Лоббизм как инструмент политического менеджмента

Политический лоббизм означает профессиональную и корпоративную формы деятельности, призванной обеспечить нужное политическое решение. В отличие от иных форм политического давления политический лоббизм — легальный профессиональный вид общественной деятельности (в США он существует в таком качестве с 1946 г., в других странах считается чем-то предосудительным, вроде формы коррупции). Политический лоббизм — не просто закулисная интрига политиков, но целая система аргументации, механизм подготовки и принятия решений, реализующих интересы лоббирующих групп. Поэтому политический лоббизм есть непартийный цивилизованный и упорядоченный законом способ воздействия и давления сил и интересов гражданского общества на государственный аппарат^[1] .

Лоббизм реализует ряд функций, имеющих существенное значение для политического менеджмента. Среди них можно выделить такие, как:

• • артикуляция и агрегация интересов различных политических и социальных групп общества;
• • партийное, социальное и корпоративное представительство в системе органов государственной власти;
• • участие в процессе разработки и принятия политических решений;
• • разработка программ взаимодействия с властью для решения конкретных политических проблем;
• • построение такой стратегии взаимоотношений с властью, которая позволяла бы добиваться законодательного закрепления большинства принимаемых данными организациями решений.

В проекте Закона Государственной думы «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (1996) лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Основа лоббизма — та или иная социальная, политическая, этническая или какая-либо другая группа, движение. Частично механизм лоббирования находится под контролем, но сама природа этого феномена исключает возможность полного контроля. Существование лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет.

Реального законодательного регулирования лоббистской деятельности в нашей стране до сих пор не существует: не принят закон о регулировании лоббистской деятельности (как это сделано, например, в США) и отсутствует система специальных нормативных актов, которые могли бы заполнить этот вакуум (как это сделано в Германии). В качестве фундаментальной основы законодательства о лоббизме в нашей стране можно считать положения ст. 30, 32 и 33 Конституции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обращаться в государственные органы, участвовать в управлении государством. Главное обоснование лоббистской деятельности содержится в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическое лицо обладает возможностью вступать в контакт с властными структурами. Отсутствие в статье уточнения о цели этих обращений позволяет рассматривать деятельность лоббиста как реализацию на практике ст. 33 Конституции. Подобное же право обосновывает лоббизм, например, в Германии.

Гарантии правомерности существования главного субъекта лоббизма — групп интересов и союзов — содержатся в п. 1 ст. 32: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» и в п. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Статья не регламентирует, как именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно добавить положением п. 2 ст. 45 о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, позволяет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы^[2].

Дополнительным фактором является также наличие законов, регулирующих правовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. Первым среди таких нормативных актов стал Федеральный закон об общественных объединениях, принятый Государственной думой в апреле 1995 г. Согласно ст. 27 Закона, общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования… представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях.

Подобная неопределенность, когда одно и то же слово употребляется в совершенно противоположных значениях, лишний раз доказывает необходимость существования специальных нормативных актов в этой области. Попытка законодательно урегулировать лоббизм была предпринята 6 июня 1994 г., когда в Государственную думу был внесен проект Закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но принят он, однако, не был.

Еще одной важной проблемой институционализации лоббизма в России можно назвать неструктурированность интересов различных групп общества. При этом если предприниматели, как самая активная часть общества, осознают свои интересы, что выражается в создании целого ряда их союзов, ассоциаций и советов, то остальной российский социум все еще не осознал необходимости объединения, хотя в других странах именно такие организации обладают огромнейшим влиянием, так как представляют интересы потенциальных избирателей.

К настоящему времени лоббизм в России прошел ряд этапов в своем развитии. В СССР лоббизм носил в основном отраслевой характер, и в списке приоритетных отраслей безусловное лидерство было у отраслей военно-промышленного комплекса. С распадом Советского Союза окончательно исчезла и идеологическая составляющая лоббистских отношений.

В посткоммунистический период российское государство остро нуждалось в расширении политической базы в обществе, включая поддержку со стороны нарождающегося российского предпринимательства. И капитал откликнулся на эти призывы. Сближение государства и капитала проходило по линии установления привилегированных связей с наиболее крупными финансовыми структурами, способными взять на себя функцию агентов государства или высшего политического руководства. Основными вехами этого процесса стали учреждение института уполномоченных банков, акционирование Общественного российского телевидения в 1994 г. и залоговые аукционы 1995 г. Обычно такого рода связи принимали форму патронажа со стороны конкретных государственных чиновников достаточно высокого ранга¹.

Залоговые аукционы дали мощный импульс к укреплению новой бизнес-элиты (характерно, что участие в этих аукционах также определялось близостью к власти^[3][4]). До этого момента она состояла из финансистов, которые имели огромные связи в политическом мире, однако их роль в экономике не была существенной: крупнейшие предприятия им еще не принадлежали^[5]. После решения о залоговых аукционах крупным финансистам представилась возможность упрочить свое положение в экономике и политике. Именно тогда формировались ядра будущих олигархических империй, а в ходе выборов обкатывались новые технологии воздействия на власть. В это время во второй Госдуме кулуарный лоббизм расцвел еще более пышным цветом. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, интересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкновение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппарата правительства и Госдумы. За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов^[6].

