Правовой статус Дальстроя как органа государственно-хозяйственного управления, 1931-1941 годы: Историко-правовой аспект

Актуальность темы

исследования. В современной историко-правовой науке достаточно активно проявляется интерес к проблеме действия сложившихся в 1930;е годы политических механизмов власти.1 Изучение политико-правового регулирования хозяйственных отношений может способствовать более глубокому пониманию политических процессов, протекавших в указанный период в отечественной истории.

Предлагаемое исследование ориентировано на выявление региональных особенностей проявления политико-правового регулирования хозяйственной деятельности. Тема достаточно актуальна в научно-теоретическом плане: всестороннее изучение политико-правовых механизмов воздействия власти на хозяйственные отношения возможно только в том случае, если будут учтены особенности реализации данного процесса в отдельно взятом регионе.

С этой точки зрения, большой интерес представляет исследование хозяйственной деятельности государственного треста по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы (Дальстрой), направленной на промышленное освоение отдаленных от центральных районов страны и малонаселенных территорий.

Анализ нормативно-правовых основ деятельности Дальстроя способствует более точному представлению о процедуре принятия решений высшими партийно-советскими органами по вопросам организации и функционирования важных государственных объектов, деятельность которых составляла предмет государственной тайны.

1 Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 7. С. 12−24- Павлова И. В. Механизм политической власти в СССР в 20−30 -е годы //Там же. 1998. № 11−12. С. 49−67-Хлевнюк О. В. Политбюро. Механизмы политической власти в 1930;е годы. М., 1996. 304 с.

Государственный трест был создан в 1931 г., а в 1932 г. на основании постановлений Политбюро ЦК ВКП (б) и Совета Труда и Обороны был определен район его производственной деятельности.1.

Дальстрой помимо хозяйственных полномочий выполнял административные функции по управлению подведомственной территорией. Дальстрой представлял собой не просто производственно-хозяйственное объединение, трест осуществлял руководство государственным строительством в районе своей деятельности. Таким образом, ему принадлежало право осуществления функций государственного управления наряду с местными советскими органами. Особенности в системе управления на рассматриваемой территории сохранились вплоть до середины 1950;х гг.2.

Изучение компетенции государственного треста (с 1938 г. — Главное управление строительства Дальнего Севера НКВД СССР) свидетельствует о его особом статусе как механизма государственно-хозяйственного управления и чрезвычайном характере осуществляемой им деятельности.

Интегрирование производственно-хозяйственных и административных функций в единой структуре порождало серьезные проблемы во взаимоотношении центральных ведомств, краевых и местных органов власти. Без анализа этих процессов нельзя в полной мере оценить особенности действия партийно-государственной власти.

Предметом предлагаемого исследования является государственный трест по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы (с 1938 г. — Главное управление строительства Даль.

1 Постановление Политбюро ЦК ВКП (б) «О Колыме» от 26 октября 1932 \РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 3. Д. 905. Л. 53- постановление Совета Труда и Обороны № 1358/398с от 28 октября 1932 г. «О Колыме"// Архив УФСБ по Магаданской области Д. № П-50 492. Т. 13. Л. 182−184. Все указанные документы с грифом «с», «ее», «сч» переведены на режим открытого доступа.

2 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 3.12.1953 г. «Об образовании Магаданской области» И СЗ СССР. В 2-х тт. Т.1. М., 1975. С. 96. него Севера НКВД СССР) как механизм государственно-хозяйственного управления, созданный для промышленного развития отдаленного края. Работа охватывает начальный период в истории Дальстроя: 19 311 941 гг. Именно в это время были заложены политико-правовые основы его деятельности, оформлена структура, определена компетенция.

Учитывая, что Дальстрой в рассматриваемый период имел различные организационные формы деятельности, имеет смысл выделить два этапа в изучаемых процессах:

1. Ноябрь 1931 г.- март 1938 г.: Дальстрой действовал в качестве государственного треста. В данный организационный период были заложены его структура, определены границы района деятельности, обозначены предметы ведения, порядок взаимоотношения с высшими, краевыми и местными органами власти.

2. Март 1938 г.- июнь 1941 г.: в результате проведенной реорганизации Дальстрой получает статус одного из главных управлений НКВД СССР, что отражается на организационно-правовых основах деятельности и компетенции.

За пределами исследования остались два периода: 1941;1945 гг., 1945;1957 гг. Для второго периода характерна перестройка деятельности Дальстроя в связи с военной обстановкой. Выделение третьего периода обусловлено изменением подведомственности Дальстроя, передачей его в ведение министерства металлургической промышленности СССР, что привело к сокращению его административных функций.1.

