Актуальностьтешисследования. Принятая в 1977 году Конституция СССР впервые в истории Советского государства включила нормы, гарантирующие право граждан на предложение, заявление, жалобу, критику недостатков.
Принятие конституционных норм, закрепляющих право граждан на предложение, критику недостатков, обжалование действий должностных лиц, а также государственных и общественных органов, знаменовало дальнейшее совершенствование всей системы социалистической демократии в условиях зрелого социализма. Однако расширение и углубление демократии зависит не только от системы ее институтов и совершенствования законодательства, но и от степени реального использования трудящимися своих прав, уровня их участия в управлении государством и обществом, накопленного опыта, сложившихся традиций, моральной атмосферы в обществе.
На внеочередном февральском (1984 г.} Пленуме ЦК КПСС Генеральный секретарь ЦК КПСС товарищ К. У. Черненко говорил: «В самой основе советского строя заложена социальная справедливость. И в этом его огромная сила. Поэтому столь важно, чтобы она неукоснительно соблюдалась в повседневных делах, идет ли речь о заработной плате и премиях, распределении квартир или путевок, о награждениях — словом, чтобы все делалось по справедливости, в соответствии с трудовым вкладом каждого человека в наше общее дело» ^.
Одним из основных и наиболее доверительных источников информации по этим вопросам являются предложения, заявления и жалобы граждан,^поступающие в партийные, советские и профсоюзные органы,.
I. «Правда», 1984, 14 февраля. на предприятия, в учреждения, организации. Коммунистическая партия Советского Союза на своих съездах, пленумах уделяет постоянное внимание совершенствованию работы с обращениями граждан.
В постановлении ЦК КПСС от 31 марта 1981 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы с письмами и предложениями трудящихся в свете решений ХХУ1 съезда КПСС» «'» главное внимание обращено на улучшение организации работы с предложениями трудящихся. Все это, как указано в Постановлении ЦК КПСС, дает возможность расширить и углубить содержание деятельности партийных, советских и других организаций, полнее учитывать пожелания, насущные нужды и запросы трудящихся. Постановление обращает внимание на необходимость более активно вести работу по выявлению, изучению причин, вызывающих жалобы, а также — повторные и коллективные обращения.
Основные принципы работы советских учреждений с предложениями, заявлениями и жалобами граждан были сформулированы еще в первые годы Советской власти В. И. Лениным во многих работах, а также в ряде правовых актов, подготовленных с его участием.
На современном этапе развития советского общества работа с обращениями граждан приобретает особое значение, причем одно из ведущих мест в этой работе по праву принадлежит местным Советам народных депутатов, накопившим значительный опыт в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан, что, в свою очередь, обусловливает необходимость постоянного обобщения этого опыта, его глубокого теоретического анализа, выработки на этой основе научно обоснованных рекомендаций, способствующих дальнейшему повышению эффективности всей деятельности по рассмотрению и разрешению обращений граждан.
I. КПСС в решениях и резолюциях съездов, конференций и пленумов ЦК. — М.: Политиздат, 1981, т.14,с. 364.
Хотя уровень работы местных Советов народных депутатов с обращениями трудящихся за последние годы заметно возрос, эффективность, действенность ее могут и должны быть значительно выше. Это обусловливает необходимость поиска более совершенных форм и методов работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан на основе обобщения и анализа практического опыта.
Отдельные стороны комплексной проблемы прав граждан на обращение и жалобы изложены в работах: М. П. Банных, С. Г. Березовской, С. Н. Братуся, В. В. Долежана, М. Д. Загряцкова, Н. Н. Казакевича, С.К.Кен-жаева, Э. Л. Кузьмина, Ю. М. Козлова, В. В. Малькова, Н. С. Малеина, А. А. Мельникова, В. И. Ремнева, Н. Г. Салищевой и других, исследовавших различные аспекты этой проблемы.
Ряд проблем деятельности Советов по рассмотрению и разрешению обращения граждан были исследованк также в трудах Г. В.Бараба-V шева., А. А. Безуглова, В. В. Колдаева, А. Т. Хусанова, К. Ф. Шеремета и других.
Следует, однако, заметить, что значительная часть работ, перечисленных авторов была подготовлена до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». К тому же в этих работах проблемы, связанные с рассмотрением и разрешением обращений граждан, были исследованы лишь в отдельных аспектах, а многие вопросы этой деятельности вообще остались вне поля зрения исследователей, или изучены недостаточно всесторонне.
