Гражданско-правовое регулирование государственного заказа в деятельности органов внутренних дел

Актуальность темы

исследования. В последние годы правовое регулирование закупок для государственных нужд, представляющих собой сферу непосредственного сопряжения частных и публичных интересов, находится в состоянии динамичного развития и вызывает повышенное внимание со стороны ученых и практиков. В большей степени этот интерес определяется активным развитием нормативного регулирования общественных отношений в сфере государственного заказа. Примером тому служит Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее — Закон 94-ФЗ), вступивший в законную силу 1 января 2006 г., претерпевший многочисленные изменения и дополнения.

В то же время, в соответствии с принятыми в стране рыночными принципами регулирования экономики и необходимостью соблюдения баланса частных и публичных интересов, сфера государственных закупок является также объектом договорного регулирования, что актуализирует необходимость исследования изменений в законодательстве о государственном заказе с позиций гражданского права.

Размер средств, выделяемых на государственный заказ, год от года растет. Например, даже в условиях секвестированного бюджета и всеобщего сокращения государственных расходов, средства, расходуемые государственными агентами в рамках госзаказа, в 2008 г. составили 3,7 трлн руб., а в 2009 — 4 трлн .

МВД России, являющееся федеральным органом исполнительной власти, ведомством, несущим огромную социальную нагрузку, имеет собственную систему материально-технического снабжения, созданную задолго до принятия Закона 94-ФЗ. Особенности ее функционирования напрямую связаны с госзаказом. Ведомственные нормативные акты, регулирующие упомяну.

1 Доступ из: http://v\w.lenta.ru/ncws/2009/05/12/dcposit/. Дата обращения 13 мая 2009 года. тую систему и действующие в настоящее время, не претерпели серьезных изменений с принятием Закона 94-ФЗ, хотя последний создал для этого необходимые предпосылки.

МВД России является главным распорядителем бюджетных средств, выделяемых на соответствующие государственные нужды, и следует отметить, что размеры этих средств весьма значительны, их можно сравнить с бюджетами нескольких субъектов Российской Федерации1. Эффективное использование этих средств зависит не только от процедуры размещения государственных заказов, правильного формирования начальной цены государственного контракта и реального исполнения обязательств, предусмотренных в договоре, но также от оптимального распределения правомочий государственных заказчиков между звеньями системы материально-технического снабжения.

Следует отметить, что изменения, произошедшие в сфере нормативно-правовой регуляции государственных закупок, несомненно, позволили значительно усовершенствовать эти отношения, однако привели к появлению совершенно новых теоретических и практических проблем, таких, например, как: отсутствие систематизации правового регулирования отношений, возникающих в сфере удовлетворения государственных нужд в товарах, работах и услугахнеоднозначность понятийно-терминологического аппарата, применяемого в рассматриваемых отношенияхнезавершенность унификации норм о государственном контракте в ГК РФнеобходимость изучения структуры договорных связей, формируемых по государственному заказу при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для нужд органов внутренних дел, I с учетом особенностей функционирования системы материально-технического снабжения и др.

1 Например, в 2008 г. размер средств, выделенных на нужды МВД России, составил 332,2 млрд. рублей, а годовой бюджет Республики Башкортостан — 79 млрд. рублей (Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.07 № 198-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995- Закон Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» от 03.11.07. № 474−3 // Республика Башкортостан. 2007. 7 нояб).

Актуальность настоящего диссертационного исследования связана также с новым этапом проводимой в стране крупномасштабной кампании по борьбе с коррупцией. Одним из направлений этой деятельности является совершенствование законодательства о госзаказе. Президентом РФ утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции1 и внесены изменения в Национальный план противодействия коррупции, включающий меры по совершенствованию норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ, а также по обеспечению контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок. Указанные меры приняты в целях реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3, в котором одним из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции закрепляется обеспечение открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, гражданско-правовое регулирование государственного заказа приобретает новые цели и задачи, обусловленные процессами, происходящими в современных социально-экономических реалиях. Имеющиеся пробелы в правовом регулировании государственного заказа свидетельствуют как о назревшей необходимости научного исследования теории правового регулирования государственного заказа, так и о необходимости совершенствования практики применения соответствующих норм законодательства.

Степень научной разработанности темы. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только ее актуальностью, но и недостаточной научной разработанностью правового регулирования отношений в сфере государственного заказа вообще и в деятельности органов внутренних дел в частно.

1 Доступ из: http://news.krcmlin.ru/rcf notes/518. Дата обращения 14.04.2010. сти. В большинстве своем, исследованиям подвергались отдельные аспекты поставок продукции и товаров для государственных нужд, характеристики государственного контракта и др.