1 Акт о передаче ГУ СДС МВД ССР в министерство металлургической промышленности с 1.01.1953 г.// ГАМО. Ф. Р — 23 сч. Оп. 1. Д. 341. Л.1- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1954 г. «Об образовании союзно-республиканского министерства черной металлургии СССР и министерства цветной металлургии СССР"/Яам же. Д. 332. Л. 492- Структура аппарата министерства цветной металлургии СССР: приложение к приказу министра цветной металлургии от 18.02.1954 г. № 9 «О вопросах организации министерства черной металлургии СССР и министерства цветной металлургии СССР» II ГАМО. Ф. Справочный материал (1949;1953 гг.). Л. 104 — 109- Постановление Совета Министров СССР от 22.05.1957 г. № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью"// СП СССР. 1957. № 6. Ст. 63- Постановление Совета министров СССР от 8. 07. 1957 г. № 796 «О прекращении деятельности министерства цветной металлургии СССР» //Там же. № 8. Ст. 93.

После ряда реорганизаций в компетенции Дальстроя сохранялись только производственно-хозяйственные полномочия, а в 1957 г. его окончательно ликвидировали.

В исследовании предпринята попытка выявления особенностей статуса Дальстроя в 1931;1941 гг., рассматриваются политико-правовые основы организации государственного треста (ГУСДС НКВД СССР), структура и компетенция отдельных подразделений, Дальстроя в целом. При этом основное внимание уделено предметам ведения Дальстроя в производственно-хозяйственной сфере, а также функциям по административному управлению территорией, его организационным основам, которые и дают представление об особенностях статуса.

Важное место в работе отведено изучению лагерной системы, находившейся в непосредственном ведении треста, и аппарату органов ОГПУ-НКВД, действовавшему в подведомственном Дальстрою районе. Исследование данных аспектов позволило более точно представить организационные основы Дальстроя и специфику использования труда заключенных для осуществления производственно-хозяйственных задач.

Территориальные рамки исследования. В работе изучена проблема политико-правового регулирования деятельности Дальстроя на всех уровнях, начиная с высших партийно-государственных органов, предпринята попытка выяснить положение Дальстроя по отношению к центральным наркоматам и ведомствам, краевым органам Дальневосточного края (с 1938 г. — Хабаровского края), однако функционирование Дальстроя раскрывалось в рамках его производственного района. На первом этапе рассматриваемого периода — это территории национальных районов Дальневосточного края (с 1938 г. — Хабаровского края), на втором этапе — территория Чукотского национального округа, отчасти Якутской АССР. Общая площадь подведомственных Дальстрою территорий к 1941 г. составила более двух миллионов квадратных километров.

Цели и задачи исследования. Цели данной работы состоят в следующем: выявить особенности механизма государственно-хозяйственного управления в районе производственной деятельности Дальстрея в сложных условиях промышленного освоения края. Определить статус Дальстроя в зависимости от организационной формы деятельности: в период 1931;1938 гг., когда он действовал в качестве государственного треста, а также в период 1938 -1941 гг., когда он был реорганизован в Главное управление строительства Дальнего Севера НКВД СССРраскрыть особенности поэтапной организации аппарата Дальстроя, действовавшего на территориально-производственном принципеопределить политико-правовые основы деятельности Дальстрояустановить каким образом происходила реализация основных полномочий Дальстроя по государственно-хозяйственному управлению территорией.

Для достижения указанных целей в ходе исследования решались следующие задачи:

— определение факторов, повлиявших на создание и функционирование особого механизма государственно-хозяйственного управления в отдельно взятом регионе;

— анализ политико-правовых актов, заложивших основы деятельности Дальстроя;

— изучение структуры и компетенции отдельных подразделений и Дальстроя в целом. Установление степени определенности административных полномочий Дальстроя в законодательстве, иных нормативных актах и официальных документахвыявление механизма регулирования государственно-хозяйственного управления территорией.

Подобный подход дал возможность изучить статус Дальстроя не только исходя из анализа политико-правовых актов, но и через особенности его деятельности по реализации своих полномочий.

Научная новизна и практическая значимость исследования. В работе, впервые в отечественной историографии, предпринята попытка раскрыть историко-правовые аспекты создания и функционирования Дальстроя как механизма государственно-хозяйственного управления в отдельном регионе, выделенном в район его производственной деятельности.

Впервые удалось проанализировать политико-правовые акты, отразившие специфику статуса Дальстроя. В предлагаемом исследовании подробно изложены вопросы структуры, компетенции Дальстроя и его органов. В частности, рассмотрена деятельность тех структур, которые непосредственно занимались управлением территорией трех национальных районов Дальневосточного края: Ольского, Северо-Эвенского и Сред нека некого.1.

Материалы и выводы работы могут быть использованы для дальнейших комплексных научных историко-правовых исследований. Конкретные данные диссертации, теоретические обобщения имеют прикладной характер и могут найти использование в рамках спецкурсов по проблемам истории, истории государства и права России, истории Северо-Востока России.

