. Естественно, что они и стали центрами и главными действующими лицами мировой политики в послевоенный период. В 1949 г. в их число вошла КНР. После исчезновения главной угрозы в лице фашизма^[1][2] и милитаризма, бывшие союзники разделились на две группы непримиримых противников. На передний план вновь вышли различия социальнополитических систем. Мир капитализма объединился вокруг США, а мир социализма — вокруг СССР. Формируются экономические и военные союзы отдельно капиталистических стран (ЕЭС, НАТО, СЕНТО, АСЕАН) и отдельно социалистических стран (Совет Экономической Взаимопомощи и Варшавский договор). Впервые в новой и новейшей истории мир и мировая политика стали двухполюсными, олицетворяемыми двумя сверхдержавами.

Безусловно, продолжалось соперничество и внутри каждой группы стран. Но западный мир выступал более сплоченно. Перед лицом преувеличенной опасности распространения коммунизма по всему миру он сознательно отодвинул на задний план свои «внутрисемейные» расхождения. Социалистический мир, напротив, оказался расколотым из-за догматических споров между руководствами КПСС и КПК, СССР и Китая, за которыми, несомненно, скрывались и определенные геополитические притязания.

Распространение атомного, термоядерного, а затем и ракетного оружия могло поставить мир на грань гибели, и только страх возмездия в виде ответного удара удерживал сторонников войны от ее развязывания. Зато резко усилились акции идеологической, психологической, социальной и экономической войны, известной под названием «холодной». На нее, как и на гонку вооружений, человечеством были израсходованы астрономические суммы денег.

О «холодной войне» как феномене написано и сказано достаточно много. Но, тем не менее, существуют определенные штампы в ее оценках, с которыми не так-то просто согласиться. Истина состоит в том, что в мире всегда сталкивается бесчисленное множество интересов. Интересы государств, их притязания реализуются разными методами и средствами. Самыми распространенными до сих пор являлись войны, грубая сила и угроза применения насилия. Ведь насилие, принуждение могут быть не только «горячими», в форме канонад (артиллерийских или ракетных) и бряцания оружием, но и «холодными». Они всегда существуют, и будут существовать, пока остаются отдельные государства со своими конфликтующими интересами. «Война интересов» перманентна. Поэтому утверждения о том, что с распадом СССР «холодная война» будто бы закончилась, ошибочны^[3]. Безусловно, прав был первый президент США Джордж Вашингтон, говоря в своей прощальной речи в 1796 г., что у Соединенных Штатов Америки должны быть постоянные интересы, но не постоянные друзья. Позже, в несколько перефразированном виде, ту же самую мысль повторяли и премьер-министры Великобритании лорд Пальмерстон и У. Черчилль: «У Великобритании нет постоянных друзей, а есть только постоянные интересы». Подобное могут сказать и представители других стран. «Друзьями» в международной политике являются только те, чьи интересы в данный момент совпадают.

Идеологические обрамления не должны вводить людей в заблуждение, скрывать от них истинное положение дел. Речь может и должна идти о другом: что предпочтительнее для человечества и его прогресса? Как легче реализовать интересы народов и государств: путем войны или переговоров, в «горячей» или «холодной» войне? Ответы на поставленные вопросы кажутся простыми, они содержатся в Уставе ООН.

Но государства, особенно крупные, часто отдавали и отдают предпочтение силе.

Только в 1975 г. на конференции глав государств Европы и Северной Америки в Хельсинки удалось договориться об основных направлениях сотрудничества на мировой арене. Они зафиксированы в Заключительном Акте Совещания по Безопасности и Сотрудничеству в Европе в Хельсинки. Это — содействие улучшению отношений между государствами и созданию предпосылок, благодаря которым народы могли бы жить в условиях подлинного и прочного мира, будучи ограждены от любой угрозы или покушения на их безопасность. Признавалась необходимость приоритетного отношения к общим интересам всех народов и государств мира и к их реализации в первую очередь. Это может быть достигнуто при условии, что все государства мира будут руководствоваться в своей международной политике некоторыми общими нормами поведения.