Основной вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров для государственных нужд внесен JI.B. Андреевой, В. В. Ваниным, А. В. Дёмкиной, Н. Н. Заботиной, J1.E. Пермяковым, Н. И. Клейн, А. Ф. Ноздрачевым, П. С. Тарабаевым, А. С. Тихомировым, В. А. Щербаковым и другими учеными. Однако по целому ряду актуальных проблем в науке не сложилось единого мнения, равно не нашли своего должного отражения особенности участия органов внутренних дел в отношениях по государственному заказу. Эти вопросы лишь косвенно затрагивались в рамках ряда работ, посвященных гражданско-правовому регулированию финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел, проведенных такими авторами, как: С. С. Конюхов, Н. М. Коршунов, М. Г. Маркова, Г. Ф. Ручкина, О. Ю. Ручкин, И. С. Сорокин и др.

Таким образом, недостаточная изученность теоретических и практических проблем, связанных с гражданско-правовым регулированием государственного заказа, наряду с необходимостью дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения, в том числе в сфере деятельности органов внутренних дел, обусловливают актуальность избранной темы диссертации и определили ее объект, предмет, внутреннюю логику, цели и задачи исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования государственного заказа, в том числе — в деятельности органов внутренних дел.

Предмет исследования составляют: существующие в правовой науке взгляды, идеи и представления об исследуемой проблематикетенденции и перспективы развития правового регулирования отношений, связанных с государственным заказом, в современных экономико-правовых условияхправоприменительная деятельность по реализации государственного заказа, в том числе с участием органов внутренних дел.

Целью исследования является выработка и уточнение ряда предложений по совершенствованию законодательства в сфере гражданско-правового регулирования государственного заказа в деятельности органов внутренних дел в условиях социально-ориентированной рыночной экономики.

Цель обусловила постановку и решение следующих задач:

— охарактеризовать содержание и генезис понятий «государственный заказ» и «государственные нужды» в правовой системе Российской Федерации;

— дать правовую характеристику отношениям, складывающимся в сфере современного государственного заказа и рассмотреть методы его правового регулирования;

— изучить зарубежный опыт правового регулирования государственного заказа;

— предложить и обосновать авторское определение современной системы отношений, складывающихся в связи с государственным заказом;

— упорядочить нормативно закрепленные в Законе 94-ФЗ условия размещения государственного заказа и разработать их классификацию;

— проанализировать практику размещения государственных заказов на основе нарушений, допускаемых государственными заказчиками — органами внутренних дел;

— выработать рекомендации по унификации норм о государственном контракте в ГК РФ;

— проанализировать гражданскую правосубъектность органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков;

— определить структуру договорных связей по государственному заказу в системе органов внутренних дел;

— выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования государственного заказа.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых: С. С. Алексеева, Ю. М. Аристакова, С. И. Аскназия, С. Н. Братуся, М. И. Брагинского, А. В. Бенедиктова, В. В. Витрянского, В. П. Грибанова, А. В. Дозорцева,.

Д.М. Генкина, О. С. Иоффе, А. П. Сергеева, И. А. Покровского, Ю. А. Тихомирова, Ю. К. Толстого, P.O. Халфиной, В. Ф. Яковлева и других.

При работе над диссертацией также использовались работы, посвященные правовому регулированию отношений в сфере государственного заказа, следующих авторов: В. Г. Блинова, B.C. Гладкова, А. В. Демкиной, Н.Н. Забо-тиной, А. А. Михайловой, JI.K. Пермякова, П. С. Тарабаева, Д. В. Теплова, В. А. Щербакова и др.

Методологическую основу исследования составили: общенаучный диалектический метод, предполагающий объективность, всесторонность и системность познанияметод системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, конкретно-исторический и анкетирование. Помимо этого, при анализе сущности рассматриваемого правового института использовались также формально-юридический, сравнительно-правовой и функционально-структурный методы научного познания.

В ходе проведения исследования использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения в сфере государственного заказаведомственные акты, отражающие специфику участия органов внутренних дел в данных отношенияхматериалы судебно-арбитражной практикиматериалы официального сайта по размещению государственных заказов — www.zakupki.gov.ruпрактика ФАС Россиирезультаты опроса, проведенного диссертантом среди сотрудников правовых подразделений МВД России;

Научная новизна определяется прежде всего тем, что представленная к защите диссертация является первым монографическим исследованием современных теоретических и практических проблем, посвященных гражданскоправовому регулированию государственного заказа в деятельности органов внутренних дел в условиях социально-ориентированной рыночной экономики.

Результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну и личный вклад диссертанта в решение поставленных задач выступили предложения, выработанные в диссертации:

— обоснована необходимость объединения правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственных закупок, в единый механизм, включающий в себя фазы формирования, размещения и исполнения государственного заказа и предложен проект структуры закона, представляющего собой модель такого механизма;

— предложены меры по устранению имеющихся противоречий в соотношении положений Закона 94-ФЗ с нормами Гражданского кодекса РФ;

— разработана классификация новых нормативно-императивных условий размещения государственных заказов, установленных Законом 94-ФЗ;

— обоснованы изменения в ГК РФ, позволяющие унифицировать разрозненные нормы о государственном контракте. В подраздел «Общие положение о договоре» предложена ст. 429.1. «Государственный (муниципальный) контракт», в которой закрепляется легальная дефиниция этого договора и его особенности.

— сделан вывод о необходимости корректировки существующей системы материально-технического снабжения органов внутренних дел и предложены изменения в ведомственные нормативные акты.

Положения, выносимые на защиту:

1. Механизм государственного заказа в условиях рынка необходим для урегулирования процесса взаимоотношений заказчиков и исполнителей с учетом обеспечения интересов сторон этих отношений (государственных, частных, общественных). Учитывая масштабы и социальную значимость бесперебойной реализации государственных заказов, предлагается создание модели их правовой регуляции. Принципы создания такой модели, охватывающей основные фазы формирования, размещения и исполнения государственных заказов, а также методы, приемы и средства, необходимые для обеспечения названного выше механизма, целесообразно построить, основываясь на широко и успешно используемой в мировой практике системе прокыоремента. В этих целях предлагается проект структуры Федерального закона «О системе государственных закупок (государственном прокъюременте)».

2. В связи с тем, что государственным контрактом опосредуются договорные отношения как поставки товаров, так и выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, обосновывается универсальность его правовой конструкции по отношению к видовой классификации гражданско-правовых договоров, что обусловливает необходимость дополнения подраздела «Общие положения о договоре» ГК РФ статьей 429.1 «Государственный или муниципальный контракт», закрепляющей легальную дефиницию государственного контракта и его конститутивные признаки. В качестве одного из таких признаков предлагается рассматривать условие о праве государственного заказчика на односторонний отказ от исполнения государственного контракта в случае существенного нарушения договора поставщиком (подрядчиком, исполнителем), если такое нарушение может угрожать жизни и здоровью людей.

3. В целях предотвращения двоякой трактовки нормы п. 1 ст. 9 Закона 94-ФЗ, которая создает неточное представление о непосредственном участии публично-правового образования в качестве стороны государственного контракта, целесообразно изложить ее в следующей редакции: «Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд в товарах, работах или услугах».

4. Новые нормативно-императивные условия, содержащиеся в Законе 94-ФЗ, ввиду их значительного количества и значимости требуют научной систематизации и упорядочения. Наиболее целесообразной представляется следующая классификация: 1) условия, подлежащие обязательному включению в государственный контракт, 2) преддоговорные условия, требующие учета при размещении государственного заказа, и 3) специальные условия расторжения государственного контракта. Преддоговорные условия, в свою очередь, подразделяются на общие условия, предшествующие заключению государственного контракта, и специальные условия для каждого способа размещения государственного заказа. Предложенная классификация позволит упростить деятельность по размещению государственных заказов, как государственным заказчикам, так и участникам размещения заказа.

5. Органы внутренних дел выступают в качестве государственных заказчиков в пределах компетенции, закрепленной в их учредительных документах, в виде специальных правомочий на размещение государственных заказов и на заключение государственных контрактов. Отсюда следует, что указанные правомочия, связанные с выполнением функций государственного заказчика, расширяют объем обязательственной правосубъектности органа внутренних дел, наделяя его способностью совершать сделки по государственному заказу (сделкоспособность) и нести соответствующую ответственность (де-ликтоспособность). Особенность специального правомочия органа внутренних дел, выступающего в качестве государственного заказчика, заключается в том, что наряду с дополнением гражданской правосубъектности на совершение сделок по государственному заказу, данное правомочие формирует также юридическую обязанность государственного заказчика размещать государственные заказы и заключать государственные контракты.