Положения, выносимые на защиту: 1. Особенности статуса Дальстроя как механизма государственно-хозяйственного управления необходимо связывать с процессами промышленного освоения районов Дальневосточного края в период.

1 Ольский, Северо-Эвенский и Среднеканский районы в 1938 г. были переданы в состав Хабаровского края. индустриализации. Политико-правовые основы для создания государственно-хозяйственного механизма управления в районе деятельности Дальстроя были заложены постановлениями ЦК ВКП (б) от 11.11.1931 г., Политбюро ЦК ВКП (б) от 26.10.1932 г., СТО от 13.11.1931 г. и 28.10.1932 г. В связи с чем следует говорить о политико-правовом регулировании организации и деятельности Дальстроя;

2. С момента создания Дальстрой получил статус всесоюзного треста, находившегося в ведении ЦК ВКП (б) и СТО. Органы ОГПУ-НКВД на первом этапе осуществляли функции контроля, а на втором этапе: с 1938 г. — непосредственное руководство Дальстроем и его районом;

3. Оформление организационных основ и деятельность Дальстроя необходимо рассматривать поэтапно: 1931;1938 гг. и 1938;1941 гг. Выделение этапов связано с различными организационно-правовыми формами Дальстроя, которые имеют принципиальное значение для выявления его статуса;

4. Компетенция Дальстроя как органа государственно-хозяйственного управления проявлялась в отношении только районов Колымы и Охотского побережья (Ольский, Среднеканский и Северо-Эвенский районы — с 1953 г. территория Магаданской области), где первоначально и сосредоточилась деятельность государственного треста. В отношении остальных районов Дальстрой осуществлял производственное руководство теми предприятиями и организациями, которые входили в его структуру;

5. Сосредоточение государственных функций в производственно-хозяйственном объединении (позднее — главке НКВД СССР) имело под собой ряд объективных причин. Прежде всего, они были связаны с одновременностью процессов промышленного освоения и национально-государственного строительства в крае;

6. Анализ деятельности Дальстроя и его органов, изучение соотношения их функций с компетенцией местных органов власти и управления приводят к выводу о несоответствии конституционным положениям организационно-правовых основ Дальстроя и закрепленных за ним административных полномочий по управлению территорией.

Методология и методика исследования. Методологической основой работы послужил системный подход к анализу политико-правового регулирования деятельности государственно-хозяйственного механизма, осуществлявшего освоение в отдельно взятом регионе. Такой подход позволил раскрыть и связать особенности политико-правового регулирования освоения края в период форсированной индустриализации со сложившейся в целом в стране практикой партийно-государственного управления.

В процессе исследования широко использовались следующие приемы и методы:

— исторический и логический приемы, которые позволили раскрыть статус Дальстроя в конкретно-исторических условияхсравнительно-сопоставительный метод способствовал выявлению особенностей в организации и функционировании Дальстроя, а так же района его деятельностиисторико-хронологический прием применялся для определения последовательности и этапов в рассматриваемых государственно-правовых явленияхисторико-правовой анализ использовался в процессе изучения выявленных нормативно-правовых и иных документов.

Степень изученности темы. На первом этапе в конце 1931;1938 гг. Дальстрой являлся государственным трестом. Подобная организационно-правовая форма объединения предприятий была широко распространена, начиная с 1920;х гг., и в достаточной мере изучена в историко-правовых и гражданско-правовых исследованиях.1.

Вместе с тем, в работах по данной проблеме не ставилась задача изучения специфики деятельности отдельных трестов. Пример же Даль-строя показывает, что трест мог использоваться не только для производственно-хозяйственного управления, но интегрировать и ряд других функций.

Особенности статуса государственного треста «Дальстрой», а затем и Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР, были урегулированы на основе решений высших партийно-государственных органов. Таким образом, история Дальстроя является одним из примеров регионального действия политический власти в СССР. Политико-правовое регулирование использовалось в рассматриваемый период для решения важнейших вопросов государственной и хозяйственной жизни. В 1990;е гг. появились исследования, в которых изучались проблемы действия политических механизмов власти в 1930;е гг.2.

В этой связи хотелось бы отметить работу О. В. Хлевнюка, в которой показан механизм принятия политических решений на уровне Политбюро ЦК ВКП (б).3 Автор уделил внимание деятельности Политбюро в 1930;е гг. и его эволюции как органа высшей партийной власти. Особая ценность работы видится в том, что в ней дан анализ процедуре подготовки и принятия решений в Политбюро ЦК ВКП (б). Общие подхо.

1 Новицкий И. Б. История советского гражданского права. М., 1950; Советское гражданское право /Под ред. Генкина Д. М.: В 2 тт. Т. 1. М., 1950; История советского государства и права /Под ред. Денисова А. И. М., 1949 и др.

