Неоинституционализм. 
Публичная политика: понятие, акторы, публичное действие

Возникновение неоинституционализма было связано со стремлением ряда ученых порвать с бихевиористским подходом, который во главу угла при анализе публичного действия ставил все то, что связано с поведением индивидов и групп индивидов. Начало этому течению было положено публикацией Дж. Марча и Й. Ольсена от 1989 г., которая получила название «Второе открытие институтов: организационная основа политики»). Данная публикация подвергала суровой критике бихевиористский подход. В ней отмечалось:

" С бихевиористкой точки зрения, формально организованные институты должны быть изображены лишь как арены, на которых разворачивается политическое поведение, движимое более фундаментальными факторами. С нормативной же точки зрения, концепты, при помощи которых мораль инкорпорируется в жизнь таких институтов, как право и бюрократия, и которые акцентируют внимание на гражданственности и коллективности как основах политической общности, прокладывая дорогу общим идеям, связанным с индивидуальной моралью и мирными переговорами между конфликтующими сторонами" .

Дж. Марч и Й. Олсен стремились релятивизировать зависимость политической системы от общества на основе учета взаимозависимости относительно автономных социальных и политических институтов.

Понятие «институт» в политической науке

Термин «институт» происходит от латинского слова institutum — установление, учреждение, обычай. Латинско-русский словарь О. Петрученко, изданный еще в 1914 г., дает следующий перевод этого термина: 1) обычай, обыкновение, постановлением вызванное устройство, порядок домашней или гражданской жизни; 2) предпонятие, начинание, план; 3) наставление.

В Римском праве использовалось понятие institution (institutions) — институции, что означало «учебник». Наибольшую известность приобрели институции Гая. Институциями названа одна из частей сводного римского права императора Юстиниана I. За прошедшие столетия понятие «институт» изменилось, однако и в наши дни оно сохраняет отголоски первоначальных значений.

Современные словари так же, как и прежде, выделяют несколько значений термина «институт». Так, «Толковый словарь иноязычных слов» Л. П. Крысина описывает данное понятие следующим образом: 1) название некоторых учебных заведений и научных учреждений, например медицинский институт; 2) В России до 1917 г. закрытое женское среднее учебное заведение для детей дворян; 3) совокупность норм права в какой-нибудь области общественных отношений, та или иная форма общественного устройства, например институт брака.

С точки зрения политической социологии, термином «институт» определяется устойчивая совокупность действий или практик. М. Вебер связывал институт с идеей ассоциации, представляющей собой определенную социальную группу или сообщество, которые «упорядочены целерационально посредством формальных установлений» .

В развитие подхода М. Вебера политическая социология операционализирует концепцию «институт» через посредство его (института) функцию регулирования социальных отношений. Так, Ш. Эйзенштадт рассматривает институт как некую.

" целостность, регуляционный принцип которой организовывает большинство действий ее членов в рамках общества или коллектива и согласно организационной модели определяет, кто тесно связан или с фундаментальными проблемами или с потребностями данного общества, данной группы или данного коллектива или с некоторыми из ее целей" .

Политический институт в самом общем виде характеризуется следующими чертами:

• • установленным порядком нормативного и стандартизированного поведения. Американский политолог С. Хантингтон выделяет такие черты института: адаптивность, комплексность, автономность, связанность с ценностями и ожиданиями управляемых. Он определяет институт таким образом: «Институт — это устойчивые, значимые и воспроизводящиеся формы поведения» ;
• • институт — это реализованная в повседневной практике норма поведения, ставшая устойчивой и типичной. Трудно не согласиться с теми исследователями, которые отмечают, что институт означает превалирующий и прочный способ мысли или действия, который вошел в привычки какой-либо группы или традиции народа. Это означает, что институт прочно входит в общественные отношения. На это, в частности, указывает видный французский политолог М. Дюверже. Он определяет институты как «модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая, таким образом, характер стабильных, устойчивых и сплоченных» ;
• • институт отождествляется также с функциональными органами управления и регулирования, которые обеспечивают кодификацию социальных норм и контроль за их соблюдением. Именно институт формулирует общественные цели и потребности, а также организует процесс их реализации.

Одним из авторов теории институтов является, как известно, М. Ориу. Он полагал, что институт — это еще определенная идея, осуществляемая в конкретной социальной среде. Политический институт, по Ориу, состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают данную структуру. Более того, институт определяет фундаментальные структуры, которые позволяют идентифицировать политический режим и различать то, что связано с результатами договоров и межиндивидуальными взаимодействиями и что зависит от воли социальных акторов.

Нужно сказать, что наследие М. Ориу является свидетельством того, что институты в рамках так называемого «старого» (можно сказать и «традиционного») институционализма рассматривались на основе юридических текстов. Это означало, что многие юристы, например во Франции, достаточно долго полагали, что для осмысления сути и характера деятельности политического режима достаточно провести анализ конституции. Красноречиво это подтверждал все тот же М. Ориу. Он полагал, что.

" институты рождаются, живут и умирают юридически; они рождаются на базе юридического фундамента; они живут жизнью, одновременно субъективной и объективной, благодаря повторяемым юридическим действиям правительства и администрации, которые связаны с определенными процедурами; наконец, они умирают в итоге осуществления юридических операций их упразднения и роспуска" .