Так, до сих пор еще не исследован ряд аспектов, связанных | с достоинствами и недостатками инстанционного порядка подачи жа- ! лоб, действующего в современной его формео возможности представительства по жалобе, о приостанавливающей силе жалобыо возможных пределах судебного рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и решения органов управления и ряд других вопросов, имеющих немаловажное значение для теории и практики советского строительства.
Следует отметить, что принятый 12 апреля 1968 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», хотя и явился крупным шагом по пути упорядочения и регулирования действий государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций по рассмотрению и разрешению обращений граждан, однако многие стороны этой деятельности остались все еще недостаточно упорядоченными в нормативном порядке, что создает известный разнобой в практической деятельности местных Советов народных депутатов и их органов.
После принятия Конституции СССР в текст Указа были внесены изменения и дополнения применительно к положениям новой Конституции и с учетом опыта, накопленного за время его применения. Новая редакция Указа, принятая Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 года, устранила многие недостатки, однако и в ней большинство вышеперечисленных проблем, имеющих немалое практическое значение и представляющих несомненный теоретический интерес, остались нерешенными. При этом до настоящего времени нет монографических работ, специально посвященных деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению обращений граждан, а также работ, анализирующих ряд новых форм и методов этой деятельности, присущих практике последних лет.
Все вышеизложенное свидетельствует о несомненной актуальности исследования современных правовых и организационных вопросов работы местных Советов с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Эта актуальность обусловлена не только деятельностью Советов по рассмотрению и разрешению обращений трудящихся, поступающих непосредственно в их адрес, но и контрольными функциями, осуществляемыми Советами в отношении деятельности всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на их территории.
Все перечисленные обстоятельства определяют актуальность и значимость темы диссертации.
Ц§ лиисслеаования. Они обусловлены актуальностью вопросов деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению обращений трудящихся. К ним относятся: I) изучение социально-правовой сущности обращений граждан в местные Советы- 2) анализ процедуры рассмотрения обращений граждан местными Советами и путей ее совершенствования- 3} анализ организации комплексной работы местных Советов, их органов и депутатов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан- 4) исследование возможных путей повышения гарантий законного и своевременного разрешения обращений граждан, форм и видов ответственности должностных лиц- 5) изучение и анализ форм правового регулирования работы с обращениями граждан, исследование пробелов и недостатков этого регулирования, анализ имеющегося опыта в этой работе, накопленного Советами народных депутатов- 6) разработка теоретических положений и рекомендаций в целях дальнейшего совершенствования организационных и правовых начал регулирования института обращений граждан.
Метойологической^основой исследования является марксистско-ленинский диалектический метод исследования социальных процессов, сформулированный в трудах основоположников марксизма-ленинизма, а также в решениях съездов КПСС, пленумов ЦК КПСС, выступлениях руководителей Комь^унистической партии и Советского государства.
В диссертации дан анализ основных положений Конституции СССР 1977 года, гарантирующих и закрепляющих право граждан на предложение, заявление и жалобупроанализированы действующие правовые акты, регулирующие правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением и разрешением обращений граждан в местные Советы народных депутатовпроведено сопоставление законодательства, регулирующего эти вопросы, с аналогичным законодательством некоторых зарубежных социалистических странв данной работе использован ряд теоретических исследований советских ученых. Исходя из понимания советского строительства как комплексной науки, в диссертации рассмотрен социально-психологический аспект причин, обусловливающих — появление обращений граждан, изучены и проанализированы некоторые статистические данные, относящиеся к теме диссертации.
В процессе выполненного исследования были широко использованы научные методы: логический, сравнительно-правовой, статистический.
Основной информационной базой для исследования явился нормативный материал, а также практика применения законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение обращений граждан в ряде местных Советов страны, в том числе и в исполкомах районных Советов Москвы и исполкоме Моссовета.
ШУНнаяновизнаип2актическоезна^ Деятельность местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан рассмотрена в ряде научных работ, посвященных общим вопросам укрепления социалистической законности со стороны органов управления, правоохранительной и правопримени.
Т 2 ч тельной деятельности местных Советов, статьях^ и брошюрах0.
1. См.: Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении. — М.: Наука, 1979; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. — М.: Наука, 1970; Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. — М.: Юрид.лит., 1979, и др.