2 Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 7 С. 12−24. Павлова И. В. Механизм погмп^чесюй власти в СССР в 20−30-е поды II Там же. 1998. № 11−12. С. 4967- Хлеенюк О. В. Политбюро. Механизмы политической власти в 1930″ годы. М., 1996.304 с.

3 Хлеенюк О. В. Политбюро. Механизмы политической власти в 1930″ пэды. М., 1996.304 а ды, обозначенные в указанном исследовании, учитывались и при подготовке данной работы.

В рассматриваемый период отдельные подразделения НКВД играли значительную роль в решении народно-хозяйственных задач.1 Трест Дальстрой (ГУСДС НКВД СССР) являлся далеко не единственным среди них, который для осуществления своих задач использовал принудительный труд. Особенность Дальстроя в том, что с 1938 г. он получил статус главка НКВД СССР. Роль подразделений НКВД СССР в решении народно-хозяйственных задач изучал Л. П. Рассказов. В его исследовании фрагментарно упоминается о создании Дальстроя и руководстве его деятельностью со стороны органов ОГПУ-НКВД. Изучение статуса Дальстроя и его деятельности не входило в задачи автора.

Сведения обзорного характера о лагерях, входивших в непосредственное ведение Дальстроя, помещены в справочное издание, подготовленное обществом «Мемориал» и ГАРФ.2.

В отечественной историографии также имеют место исследования, посвященные использованию труда заключенных в промышленности СССР. В данных работах приводятся сведения и о лагерях, подведомственных Дальстрою.

Прежде всего, следует отметить работу В. Н. Земскова. 3 Автор привел ряд количественных данных, которые позволяют определить степень использования труда заключенных в лагерях ОГПУ-НКВД, в том числе в Севвостлаге, и сравнить их со сведениями местного архива (ГАМО).

1 Рассказов Л. П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества (1917;1941 гг.): Диооертац^ на соискание ученой степени доктора юридумеских наук спб 1994.587с.

2 Система исправительно-трудовых лагерей в СССР (1923;1960): Справочник /О-во «Мемориал" — ГАРФ. Сост. М Б. Смирнов. /Под ред. Н. Г. Охотина, А. Б. Рогинского. М., 1998. 600 с. Земсков В. Н. Заключенные в 1930;е годы: социально-демографические проблемы // Отечественная история. 1997. № 4. С. 54−79.

Важное место проблемам становления и развития лагерной системы ОГПУ-НКВД уделено в исследованиях Кокурина А. И., Петрова Н. В. 1 Эти работы основаны на данных ГАРФ. В них приведены документы и нормативно-правовые акты, отражающие процесс формирования лагерной системы ОГПУ-НКВД. Авторы частично затронули вопросы, связанные с созданием государственного треста «Дальстрой», его подведомственностью, особенностью статуса Севвостлага.

С середины 1950;х гг. появляются работы исторического характера, посвященные освоению Северо-Востока страны, в которых обзорно рассматривались вопросы социально-экономического развития региона, создания и функционирования местных органов власти.2 Однако связь исторических процессов с деятельностью Дальстроя пока выявлялась исследователями весьма слабо.

В 1960;80-е гг. предпринимаются новые попытки комплексных научных работ по истории региона, которые рассматривают и 1930;е годы. В них сохраняется интерес к социально-экономическим аспектам. Ценность работ данного периода видится в том, что они обозначили специфику северо-восточного региона в плане производственно-хозяйственного развития, социальные проблемы региона, особенности создания и функционирования органов власти и управления. Кроме того, благодаря предложенным исследованиям были введены в научный оборот данные, доступные на тот момент для изучения.3.

1 КокуринАИ, Петров Н. В. НКВД: структура, фунмии, кадры//Свободная мысль. 1997. № 7. С. 108 118- Они же. ОГПУ (1929;1934 гг.) //Там же, 1998. № 8. С. 95−115- Они яе. ГУЛАГ: структура и кедры// Там же. 1999. №.8. С. 109−128.

2 Дальстрой. К 25-летию: Сб. статей. Магадан, 1956. 239 сГущин И.В., Афанасьев НА Чукотский национальный округ. Магадан, 1956.104 с.

3 Фетиоов, А П. Становление и развитие органов схяетаалвлас^ на Охстзомтобережь" (1917;1^ гг.): Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Томск, 1969.332 сЛевченко С.В., Моэеоон ДЛ. Золотая Колыма. Из истории открытия и освоения Северо-Востока СССР. М., 1963. 95 сОчерки истории Чукотки с древнейших времен до наших дней/ Отв. ред. Дикое H.H. Новосибирск, 1974. 455 сИз истории промышленного и культурного строительства Чукотки: Труды СВКНИИ. Вып. 39. Магадан, 1971.158 сМуханев Б. И. Советы Северо-Востока СССР в переходный период сгг капитализма к социализму (1917;1936 гг.). Владивосток, 1987.438с.