Нужно сказать, что подход, в рамках которого институты смешиваются, а в чем-то даже совпадают с правом, исповедовался не столько юристами, сколько первыми поколениями политологов. Об этом свидетельствуют сравнительные исследования политических институтов, которые активно проводились американскими компаративистами. Как отмечает А. Стоун, вплоть до середины XX в. в таких работах «редко встречалось разделение форм, определенных конституциями, и структур государства». Указанные работы носили не только дескриптивный, но и нормативный характер. Это так потому, что «формальный легализм» определял тогда в меньшей мере общую теорию политических институтов, чем улучшение демократических режимов на основе данных сравнительного анализа политических систем.

Приведенные нами два подхода к анализу политических институтов, как видим, не являются идентичными. В основе их лежит разные постулаты. И тем не менее, оба эти подхода утверждали автономию права по отношению к политической власти и его (права) принудительный характер в отношении акторов политической жизни. Более того, получалось так, что только юридические правила определяли понимание и объяснение всего того, что связано с функционированием политического режима, а также с поведением политических руководителей.

В середине 1950;х гг. под влиянием бихевиоризма, получившего особенно в США широкое распространение, излишне юридизированный подход к анализу политических институтов был подвергнут решительной критике американскими политологами. Они указывали на теоретическую слабость и нормативный характер «старого» институционализма и постепенно приходили к пониманию того, что требуется опираться на научные возможности социологии, антропологии, психологии и экономики.

Как известно, сторонники бихевиоризма первостепенное внимание стали уделять не институтам, а индивиду. И политические институты утратили статус главной объяснительной переменной политических феноменов. И анализ институтов для бихевиористов, по сути дела, ограничивался голосованием и политическими партиями.

Были в США и политологи, стремившиеся создать общую теорию политических систем. Они, как покажет время, вообще не уделяли внимания правительственным институтам. Так, Г. Алмонд и С. Верба, разработавшие теоретические основы гражданской культуры, пришли к выводу о том, что институты являются простым «отражением» более фундаментальных факторов, таких, как экономика, демография, группы интересов и т. д.

Исследования двух других американских политологов К. Дойча и Д. Истона завершились подобным же выводом. Политические институты они рассматривали как некое центральное звено коммуникации между политическим порядком и обществом, а также как нейтральные, неизменные и неоспариваемые арены. А политические институты как бы исчезали из объяснения. Предпочтение отдавалось структуре интересов или распределения власти между политическими акторами.

В итоге политологи приходят к мысли о том, что институт «не имеет другого конкретного существования, как множественность практик, в которых участвуют те, кто своим собственным действием, побуждают его (институт) к жизни» .

Такая постановка вопроса порывает со старым институционализмом, в частности в вопросе восприятия отношения между актором и институтом. Вместо прежнего противопоставления одного другому, в новом подходе речь идет о необходимости понимания их совместного строительства и взаимодействия.

Ключевым моментом осуществленного разрыва со «старым» институционализмом становится понятие роли, которое по-новому было определено, например Ж. Лагруа, как.

" совокупность разнообразного поведения, которое связано с позицией в нем и которое позволяет само существование этой позиции, ее закрепление и особенно оказание воздействия на других" .

Понятие «роль» позволяет учесть социальный опыт акторов, занимающих ту или иную институционную позицию, избегая, с одной стороны, привычной для «старого» институционализма «логики институтов», а с другой — логики интеракционистского анализа, который представляет, наоборот, роли как поведение в ответ на ожидания партнеров.

В итоге меняется вектор анализа политических институтов. Он теперь нацелен не столько на выработку общей теории, сколько являет собой программу исследований, имеющую под собой довольно прочную методологическую основу. Суть ее в том, что с момента обретения индивидом определенной свободы в отношении к правилам, определяемым институтами, эти последние не могут более рассматриваться как неподвижное и вневременное явление. Они становятся итогом взаимодействия между теми, кого ресурсы и ставки определяют в позицию независимых и взаимозависимых участников игры. В том же, что касается институтов, то здесь на передний план выходит осмысление процессов институционализации как результата взаимодействия всего того, что связано с изменениями и постоянством. Перед исследователем встает задача выяснения роли механизмов и сил, которые приводят в движение изменения, а также механизмов и сил, которые обеспечивают рутинизацию институционных практик.

В это же время осуществлялся поворот в сторону неоинституционализма и в США. Но он осуществлялся иначе, чем во Франции. В США значительное место в усилиях политологов того времени занимали вопросы выработки общей теории институтов. При этом американские политологи куда как меньшее внимание, чем их европейские коллеги, уделяли критике «старого» институционализма. На переднем плане находились вопросы критики интеллектуальной гегемонии бихевиоризма и теории рационального выбора, которые, по сути дела, напрочь отрицали коллективный характер политических феноменов и политического поведения, рассматривая политическое действие под углом зрения утилитаризма и инструментализма. Говоря иначе, рассматривая указанное действие как продукт выбора, основанного на стремлении к максимизации индивидуальной выгоды.

Такое видение, как покажет развитие политической науки, закладывало основу ее (науки) «институционной» перспективы, в рамках которой первостепенное внимание стало уделяться анализу структур и организационных моделей институтов. И потому институты как бы обрели относительную стабильность во времени, относительную независимость от произвольного вмешательства людей, способность к воспроизводству и сопротивляемость переменам.

Главная функция институтов, как утверждает Н. Фреймонд, уменьшение неопределенности во взаимодействии акторов, снижение трансакционных издержек, «установление устойчивой (хотя не обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми» .

В итоге институты, согласно воззрениям неоинституционалистов, перестали восприниматься только как «зеркальное отражение» общества, или как результат воздействия индивидуальных логик поведения социальных актеров. Напротив, институты стали рассматриваться как выражение изменчивой рамки этих взаимодействий, формы и способы которых меняются под их собственным воздействием.