Принципы экономического развития местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что:

• — органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание досгаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
• — финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;
• — по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
• — финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
• — защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении).

Эти положения Европейской хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Таким образом, можно вычленить ряд принципов, из которых надо исходить при формировании финансово-экономических основ местного самоуправления.

• 1. Принцип достаточности ресурсов. Данный принцип, получивший свое отражение в том числе в практике конституционного правосудия (например, Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540−0), предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Тем самым при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодателем должен быть соблюден принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям, и именно характер, содержание, объем возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач определяют регулирование гарантированных источников доходов на покрытие затрат, связанных с их реализацией. Для обеспечения минимальных потребностей муниципального образования в местные бюджеты, в частности, должна поступать часть доходов от так называемых регулирующих налогов. Она может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.), учитывающих региональные и местные особенности. При этом должны обеспечиваться формально определенные и стабильные условия для зачисления в местные бюджеты такого рода средств, исключающие принятие внезапных и произвольных решений, а источники формирования таких поступлений по возможности должны быть связаны с объектами, в отношении которых органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями. Гарантированная Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления предполагает, что законодатель должен стремиться к созданию механизмов межбюджетного регулирования, ориентированных на применение скорее общих, а не конкретных (целевых) межбюджетных трансфертов, которые могут считаться оправданными в тех случаях, когда их совокупный объем не является значительным и не стесняет решающим образом усмотрение муниципальных образований в определении приоритетов финансовой деятельности.
• 2. Принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории. Данный принцип предусматривает, что при распределении ресурсов необходимо прежде всего использовать те из них, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться здесь только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Как подчеркивается Конституционным Судом РФ, «решение населением вопросов местного значения должно происходить прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, и лишь при необходимости — за счет финансовой поддержки государства» (абз. 5 п. 3 мотивировочной части Определения от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П). Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективное использование ресурсов собственной территории и заставляет местные органы власти заботиться об их возобновлении.

В настоящее время основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов.

По данным за 2015 г., удельный вес совокупных поступлений местных налогов не превышает 20% в налоговых доходах местных бюджетов: поступления от земельного налога составляют 16,4%, от налога на имущество физических лиц — 2,6%. Основным же бюджетообразующим налогом для местных бюджетов продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, доля которого в налоговых доходах местных бюджетов в 2015 г. составила 61,8%^[1]. Перечень и налогооблагаемая база местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов местном уровне весьма ограничены.

Расщепление налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако оно имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы.

• 3. Принцип инфраструктурной целостности требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами, исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Конституционное измерение этого принципа проявляется, в частности, в том, что Конституция РФ, связывая осуществление местного самоуправления с обеспечением жизнедеятельности населения на соответствующей территории, исходит из того, что соответствующие публичные функции и задачи должны получать реализацию, прежде всего на основе управления муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), посредством местного бюджета, местных налогов и сборов (ч.1 ст. 132), и при этом Конституция РФ прямо предусматривает создание как муниципальных учреждений, так и муниципальных предприятий (ч. 1 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43), что подразумевает достижение баланса между производительным и обслуживающим секторами муниципального хозяйства. В этом плане в силу принципа инфраструктурной целостности возложение на местное самоуправление ответственности за поддержание тех или иных сфер жизнеобеспечения предполагает, что местное самоуправление должно иметь возможность эффективного воздействия на соответствующие инфраструктурные объекты, в том числе в рамках имущественных отношений, с тем чтобы гарантировать бесперебойное предоставление на равных условиях публичных услуг необходимого объема и качества на базе муниципальной собственности.
• 4. Принцип содействия органов государственной власти развитию экономической основы местного самоуправления.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ обязаны содействовать развитию финансово-экономических условий местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с федеральным законодательством:

• — регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
• — передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

• — обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• — обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
• — участвуют в решении местных задач через государственные программы и др.

• [1] См.: Информация Министерства финансов РФ о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношенийв субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год // URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2016/06/main/Rczultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_budzhetov_za_2015_god.pdf.