Например, исследование Жихарева H.A. отчасти было посвящено проблемам советского строительства на Северо-Востоке СССР. Автор уделил внимание деятельности Дальстроя, но в основном в аспекте промышленного освоения края.1.

Стоит отметить и небольшие по объему, но имеющие определенное значение работы, посвященные изучению процесса административно-территориального строительства в регионе. В исследованиях Бубни-са Г. К. и Рощупкина Г. Г., Гунько C.B. и Галина A.B. речь шла об отдельных аспектах этого процесса. Весьма кратко обозначены особенности местного управления в условиях выделения части территории в район производственно-хозяйственной деятельности Дальстроя. В названных исследованиях удалось показать специфику организации местных органов власти.2.

Единственная работа правового характера была предложена в 1972 г. Паньшиным B.C.3 Автор рассмотрел проблемы образования национальных округов и национальных районов как форм национальной государственности народностей Севера. В том числе, и на территории, которая была передана в ведение Дальстроя. Однако исследователь не оперировал понятием «район деятельности Дальстроя» и не прослеживал влияние, которое оказал Дальстрой на национально-государственное строительство в регионе. Вместе с тем заслуга Пань-шина B.C. состоит в том, что он дал анализ правового статуса национальных образований, рассмотрел нормативно-правовые основы организации и функционирования органов власти в национальных районах и округе, территории которых стали подведомственны Дальстрою.

1 Жихарев НА Очерки истории Северо-Востока РСФСР (1917;1953 гг.). Магадан, 1961.252 с.

2 Рощупкин Г Г., Бубнис Г. К К вопросу об административном устройстве и территориальном делении Колымы и Чукотки (1917;1967 гг.) II Краеведческие записки. Вып. 9. Магадан, 1972. С.67−72- Гунько C.B., Галин AB. Из истории создания Магаданской облает //Там же. Вып. 10. Магадан, 1975. С. 17−24. Паньшин B.C. Становление национальной государственности народностей Севера РСФСР: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1972. 246 с.

В 1990;е гг. начинается новый этап в изучении Северо-Востока России. Если ранее исследователи были ограничены в источниках в связи с недоступностью архивов Дальстроя, то с 1993 г. ситуация резко меняется. Значительная часть архивных материалов переводится с режима секретного хранения на режим открытого доступа. Возможность изучения новых архивных источников активизирует исторические изыскания. Появляются работы, посвященные специфике промышленной и хозяйственной деятельности Дальстроя, использованию труда заключенных, роли лагерной системы в истории Колымы. 1.

Определенным итогом исторических исследований стали работы Широкова А. И., в которых впервые предпринято комплексное изучение Дальстроя как инструмента колонизации Северо-Востока России.2 Автор проанализировал и систематизировал значительный массив архивных данных, характеризующих деятельность государственного треста (с 1938 г. — ГУСДС НКВД СССР). Однако исследования касались социально-экономических проблем и подробно не рассматривали административные функции Дальстроя. Не ставилась и задача анализа политико-правовых механизмов, послуживших основой для создания и функционирования Дальстроя, его организационно-правовых основ. В данном.

1 Бацаев ИД Колымская гряда архипелага ГУЛАГ (заключенные) // Исторические аспекты Северо-Востока России: экономика, образование, Колымский ГУЛАГ. Магадан, 1996. С.46−72- Он же. Колымский ГУЛАГ //Северо-Восток России с древнейших времен до нахих дней: новые экскурсы в историю /Под ред. Диюва H.H. Магадан, 1996. С. 72−79- Николаев КБ. К вопросу изучения истории Дальстроя //Исторические аспекты Северо-Востока России: экономика, образование, Когьысхий ГУЛАГ. Магадан, 1996. С.29−46- Он wb. Место Дальстроя в становлении репрессивной системы тоталитаризма: 1931;1940 гг. // Колыма. Дальстрой. ГУЛАГ. Скорбь и судьбы (Научнситрактическая конференция, материалы). Магадан, 19%. С.4−12- Мельников С. М. Дальстрой: страницы истории (исгорию-ооциальный аспект) //Колыма 1993. № 9 (10). С. 4447- Пиляоов АИ. Трест «Дальстрой» как суперорганизация //Там >ме. 1993. № 8. С.34−37, № 9 (10). С. 37−41, № 11. С.28−33- Широков АИ. Специфика политического развития СевероВосгака России в исторической ретроспективе // Там же. 1998. № 1. С. 6−10- Зепяк В. Г. Горнодобывающая промьшленностъ Дальстроя (1932;1957 гг.) //Колыма. 2000. № 3. С. 8−16- Мухачев Б. И. Начало промышленного освоения Колымы (1928;1937гг.) // Исторический опыт освоения восточных районов России: тезисы докладов и сообщений международной научной конференции. Кн. 3. Владивосток, 1993. С.62−64.