Впервые после Второй мировой войны все участвовавшие в подписании Заключительного Акта государства договорились отказаться от всяких притязаний на пересмотр послевоенных границ и регулировать все межгосударственные отношения путем переговоров. Здесь были сформулированы десять принципов взаимоотношений народов и государств, расширявшие их перечень в Уставе ООН и призванные обеспечить мир, безопасность и сотрудничество в Европе и в мире в новых условиях¹.

Конференция в Хельсинки положила начало деятельности новой международной миротворческой организации, называвшейся первоначально Конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе (CSCE). С 1994 г. она именуется Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (OSCE, по-русски ОБСЕ).

ОБСЕ обладает особым статусом. Она не имеет устава или учредительного договора, которые связывали бы государства-члены. В то же время ОБСЕ обладает большинством признаков международной организации: имеет постоянные органы принятия решений, постоянный штаб и учреждения, штат постоянных сотрудников, собственные финансы и службы наблюдения на местах^[4][5].

Все решения ОБСЕ должны были приниматься путем консенсуса, означающего отсутствие хотя бы у одного из участников каких бы то ни было возражений по какому-либо из рассматриваемых и принимаемых решений. Этот принцип предполагает совместный поиск оптимальных, удовлетворительных с точки зрения всех членов Организации, вариантов решения спорных вопросов и действительное равноправие или равный статус всех стран. Решения ОБСЕ политически и юридически не связывают ее членов, поскольку Организация основана на политических обязательствах участвующих в ее системе государств, а не на международном договоре или уставе, как другие международные институты. Но, будучи принятыми на самом высоком политическом уровне, они фактически имеют такую же силу, как и другие международные соглашения.

Руководящие органы ОБСЕ делятся на три основные категории:

• 1) органы по ведению переговоров и принятию решений;
• 2) органы для реализации принятых решений;
• 3) вспомогательные органы.

Высшим органом ОБСЕ являются встречи глав государств и правительств государств — членов ОБСЕ. На них происходят определение приоритетов, согласование прогнозов, оценка ситуации в каждый конкретный момент, а также определение стратегии и тактики стран ОБСЕ в тех или иных ситуациях.

После Хельсинки состоялось еще шесть встреч в верхах ОБСЕ. На встрече в Париже (19—21 ноября 1990 г.) принят документ под названием «Парижская Хартия для Новой Европы». В нем провозглашался конец «холодной войны» и начало институционализации Организации безопасности и сотрудничества в Европе. Встреча в верхах приветствовала подписание 22-мя участвующими в ней государствами Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Здесь была достигнута договоренность о формировании Совета министров иностранных дел — центрального форума регулярных политических консультаций, а также Комитета высших должностных лиц для рассмотрения текущих проблем, подготовки работы Совета и выполнения его решений. В качестве постоянных учреждений по реализации решений договорились создать: Секретариат, Центр предотвращения конфликтов (в Вене), и Службу для свободных выборов (в Варшаве). Позже эта служба была переименована в Службу демократических учреждений и прав человека. На первой встрече Совета министров в июне 1991 г. в Берлине был определен механизм консультаций и сотрудничества в условиях чрезвычайных ситуаций в Европе.

На встрече в Хельсинки 9—10 июля 1992 года ее участники договорились придать ОБСЕ статус региональной организации по предупреждению и предотвращению конфликтов, управлению кризисами и устранению их последствий в духе главы VIII Устава ООН. Была учреждена служба Верховного комиссара по национальным меньшинствам, достигнута договоренность об организации форума за безопасное сотрудничество, а также экономического форума. В связи с начавшимся кризисом в Югославской Федерации было принято решение о приостановке участия Югославии в процессе принятия решений ОБСЕ. Совет министров иностранных дел в Стокгольме в том же году решил учредить пост Генерального секретаря ОБСЕ.