Финансовый кризис, разразившийся 17 августа 1998 г., был потрясением не только для российского общества, но и для бизнес-элиты. Отношения симбиоза сменились открытым противостоянием: власть (объект лоббизма) больше не желала находиться под прямым влиянием предпринимателей (субъекта лоббизма). Новый российский президент В. В. Путин вел себя уже совершенно иначе: стадия конфликта с влиятельной олигархической прослойкой плавно перешла в стадию подавления последней, причем власть, однако, не была до конца в этом последовательной. После либерализации цен и дальнейшей приватизации в российском государстве появился олигархический лоббизм как система взаимоотношений власти и крупного капитала, характеризующаяся вхождением представителей бизнеса во власть, их активным участием в выработке и реализации государственных решений. Данный этап в развитии лоббизма закончился в самом начале 2000;х гг., когда была провозглашена идея равноудаленности от власти олигархов и предпринят ряд системных мер по выстраиванию политической вертикали власти.

Начинается новый этап в развитии российского лоббизма: значение ограниченного числа влиятельных лоббистов стремительно падает, государство демонстрирует желание и готовность сотрудничества с различными группами интересов, но только в соответствии с их реальной ролью в экономической жизни страны. В итоге деятельности власти в 2000—2002 гг. крупные собственники-лоббисты, по всей видимости, лишились возможности напрямую влиять на принятие государственных решений. Однако они не исчезли и продолжают заниматься в России бизнесом, только теперь их бизнес уже не носит публичный характер. В коридорах власти теперь частыми гостями являются многочисленные представители корпораций, причем некоторые из этих кор-

пораций помимо экономического обладают еще и заметным социальным значением в жизни страны.

В рамках сформировавшейся к настоящему времени в России специфической системы представительства интересов существует ряд обстоятельств, детерминирующих лоббистскую деятельность. Во-первых, отсутствует нормативная база, регулирующая лоббистские отношения. Попытки принять соответствующий закон ничем не увенчались. Несмотря на продолжение работы в данном направлении, каких-либо нормативных актов, реально регулирующих данную деятельность, в стране не принято. Во-вторых, власть, провозгласив идею равноудаленности олигархов и определив своей целью сотрудничество с бизнесом на паритетных началах, избрала, по всей видимости, метод пошагового движения навстречу. Стали периодическими встречи предпринимателей с президентом РФ, активизируется сотрудничество с Торгово-промышленной палатой РФ, Союзом промышленников и предпринимателей и другим организациями. Следует отметить, что на данном этапе власть идет по пути политического регулирования, в том смысле, что данные отношения базируются исключительно на доброй воле руководства, попыток же выстроить соответствующую нормативную базу не предпринимается.

Одной из основных причин, препятствующих институционализации лоббизма (построению системы цивилизованного представительства интересов), можно назвать отсутствие необходимой законодательной базы (о чем писалось выше) и неструктурированность интересов различных групп общества.

Несмотря на наличие большого количества потенциальных групп интересов (будь то, например, автомобилисты, садоводы, организации НКО и т. д.), в обществе не появляются сколько-нибудь значимые объединения с многочисленной членской базой. Единственной организацией, способной в настоящее время отстаивать интересы граждан, можно назвать, пожалуй, только Федерацию независимых профсоюзов России. Хотя мировой опыт показывает, что в развитых демократических странах организации, представляющие различные группы интересов, весьма многочисленны и влиятельны. Предприниматели же (наиболее активная часть населения), понимая свой интерес, не смогли на данном этапе создать сколько-нибудь эффективное объединение, представляющие их интересы. Рост потенциала лоббистской деятельности связан также с необходимостью обеспечить гласность отношений между государственной властью и структурами, представляющими группы интересов.

Понятно, что лоббизм в России будет развиваться дальше и без должного регулирования, но при этом он может приобретать самые разнообразные, в том числе и уродливые формы. В любом случае использование лоббистских технологий находит свое практическое применение в рамках задач политического менеджмента.

Демократическая трансформация российского общества привела к ряду новых явлений в общественно-политической жизни страны, в числе которых лоббизм. Российская особенность лоббизма — это преимущественно серые схемы, реализуемые через коррупционные действия в отношении тех лиц, которые принимают решения.