2 Широков АИ. История формирования и деятельности Дальстроя в 1931;1941 гг.: Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. Томск, 1997. 204 е.- Он же. Дальстрой: предыстория и первое десятилетие. Магадан, 2000.151с. и др. случае речь идет об исследованиях исторического характера, не затрагивающих правовой аспект.

Краткий историографический обзор дает возможность заключить, что политико-правовые основы создания и деятельности Дальстроя, особенности его статуса как механизма государственно-хозяйственного управления, функции по управлению подведомственной территорией до настоящего времени не стали предметом специального историко-правового исследования.

Источниковая база работы содержит значительное количество неопубликованных архивных данных, сравнительно недавно ставших доступными для изучения. Имеются в виду те материалы фондов Р-23сс, Р-23сч Государственного архива Магаданской области (ГАМО), которые рассекречены и переведены на общий режим пользования. Хотелось бы отметить, что фонды ГАМО содержат более 6 тысяч единиц хранения, в которых наиболее полно представлены различные аспекты деятельности Дальстроя и его подразделений. Кроме того, здесь хранятся копии постановлений, Указов Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, Совета министров СССР, приказов и распоряжений ОГПУ-НКВД-МВД СССР, имеющие непосредственное отношение к району Дальстроя. Из региональных архивов были также изучены материалы фондов Центра хранения современной документации Магаданской области (ЦХСДМО), которые позволили уточнить соотношение функций местных Советов депутатов трудящихся и административных структур Дальстроя. В работе использовались документы, полученные по тематическому запросу из архива УФСБ по Магаданской области. Важное место уделено материалам Ф. Р-5674 ГАРФ и Ф. 17 РГАСПИ.

Новые материалы, введенные в научный оборот предлагаемым исследованием, касаются структур Дальстроя, наделенных правом управления территорией, аппарата ОГПУ-НКВД, созданного для контроля и обеспечения работы треста.

Из опубликованных документов были задействованы Конституция СССР 1936 г., указы и постановления высших партийных и государственных органов за период 1930;1950 гг., содержащиеся в периодических и систематических изданиях.

В целом, нормативно-правовые акты в комплексе с другими официальными документами и материалами региональных и центральных архивов дают возможность раскрыть особенности статуса Дальстроя как механизма государственно-хозяйственного управления в начальный период промышленного освоения Северо-Востока страны. Привлеченные источники имеет смысл классифицировать:

1. Учредительные — установившие организационно-правовые основы Дальстроя;

2. Акты управления — раскрывающие действие Дальстроя как органа государственно-хозяйственного управления;

3. Документальные источники — отразившие механизм функционирования различных управленческих структур и порядок реализации ими своих полномочий.

К первой категории относятся такие источники, как: конституционные акты, постановления высших партийно-советских органов (Политбюро ЦК ВКП (б), Совета Труда и Обороны, Совета Министров СССР и РСФСР). Ко второй группе — приказы и распоряжения ОГПУ-НКВД-МВД СССР, приказы по основной деятельности начальника Дальстроя, приказы по управлению уполномоченного ДВКИК, приказы по административно-гражданскому отделу. И к третьей группе можно причислить отчеты о деятельности Дальстроя и его органов, материалы совещаний о развитии подведомственных районов.

Апробация результатов исследования. Отдельные главы и диссертация в целом обсуждались на заседаниях кафедры Истории государства и права МГЮА. Основные положения и результаты работы были представлены в виде докладов на трех региональных научно-практических конференциях, проходивших в г. Магадане в 1998;2000 гг. По результатам исследования сделаны публикации.1.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников, списка использованной литературы, списка сокращений.

Заключение

.

В 1930;е годы в районах Дальневосточного края шел процесс промышленного освоения малонаселенных и отсталых в социально-экономическом отношении территорий, богатых природными ресурсами. В рассматриваемый период в СССР протекали важные процессы: индустриализация и коллективизация. Для осуществления социально-экономических преобразований государству требовались дополнительные сырьевые источники. Ими обладали названные районы, где на рубеже 20−30-х гг. XX в. геологические экспедиции обнаружили значительные запасы драгоценных металлов.

Необходимость освоения месторождений вызвала создание чрезвычайной модели государственно-хозяйственного управления — государственного треста «Дальстрой» (Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР).

Анализ решений высших партийных органов и нормативно-правовых актов 1931;1932 гг., касающихся Дальстроя, дает возможность сделать вывод о том, что именно эти постановления заложили основы организации государственного треста и функционирования района его деятельности.1 Они носили гриф секретности. Это подтверждает особый характер выполняемых государственным трестом задач: Дальстрой относился к важным государственным объектам.

Рассмотренные постановления ЦК ВКП (б) и Политбюро ЦК ВКП (б) по вопросам создания Дальстроя носили секретный характер и дублировались постановлениями СТО. Следовательно, статус Дальстроя регулировался не на основе обычных постановлений и положений, в ча.