6. Структуру договорных связей по государственному заказу с участием органов внутренних дел следует дифференцировать в зависимости от вида удовлетворяемых потребностей. В поставках материальных ценностей для органов внутренних дел преимущественно используется сложная структура договорных связей, формируемая специализированными снабженческими организациями (окружными управлениями материально-технического и военного снабжения, складами снабжения). При заказе работ и услуг органам внутренних дел, наряду с другими подразделениями МВД России, следует заключать прямые договоры (контракты) с контрагентами. Это обусловливает необходимость упрощения структуры договорных связей при поставке материальных ценностей, которая достигается путем предоставления органам внутренних дел большей самостоятельности в расходовании денежных средств, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствии с целями, определенными в учредительных документах этих лиц. Соответственно, предложены изменения в приказ МВД России от 3 июля 2000 года № 720 «Об утверждении Инструкции по организации снабжения материальными средствами в системе МВД России».

7. В целях своевременного выявления и документирования согласованных действий (сговора) участников открытых аукционов, проводимых при размещении государственных заказов и направленных на получение государственного контракта по завышенной цене, необходимо учитывать признаки, позволяющие идентифицировать данные действия. К таким признакам в первую очередь относятся: снижение начальной (максимальной) цены государственного контракта до 5 процентов включительноприсутствие на аукционе участников, не заявляющих свое аукционное предложениенеявка одного или нескольких участников размещения заказа на аукционединообразие и синхронность действий участников аукционасущественная разница между снижением начальной (максимальной) цены контракта на аукционе и средним снижением по итогам аукционов на закупку аналогичных товаров, работ, услуг.

В качестве возможного механизма противодействия согласованным действиям при размещении заказов в форме открытого аукциона предлагается использовать институт предквалификации участников размещения заказа, успешно применяющейся в большинстве зарубежных стран, включающий в себя требования к наличию профессиональных знаний и квалификации, финансовых ресурсов, надлежащей материально-технической базы, опыта и положительной деловой репутации, трудовых ресурсов и других необходимых элементов, необходимых для надлежащего исполнения обязательств по государственному контракту.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется полученными результатами и основанными на них теоретическими выводами, и вносит вклад в отдельные институты гражданского и предпринимательского права. Также исследование позволило очертить границы и наметить новое направление в правовой регуляции закупок для государственных нужд, именуемое государственным прокъюрементом, включающее в себя комплексную систему знаний о порядке формирования, размещения и исполнения государственных заказов. Результаты исследования позволили выявить ряд недостатков и противоречий в нормативно-правовом регулировании государственного заказа в Российской Федерации, в том числе — в деятельности органов внутренних дел, и позволили сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования государственного заказа.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его основные положения могут быть применены: в научных исследованиях по широкому кругу проблем, связанных с государственным заказом;

— в нормотворческой деятельности при разработке новых и совершенствовании действующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственного заказа;

— в совершенствовании ведомственной нормотворческой деятельности МВД Россиив учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и других юридических вузов, в частности при подготовке и проведении лекционных курсов, семинарских и практических занятий по гражданскому, договорному и предпринимательскому праву, а также в учебном процессе по другим дисциплинам, входящим в программу повышения квалификации по специальности «закупки для государственных (муниципальных) нужд»;

— распорядителями кредитов подразделений МВД России, в частности, тыловыми подразделениями органов внутренних дел, правовыми подразделениями при проведении юридической экспертизы материалов, связанных с размещением и реализацией государственного заказа для нужд органов внутренних дел, а также подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями при выявлении признаков согласованных действий (сговора) участников размещения заказов, а именно, при проведении открытых аукционов.

На основе анализа правоприменительной практики размещения заказов предложены конкретные рекомендации государственным заказчикам.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные идеи и положения диссертационного исследования получили отражение в научных публикациях соискателя, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах межвузовского, регионального и международного уровня: «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных стран в контексте современных научных исследований» (С.-Петербург, 27 июня 2008 г.) — «Актуальные проблемы юридического науки и правоприменительной практики» (Киров, 17 октября 2008 г.) — «Проблемы права в современной России» (С.-Петербург, 6 апреля 2009 г.) и др.

Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России при проведении семинарских и практических занятий по курсу гражданского права. Отдельные выводы и рекомендации внедрены в практическую деятельность ряда подразделений Министерства внутренних Российской Федерации, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Заключение

.

Подводя итог проведенному диссертационному исследованию, представляется возможным сделать ряд выводов и предложений в ключе поставленных перед исследователем задач:

1) Государственные закупки — сфера, в которой переплетаются разные по своей природе отношения. Экономические, социальные, правовые. Для государства, которое называет себя правовым и социальным крайне важно определить тот юридический инструментарий, который позволил бы урегулировать разные по правовой природе отношения, требующие соблюдения баланса частных и публичных интересов. Практика показывает, что методологические подходы к этой проблеме в настоящее время не выработаны и задача выработки таких подходов, безусловно, не проста. В то же время, обращение к зарубежному опыту регуляции схожих отношений позволяет сделать вывод о наличии подобной модели правового регулирования в зарубежных странах. В большинстве стран используется система государственных закупок — прокьюремент.