Третья встреча ОБСЕ в верхах состоялась в Будапеште 5—6 декабря 1994 г. На ней был принят документ «К подлинному товариществу в новой эре». Главы государств и правительств согласились изменить название организации. Отныне она переставала быть просто конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе, а становилась постоянно работающей организацией. Здесь были начаты дискуссии по вопросам общей и всесторонней модели безопасности в Европе в XXI в., принят Кодекс поведения в военно-политических акциях защиты, а также одобрены две декларации — о праздновании пятидесятой годовщины завершения Второй мировой войны и об одобрении вывода иностранных (российских) войск из прибалтийских республик.

Встреча глав государств и правительств в Лиссабоне на высшем уровне (2—3 декабря 1996 г.) приняла общую политическую декларацию и одобрила Лиссабонскую Декларацию об общей и всесторонней модели безопасности для Европы в 21 столетии, наметив проблемы, с которыми встретятся страны — участницы ОБСЕ в новом столетии. «Мы полны решимости учиться у трагедий прошлого и переводить наше видение совместного будущего в действительность, создавая общее пространство безопасности, свободное от разделительных линий, в котором все государства являются равными партнерами. Мы стоим перед серьезными вызовами, но мы стоим перед ними вместе», — провозглашается в документе. Хартия признавала необходимость перехода от решения задач предотвращения конфликтов, демократизации и контроля над реализацией прав человека к участию в миротворческих операциях. Для этого ОБСЕ уполномочивалась проводить самостоятельно или просить другие институты или государства проводить такие операции по поддержанию мира от его имени.

• 18—19 ноября 1999 г. в Стамбуле состоялась пятая встреча в верхах стран ОБСЕ. Она приняла Хартию европейской безопасности и Декларацию Стамбула. Ближайшими целями ОБСЕ Хартия провозгласила:
  • — усиление сотрудничества с другими международными организациями с тем, чтобы лучше использовать ресурсы международного сообщества;
  • — дальнейшее повышение роли ОБСЕ в поддержании мира;
  • — создание быстрой экспертной помощи и групп сотрудничества для оперативной помощи на местах;
  • — расширение способности оказать помощь полицейскими силами в целях поддержания законности;
  • — учреждение Центра операций для планирования и развертывания деятельности ОБСЕ на местах;
  • — усиление консультативной работы в ОБСЕ, для чего учреждается Подготовительный комитет, подчиненный Постоянному Совету ОБСЕ.

Вторжение войск НАТО в Югославию в 1999 г. и по существу провокационная роль ОБСЕ в этой трагедии по причине различий интересов государств-участников продемонстрировали неэффективность Организации. По этой причине, видимо, прекратились очередные встречи в верхах. Но продолжались встречи на министерском уровне (Министерский совет). Они призваны принимать решения, обеспечивающие соответствие практических действий ОБСЕ ее главным политическим целям. Процесс принятия решений здесь и их практической реализации координируется ежегодно меняющимся Председателем ОБСЕ в лице министра иностранных дел одного из государств-членов. Он согласовывает повестку дня встреч, организует их работу, руководит процессами переговоров ОБСЕ и ее органов с представителями заинтересованных государств, проводит неофициальные встречи участвующих в переговорах сторон, выезжает на места конфликтов для ознакомления с истинным положением дел и докладывает об этом министерскому совету. Однако действия председателя должны быть одобрены совещаниями глав государств и правительств или министров стран ОБСЕ. Встреча министров иностранных дел стран ОБСЕ в Софии в декабре 2004 г. закончилась без принятия обычной для таких встреч декларации из-за расхождений между Россией и западом по вопросам оценки событий в Белоруссии (референдум 17 октября 2004 г.), Молдавии и Украине (президентские выборы). Россия заблокировала принятие бюджета ОБСЕ на 2005 г. 14-я встреча министров состоялась в Брюсселе А—5 декабря 2006 г. На нем председательствующая сторона — Бельгия — пыталась вдохнуть в Организацию новую энергию, но без особого успеха.