1 Постановление ЦК ВКП (б) от 11.11. 1931 г. «О Колыме» //Архив УФСБ по Магаданской области. Д. № П — 50 492. Т. 13. Л. 177−178- Постановление СТО от 13.11.1931 г. № 516 // ГАРФ. Ф. Р — 5674. Оп. 1. Д. 47. Л. 129−131- Постановление Политбюро ЦК ВКП (б) от 26.10. 1932 г. «О Колыме» // РГАСПИ. Ф, 17. Оп. 3. Д. 905. Л. 52−54- Постановление СТО от 28.10.1932 г. № 1358/398 с «О Колыме» // Архив УФСБ по Магаданской области. Д. № П — 50 492. Т. 13. Л. 182 — 184. стности, положения о Государственных промышленных трестах 1927 г., а в соответствии с политическими решениями и специальными актами СТО (затем СНК СССР).

Таким образом, создание треста явилось результатом политико-правового регулирования процессов хозяйственного освоения отдельно взятого региона, которое выражалось в мерах прямого и косвенного воздействия.

К первым можно отнести тщательно регламентированный порядок снабжения, финансирования и обеспечения треста, а также планирование, особый контроль за функционированием Дальстроя и районом его деятельности со стороны ЦК ВКП (б), СТО — СНК СССР, ОГПУ-НКВД, насыщение региона трудовыми ресурсами.

К мерам косвенного характера относятся налоговые льготы, разработанная система материального поощрения для работников государственного треста (ГУСДС НКВД СССР), которые должны были обеспечивать накопление финансовых ресурсов и привлекать к работе в районе Дальстроя вольнонаемных специалистов.

Анализ правовых актов, определивших статус района Дальстроя, привел к выводу, что его нельзя рассматривать как административное образование, а только как производственный район. Подведомственные Дальстрою территории выделялись в зависимости от хозяйственных задач освоения месторождений. В его производственный район вошли часть территории Дальневосточного края (с 1938 г. — Хабаровского края), Чукотского национального округа, восточные районы Якутской АССР. На подведомственных Дальстрою территориях проживали малочисленные народности Севера. Включение их в состав района хозяйственной деятельности Дальстроя повлияло на процессы административно-территориального и национально-государственного строительства.

Организационные формы деятельности и предметы ведения Даль-строя были определены в указанных выше постановлениях партийно-советских органов власти и управления 1931;1932 гг.

Уже в первый период деятельности 1931;1938 гг. трест контролировался со стороны органов ОГПУ-НКВД. Был создан аппарат для реализации надзорных функций. Для промышленного освоения северовосточных районов использовался накопленный к этому времени опыт ОГПУ-НКВД в плане организации масштабных производственных проектов.

Дальстрой являлся объектом всесоюзного значения и поэтому был выведен из ведения местных органов власти. Более того, тресту делегировались полномочия по руководству производственным районом. Данный подход объясняется тем значением, которое придавали партийные и государственные органы освоению горнопромышленных районов: им отводилась роль сырьевой базы в период форсированной индустриализации.

В рассматриваемых процессах необходимо выделять два этапа: 1. Ноябрь 1931 г. — март 1938 г.: именно в данный период были оформлены организационные основы, предметы ведения Дальст-роя и уже проявились особенности статуса государственного треста. Данная форма объединения промышленных предприятий обеспечивала некоторую автономность, оперативную и хозяйственную самостоятельность, что было важно в условиях оторванности территории производственно-хозяйственного комплекса от центральных районов страны. Трест одновременно являлся хозяйствующим субъектом и государственно-хозяйственным органом, что позволяло ему вступать в разнообразные правоотношения.

Таким образом, создание Дальстроя позволило объединить производственные объекты и сконцентрировать материальные ресурсы для решения народно-хозяйственных планов по разработке полезных ископаемых;

2. Март 1938 г. — июнь 1941 г.: происходили достаточно важные события, связанные с реорганизацией государственного треста в Главное управление строительства Дальнего Севера НКВД СССР, что привело к изменению статуса Дальстроя, его организационных основ и расширению сферы деятельности.

Между тем, необходимо отметить, что преемственность в организационных основах деятельности и в предметах ведения Дальстроя сохранялась.

В начальный период с ноября 1931 г. по март 1938 г. сложилась структура государственного треста «Дальстрой», которая имела ряд особенностей. В состав Дальстроя входили не только промышленные предприятия, управления, организованные по производственно-территориальному принципу, но и аппарат органов ОГПУ-НКВД, управление уполномоченного ДВКИК, политчасть и политотделы.