Наш же законодатель пошел по другому пути — основное внимание в настоящее время уделяется системе размещения заказов, однако, как показывает практика, такая система не в состоянии охватить весь спектр отношений в сфере удовлетворения государственных нужд. В Законе 94-ФЗ заложены фундаментальные основы, соответствующие мировой практике, но регулирующие лишь одну из фаз государственных закупок — размещение государственных заказов, в то время как их формирование и исполнение лишены необходимого регулирования.

Автором сделано концептуальное предложение по объединению правового регулирования отношений в сфере государственных заказов в отдельный институт — систему государственных закупок (прокьюремент), так как именно системный подход правовой регуляции, при наличии обособленного предмета регулирования, позволит решить проблему гармонизации данных отношений, причем гражданскому праву следует отвести ведущую роль в данной правовой регуляции, имея в виду его основополагающие принципы, на которых строится вся экономическая система в Российской Федерации.

2) В диссертации исследованы новые нормативно-императивные условия размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд и приводится их классификация.

3) Исследование правовой природы государственного контракта, как основной правовой формы опосредования удовлетворения нужд государства в товарах, работ и услугах позволило диссертанту отметить, что устанавливаемые законом случаи обязательного заключения государственного контракта для тех или иных контрагентов, а также «диктат» ряда его существенных условий, выдаваемые за признаки административного договора, прекрасно объясняется такой гражданско-правовой категорией, как равенство сторон, ибо имеется в виду равенство сторон юридическое, при котором компенсация возможных издержек, связанных с исполнением «невыгодного» для контрагента контракта ложится на государственного заказчика и становится его обязанностью. И тот факт, что с помощью государственных контрактов выполняются функции государственного управления не означает, что такой контракт не является договором в гражданско-правовом его понимании.

Также в диссертации обосновывается неоптимальное расположение норм о госзаказе в ГК РФ и делается предложение об их упорядочении.

4) Автором говорится о необходимости учета признаков, позволяющих идентифицировать согласованные действия (сговор) участников открытых аукционов, проводимых при размещении государственных заказов, направленных на получение государственного контракта по завышенной цене и предлагается механизм борьбы с этим явлением.

5) В диссертации предложено решение вопроса о соотношении фигур публично-правового образования и государственного заказчика в гражданско-правовых отношениях.

6) Сделан вывод о содержании правосубъектности органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков. Отмечена особенность правосубъектности органа внутренних дел, выступающего в гражданско-правовых отношениях в качестве государственного заказчика, заключающаяся в том, что наряду с гражданским правомочием на совершение сделок по государственному заказу, закрепляемым в учредительных документах, она формирует также юридическую обязанность государственного заказчика размещать государственные заказы и заключать государственные контракты.

7) Вопросы определения структуры договорных связей в отношениях по государственному заказу с участием органов внутренних дел характеризуются некоторыми особенностями, связанными с действующей в органах внутренних дел системой материально-технического и военного снабжения (МТиВС), корреспондирующей с государственным заказом.

В сделан вывод, что предоставление подразделениям, наделенным компетенцией государственных заказчиков большей свободы в части закупки материальных средств за счет источников от предпринимательской и иной, приносящей1 доход деятельности, не связывая их табелями и нормами положенное&tradeматериальных средств позволит внести в данный механизм некоторые положительные элементы.

Автором заключает, что отдельные элементы структуры договорных связей по поставке материальных ценностей в МВД России очень похожи на существовавшую в СССР планово-разверсточную систему. Снабжение материальными средствами в ОВД происходит централизованно, посредством ОУМТиВС и складов снабжения. Существуют также отдельные предприятия, входящие в систему МВД России, производящие специфические материальные средства, например спец. технику по заказу МВД России. И лишь некоторые из субъектов системы МВД управомочены заключать прямые договоры с поставщиками продукции. В этой ситуации, учитывая сложившуюся в Министерстве внутренних дел России систему материально-технического и военного снабжения, предлагается предоставить подразделениям, наделенным компетенцией государственных заказчиком большую свободы в части закупки материальных средств за счет источников от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, не связывая их табелями и нормами положенности материальных средств. Для этого предложены соответствующие изменения в ведомственные нормативные правовые акты.