Имеется также Постоянный Совет — форум для регулярных консультаций и принятия решений, касающихся повседневных действий Организации. Периодически проводятся специализированные встречи: экономический форум, по проблемам прав и свобод человека, окружающей среды и т. п.

Форум за безопасное сотрудничество состоит из представителей стран-участниц ОБСЕ^[6], собирается еженедельно в Вене в Центре конгрессов для консультаций о мерах по укреплению безопасности в Европе (разоружение, предупреждение опасности конфликтов, совместные действия в тех или иных случаях) и выполнению согласованных действий. Он готовит ежегодные встречи министров для оценки проделанной работы, руководит подготовкой семинаров по военным и другим вопросам. Вначале в структуру Форума входили Специальный комитет и Консультативный комитет Центра по предотвращению конфликтов. В 1993 г. Консультативный комитет был распущен, а еще через два года Специальный комитет слился с Форумом безопасного сотрудничества. Со штаб-квартирой в Копенгагене функционирует и Парламентская Ассамблея ОБСЕ, объединяющая около 300 депутатов из 56 государств — членов организации.

За внешней демократичностью ОБСЕ скрывается острая борьба и соперничество между отдельными группами ее членов. Военно-политическая организация НАТО, объединяющая практически всех членов Евросоюза, почти половину членов Совета Европы и более трети государств — членов ОБСЕ, диктует им свои правила поведения. Очень часто они не только не согласуются с поиском мирных способов решения спорных вопросов, но и обязывают эти государства отдавать предпочтение вооруженным методам. Как уже говорилось, Маастрихтский и последующие договора содержат обязательства государств — членов Евросоюза выступать на всех международных встречах, а также при решении всех международных споров единогласно, которые повторяются во всех последующих договорах Евросоюза.

Консенсус возможен только при условии присоединения всех стран ОБСЕ к позициям НАТО. Он несовместим с излюбленными для стран НАТО методами диктата, поэтому уже предпринимаются попытки отойти от него, принимать некоторые решения без обязательного согласия всех стран ОБСЕ. В январе 1992 г. Министерский Совет ОБСЕ в Праге решил, что соответствующие действия, в том числе и репрессивные, могут быть предприняты даже без согласия отдельных государств, если они пытаются «блокировать» действия ОБСЕ. Так в практику ОБСЕ вошел принцип «консенсус минус один». Он сразу же был применен в том же 1992 г. во время конфликта в Югославской Федерации против Сербии и Черногории путем приостановки их участия в процессе принятия решений ОБСЕ^[7]. В том же году на встрече в Стокгольме пошли еще дальше, провозгласив новую формулу «консенсус минус два». Согласно новому правилу Совет министров мог обязать два участвующих в конфликте государства искать примирение, независимо от того, согласны эти государства с данным решением или нет. Если же они не повинуются воле ведущих государств НАТО во главе с США, то против них могут быть применены уже коллективные санкции, под которыми НАТО понимает в основном военные. Это имело место весной и летом 1999 г. в отношении Югославии, подвергшейся военной агрессии стран НАТО, хотя член ОБСЕ Россия формально выступала против этой акции. Решения встречи в верхах в Стамбуле в декабре 1999 г. еще более усилили эту тенденцию.

ОБСЕ, с одной стороны, ратует за соблюдение прав человека, важнейшим из которых является право на выражение своей воли в ходе демократического избирательного процесса. С другой стороны, эта Организация лишает целые народы права выражать свою волю, заранее объявляя процессы волеизъявления в тех или иных странах незаконными. При этом ОБСЕ противоречит сама себе, объявляя тождественные процессы в одних случаях легитимными (Косово), а в других — нелегитимными (Абхазия, Каталония, Крым, Приднестровье, Южная Осетия).