На основании постановлений высших партийно-советских органов директор Дальстроя получил статус уполномоченного Дальневосточного краевого исполнительного комитета, Дальневосточного краевого комитета ВКП (б) и ОГПУ-НКВД. Таким образом, структура треста выстраивалась с учетом основных функций Дальстроя в районе производственно-хозяйственной деятельности.

Ведущим принципом организации стал производственно-территориальный, что позволяло создавать управленческие звенья различного уровня и контролировать их работу.

На особом положении находился и Севвостлаг: в административном и хозяйственно-финансовом отношении он подчинялся директору треста. Лагеря сыграли значительную роль на всех этапах истории.

Дальстроя: труд заключенных — основной производительной силы, позволил осуществить промышленное освоение края.

На втором этапе после реорганизации государственного треста в главк НКВД структура Дальстроя усложнилась. Произошла окончательная интеграция производственных объектов и лагерей, в состав управления НКВД по Дальстрою вошли органы милиции, уголовного розыска, ВОХР, являвшиеся производственно-территориальными подразделениями.

Анализ структуры Дальстроя дает возможность утверждать, что он являл собой пример чрезвычайного, централизованного механизма, находившегося в ведение высших партийно-советских органов, и выполнявшего задачу промышленного освоения отдаленного региона. Процесс советского и административно-территориального строительства в результате создания подобной модели был фактически приостановлен и продолжился только после образования Магаданской области и изъятия у Дальстроя несвойственных ему функций.

Особенности статуса Дальстроя проявлялись и в закрепленных за ним предметах ведения. Основной деятельностью треста считалась производственная, которая заключалась в организации горнопромышленных работ. Дальстрой должен был создать золотодобывающее производство. В связи с чем, появилась необходимость развивать и иные хозяйственные отрасли: транспорт, капитальное строительство, энергетику и иные. Но помимо производственно-хозяйственных полномочий, Дальстрой осуществлял руководство государственным строительством в подведомственном районе.

Таким образом, государственный трест интегрировал как производственно-хозяйственные, так и административные функции. В связи с чем, Дальстрой можно рассматривать как орган государственно-хозяйственного управления.

Вместе с тем, как удалось установить в ходе исследования, правовой статус района Дальстроя, а, равно как и правовой статус его органов, непосредственно осуществляющих государственное управление территорией, был не только не определен, но деятельность данных структур противоречила конституционным нормам. Слабость местных органов власти явилась причиной делегирования функций по административному управлению регионом тресту «Дальстрой». В результате чего, проявились следующие особенности государственного строительства в районе производственно-хозяйственной деятельности:

1. Право осуществлять функции органов государственной власти и управления получил государственной трест «Дальстрой» (Главное Управление строительства Дальнего Севера НКВД СССР). Конкретно эти полномочия имели с 1932 г. по 1938 г. управление уполномоченного ДВКИК в составе Дальстроя, а с 1938 г. по 1954 г. административно-граэданский отдел ГУ СДС НКВД СССР.

2. Особая система управления сложилась на территории Колымских районов: Ольского, Северо-Эвенского и Среднеканского, так как именно здесь в первый период развернулись работы по созданию горнопромышленного комплекса, разместилась администрация треста, а местные органы власти находились в связи с образованием национального округа только в стадии формирования;

3. Дальстрой имел полномочия руководства и контроля за деятельностью местных Советов депутатов трудящихся и их исполнительных органов до образования Магаданской области и проведения выборов 1955 г. Административно-гражданский отдел Дальстроя формировался путем назначения и входил в систему одного из Главных управлений НКВД СССР. В связи с этим, руководство с его стороны местными советскими органами явно противоречило конституционным нормам.

Значительные успехи в развитии горнодобывающей промышленности и в целом по освоению, колонизации края обеспечили за небольшой временной промежуток необходимые условия для создания Магаданской области, удалось создать производственную инфраструктуру, обеспечить развитие различных отраслей хозяйства. Вместе с тем, нельзя не отметить, что подобная система управления не обеспечивала социально-экономические, культурные, бытовые и иные потребности населения.

Ориентация на максимальное развитие основной золотодобывающей промышленности привела к одностороннему (моноотраслевому) развитию экономики региона. Социально-культурная база развивалась крайне медленно. Потребности в трудовых ресурсах и высококвалифицированных специалистов не удалось удовлетворить в полной мере ни за счет использования труда спецконтингента (заключенных), ни за счет введения различных льгот и компенсаций для работников Дальстроя.

Деятельность Дальстроя представляет собой пример государственно-правового регулирования хозяйственного освоения отдаленного и отсталого в социально-экономическом отношении региона. Для осуществления сложных народно-хозяйственных задач были целенаправленно задействованы значительные материально-финансовые и людские ресурсы. Для того, чтобы форсировать промышленное освоение региона, Дальстрой получил ряд дополнительных полномочий по управлению подведомственным районом, а также статус объекта всесоюзного значения, деятельность которого в тот период времени составляла предмет государственной тайны.