Предприниматели как наиболее активная часть населения, понимая свой интерес, прилагают определенные усилия к созданию скольконибудь эффективных объединений, представляющих их интересы. Самыми заметными объединениями бизнесменов, появившимися в современной России, можно назвать Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Ассоциацию страховщиков России, Союз нефтепромышленников России, Союз машиностроителей России и Ассоциацию российских банков. Наиболее действенные среди них — Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-промышленная палата РФ (ТПП РФ). В 1992 г., в период своего создания, РСПП включал 2130 крупных государственных предприятий и 39 ассоциаций различных форм собственности, которые производили 65% всей промышленной продукции России¹. Если в начале своего существования РСПП отстаивал в основном интересы государственных предприятий, так как туда преимущественно вошли «красные директора», то с 2000 г. ситуация сильно изменилась. ТПП РФ — единственное объединение предпринимателей, действующее на основании отдельного закона «О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». В структуру ее входят 156 территориальных торгово-промышленных палат, около 100 объединений предпринимателей федерального уровня, 450 предприятий и фирм, созданных с участием торгово-промышленных палат и образующих инфраструктуру обслуживания предпринимательства на региональном уровне, 16 зарубежных представительств, 6 смешанных палат, образованных с другими странами^[7][8]. Представители ТПП РФ принимают участие в заседаниях комиссий Правительства РФ по различным вопросам, участвуют в переговорах представителей власти с зарубежными представителями и пр. Представляется, что именно за этим объединением будущее: обладая разветвленной сетью представительств и законодательным подкреплением своей деятельности, ТПП РФ, по всей вероятности, сможет в будущем стать действенным лоббистом интересов всего бизнес-сообщества страны.

С позиций политического менеджмента лоббизм важно понимать во взаимосвязи с существующими системами представительства интересов: партийно-парламентской (электоральной) и функциональной.

В современных демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике: 1) система электорального представительства, когда каждый гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах; 2) система функционального представительства, не опосредованного выборами, когда частные интересы агрегируются в групповые и используют прямые связи с органами власти.

Сходство этих систем в том, что они выполняют в целом единую функцию и, если не учитывать разницу представляемых ими интересов, их можно считать частями одного целого (широко понимаемого представительства интересов).

Но если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), то функциональное представительство — это сочетание институционализированных форм, таких как трехсторонние комиссии, консультативные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне официальных структур, в том числе лоббизм.

Лоббизм является одним из институтов политического представительства интересов. В то же время методы лоббизма используются не только в системе представительства функциональных интересов, но и во многих других сферах политико-общественной жизни, включая политико-управленческую деятельность. Место и роль лоббизма в системе политического менеджмента можно понять с учетом ряда особенностей лоббизма как общественного института.

Во-первых, лоббизм — это улица с односторонним движением, где отсутствуют взаимные обязательства участников, система функционального представительства, напротив, предполагает в определенных случаях ответственность сторон за свои действия.

Во-вторых, лоббизм использует преимущественно неформальные связи. Он, как правило, представляет интересы, лишенные возможности участвовать непосредственно в процессе принятия решений.

В-третьих, лоббирование предполагает, что взаимодействие осуществляется между государством, с одной стороны, и институтами гражданского общества — с другой.

Таким образом, лоббизм — это система неформализованного представительства интересов в политических решениях, и в политикоуправленческом смысле он трактуется обычно как воздействие групп и представляющих их организаций на органы государственной власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы этих групп^[9].

Отношения между государством и общественными структурами развиваются таким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на поддержку государства в обмен на благоприятные политические решения. Именно в этом заключается привлекательность лоббистских технологий в профессиональной деятельности современных политических менеджеров.

• [1] Доманов В. Г. Политический лоббизм // Политология. Словарь // http://dic.academic.ru/dic.nsf/politoligy
• [2] Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовыепроблемы // Государство и право. 1996. № 1. С. 117.
• [3] Зудин А. Ю. Олигархия как политическая проблема российского посткоммунизма // ОНС. 1999. № 1. С. 49.
• [4] Паппэ Я. Ш. «Олигархи». Экономическая хроника 1999—2000. М., 2000. С. 173.
• [5] Крыштановская О. В. Трансформация бизнес-элиты России: 1998—2002 //Социс. 2002. № 8. С. 19.
• [6] Так, в кулуарах первой Государственной думы наибольшей активностью отличались представители интересов таких крупных концернов и коммерческих банков, как"Газпром", ЮКОС, ЛУКОЙЛ, «ЛогоВАЗ», Инкомбанк, «Менатеп», Альфа-банк, Росбиз-несбанк. Влиятельные лобби сложились у банкиров, нефтяников, газовиков, аграриев. Лоббизм стал превращаться в весьма прибыльный бизнес, в котором начали вращатьсясолидные капиталы. Появились структуры, такие как Институт российского парламентаризма, сделавшие позже лоббизм нормальным явлением нашей действительности.
• [7] Исаев В. Ф. Бизнес и политические партии в России: аспекты взаимодействия //Социально-гуманитарные знания. 2000. № 6.
• [8] Данные взяты с официального сайта ТПП РФ: www.tpprf.ru.
• [9] См. подробно о политологических концепциях лоббизма и заинтересованныхгрупп: Государственная политика и управление: учебник: В 2 ч. / под ред. Л. В. Сморгу-нова. Ч. I. М.: РОССПЭН, 2006; Ч. И. М.: РОССПЭН, 2007. С. 194—210.