Мир объективно является многополярным, но как показывает опыт человечества, в международной политике он часто выступает как однополярный или биполярный. Какой из этих вариантов является предпочтительным? Существуют разные ответы на этот вопрос. Американский политолог К. Алботт пишет, что «опыт его отца, профессора, участника Второй мировой войны, а затем сотрудника Совета национальной безопасности США, убедил его в превосходстве биполярной системы»¹. При всех своих издержках и недостатках, она в какой-то степени уравновешивает мир. Реальная угроза дальнейшему существованию самих систем государств и жизни на планете сдерживает каждую из групп стран, обязывает их проявлять максимальную осторожность и благоразумие, вынуждает идти на компромиссы. Это подтверждено наглядным опытом поведения государств мира во время Берлинских, Суэцкого, Карибского и других кризисов. Дозволялось разгораться только таким конфликтам, которые ограничиваются локальными интересами. Два полюса в политике могут стать полюсами равновесия и сдерживания.

Распад СССР, временное ослабление одной из великих держав мира привели к приостановке деятельности всех союзов, блоков и международных институтов, вдохновителем и двигателем которых он являлся. Временно исчез один из полюсов мировой политики, и мир будто бы стал однополярным. Казалось бы, что нет больше причин для противостояния, для конфликтов, кризисов и войн. На Земле должен был воцариться всеобщий мир. На самом же деле этого не случилось. США пытаются сделать мир однополярным и, как мифический Прокруст, подгонять все страны и народы под свою мерку, но на самом деле он возвращается к полицентризму со всеми вытекающими отсюда последствиями. Исчезает равновесие, перестают действовать факторы, вынуждавшие многие развитые страны мира «бросаться в объятия» США и отодвигать свои внутренние проблемы на задний план. Авторитарная политика администрации, если она не изменится коренным образом, грозит США вернуться к статусу державы регионального масштаба.

О возможных проблемах однополярного мира размышлял известный американский ученый, президент Гарвардской академии международных и региональных исследований С. Хантингтон в статье «Одинокая сверхдержава». Он писал о нестабильности однополярного мира, на руководство которым претендуют США. Они стремятся предотвратить достижение другими странами военного потенциала, способного противостоять американскому могуществу, вынуждают страны мира проводить политику, которая благоприятствовала бы американским экономическим интересам. США «объединили ряд стран в категорию „плохих“ (позже — „стран-изгоев“. —Д. М.), исключая их из глобальных институтов потому, что они отказываются раболепно следовать американским желаниям»^[8][9]. Многие страны мира, в том числе и крупные, видят в США единственную военную угрозу для себя. «Они видят в США нечто всепроникающее, интервенционистское, эксплуатирующее, одностороннее, гегемонистское, несамокритичное, использующее двойные стандарты». Такая позиция в мире не может быть продолжительной, считал покойный ученый¹.

Есть основания предполагать, что после исчезновения общей для всех внешней опасности каждая из крупных держав мира вновь постарается превратиться в самостоятельный центр мировой политики, интересы которой будут болезненно пересекаться с интересами США. Скорее всего, снова вспыхнут и начнут пылать очаги кризисов, конфликтов и войн, временно потушенные при активном участии СССР, возникнут, причем с прямым участием ведущих капиталистических стран, новые очаги как на европейском и азиатском континентах, так и на американском. Тогда человечество, возможно, яснее осознает, какую великую сдерживающую силы агрессии и войн роль играло деление мира на две уравновешивающие системы. Агрессия США и Великобритании против Ирака в марте 2003 г., ввод войск стран НАТО в Афганистан, бомбардировки ими ливийских городов, следствием которых стал глубочайший социальный и политический кризис всего исламского мира, являются подтверждением этого прогноза. Аналитики мировой политики считали, что такого попрания норм международного права и Устава ООН не могло быть в биполярном мире^[10][11].

Еще один вывод, который вытекает из эволюции Совета Европы, Европейского Союза и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоит в том, что все они имеют тенденцию к превращению в трансконтинентальные институты. Уже сегодня их членами становятся государства, расположенные в Азии и Америке. Это — положительная тенденция, поскольку сами эти институты были учреждены как звенья решения действительно демократических и гуманитарных задач, представляющих интерес для всех народов мира.

Вопросы для самопроверки

• 1. В чем состоит специфика Совета Европы как международного института?
• 2. Что вы знаете о Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод?
• 3. Назовите другие декларации и конвенции Совета Европы.
• 4. Расскажите о структуре руководящих органов СЕ и процедуре принятия ими решений.
• 5. Как складывался Европейский Союз?
• 6. Проследите за основными этапами его эволюции.
• 7. Вспомните основные положения Римского, Маастрихского и Амстердамского договоров.

• 8. Как вы оцениваете опыт Европейского Союза?
• 9. Что собой представляет ОБСЕ?
• 10. Охарактеризуйте деятельность ОБСЕ.

Литература

Абашидзе, А. X. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод / А. X. Абашидзе, Е. С. Алисиевич. — М., 2007.

Азимов, Ф. ОБСЕ: пришла пора Европе меняться // Международная жизнь. 2010. № 3.

Бартенев, С. А. Европейский Союз и государства-члены: разграничение компетенции. — М., 2009.

Буторина, О. В. Европейская интеграция: учебник / О. В. Буторина; под ред. Н. Ю. Кавешникова. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: Аспект-Пресс, 2018.

Грецкий, И. Россия и Евросоюз / И. Грецкий // Международные процессы. 2010. № 2.

Европейский союз на пороге XXI века: Выбор стратегии развития / отв. ред. Ю. А. Борко, О. В. Буторина. — М., 2001.

Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. — М.: Инфра-М, 2010.

Кавешников Н. Ю. Европейский союз: история, институты, политика: учебник / Н. Ю. Кавешников. — М.: Аспект-Пресс, 2017.

Стрежнева, М. Практика над национальности в Евросоюзе / М. Стержнева // Международные процессы. 2010. Т. 8. № 3.

Хохлов, И. И. Над национальность в политике Европейского союза / И. И. Хохлова. — М., 2007.

Емельянова, Н. Н. Россия и Евросоюз. Соперничество и партнерство / Н. Н. Емельянова. — М., 2009.

Шустов, В. Место ОБСЕ в европейской архитектуре / В. Шустов // Международная жизнь. 2001. № 11. С. 49—58.

• [1] The Guardian, 2016, 24 June.
• [2] Фашизм был прямым следствием Первой мировой войны. Сами фашисты, в отличие от их консервативных союзников, в своем подавляющем большинстве были членами «военного поколения» 1914—1918 гг. — военные, которым, вернувшись с фронтов, оказалось трудно приспособиться к мирной жизни. Такими были чернорубашечники-последователи Муссолини, который в 1922 г. стал премьер-министром Италии. Их самоназвание резонировало с духом сражений — fasci dicombattimento (группы действий) СCasselsA. Ideology… Р. 156).
• [3] Подробнее см.: Мутагиров Д. Миф о конце холодной войны // Свободная мысль.2016. № 1.
• [4] Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хельсинки, 30 июля — 1 августа 1975 г. С. 6—12.
• [5] Бюджет ОБСЕ на 1999 г. составлял около 104 млн ЕВРО, в ее руководящих органахпостоянно работают 250 человек, а в качестве наблюдателей на местах — 2500 служащих.
• [6] В 2006 г. в ОБСЕ входили 56 государств, охватывающих территорию от Калифорнии до Камчатки. ОБСЕ сотрудничает с Японией, Южной Кореей и средиземноморскими странами Африки.
• [7] После избрания Воислава Коштуницы президентом Югославии в сентябре 2000 г., Федеративная Республика Югославия вновь была допущена к участию в ОБСЕ в качестве его 55-го государства-члена.
• [8] Albott К. Totalitarianism. The Inner History of the Cold War. Oxford, 1995. P. 3.
• [9] Hantington S. The Lonely Superpower // Foreign Affairs. 1999. March — April. Vol. 78.P. 298 — 299.
• [10] Handngton S. The Lonely Superpower // Foreign Affairs. 1999. March — April. Vol. 78.P. 303.
• [11] The Washington Pro File. 2003. November 2. URL: http://usinfo.state.gov/russki/regions/iraq/0430o.htm.