2. Кенжаев С. К. Вопросы теории и практики работы с обращениями граждан. — М.: Советское государство и право, 1980, № 10, с. 86.
3. Ремизова Е. В. Свидетельство демократизма. — М.: Советская Россия, 1981.
Настоящая диссертация представляет собой исследование, посвященное комплексному анализу всех сторон деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению обращений граждан в современных условиях с учетом новейшего законодательства. Обоснована необходимость более глубокого дифференцированного подхода к обращениям трудящихся, исследован порядок подачи жалоб и предлагаются пути его совершенствования, вносится ряд предложений о дальнейшем нормативном и организационном совершенствовании процедуры рассмотрения и разрешения обращений граждан местными Советами.
Теоретические выводы, полученные в результате исследования, могут быть использованы в научной и учебной литературе, при преподавании курса советского строительства в юридических высших учебных заведениях, в системе повышения квалификации работников исполкомов, а также быть полезными для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан местными Советами, их органами и депутатами.
П2едложенияиапробаци^.
На основе проведенного исследования сформулирован ряд теоретических выводов и практических рекомендаций:
1. Из содержания ст. 58 Конституции СССР следует, что рассмотрение жалоб должно осуществляться в порядке и в сроки, установленные законом. На основе анализа практики вносится предг ложение о подготовке и принятии специального закона о порядке рассмотрения и разрешения жалоб граждан.
2. В настоящее время законодательство, регулирующее служебную деятельность должностных лиц государственных учреждений, организаций и предприятий, практически не кодифицировано, многие аспекты этой деятельности, в частности, связанной с ответственностью должностных лиц за законное, обоснованное и своевременное разрешение обращений граждан, вообще не регулируются. Предлагается издать Закон о государственной службе в СССР.
3. Действующий в настоящее время инстанционный порядок подачи жалоб наряду с положительными сторонами обладает и весьма существенным недостатком: по мере расширения и усложнения сферы управленческих отношений лицам, подающим жалобы, все труднее становится правильно определить компетентную инстанцию. В этой связи вносится предложение о создании при исполкомах местных Советов народных депутатов единой справочной службы, дающей по запросам граждан разъяснения о том, куда именно следует направить жалобу по тому или иному вопросу. В перспективе возможно изменение установившегося порядка подачи жалоб. По мнению диссертанта, было бы целесообразно, чтобы отрицательное решение по существу поданного заявления вторично направлялось заявителем не в вышестоящий по подчиненности орган, а в тот орган или должностному лицу, которое приняло обжалуемое решение. В установленный срок этот орган или должностное лицо либо пересматривает свое решение, либо вместе со всеми материалами направляет жалобу в вышестоящую инстанцию.
4. На основе анализа текущего законодательства, практики работы Советов в диссертации обосновываются предложения по внесению изменений и дополнений в действующий Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в частности: а) упорядочить сроки рассмотрения и разрешения отдельных категорий жалобб) ввести законодательное определение понятий «предложение», «заявление», «жалоба?- в) уточнить содержащееся в Указе положение о недопустимости направления жалобы тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуютсяг) более четко определить понятие обоснованного ответа по жалобе и установить обязательные реквизиты ответа по предложению, заявлению и жалобед) предусмотреть порядок отвода или самоотвода лиц, компетентных принять решение по предложению, заявлению или жалобее) регламентировать порядок контроля за исполнением принятого решения.
5. Рассмотреть вопрос о дальнейшем расширении и совершенствовании порядка судебного обжалования действий должностных лиц и органов управления.
6. Разработать и внедрить единые методики по обобщению и анализу обращений граждан, поступающих в местные Советы народных депутатов .
По исследуемой проблеме диссертантом опубликована брошюра, предназначенная для оказания помощи практическим работникам, занятым рассмотрением и разрешением предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих в местные Советы народных депутатов, и две статьи, посвященные отдельным аспектам проблемы, содержащие теоретический анализ практики рассмотрения обращений и приема граждан рядом районных Советов г. Москвы. Проведенный в диссертанции анализ деятельности Советов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан, используется в учебном процессе кафедрой советского строительства Всесоюзного юридического заочного института.
Ряд предложений диссертанта рассмотрены и учтены при составлении «Рекомендаций по организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан в главных управлениях, управлениях и отделах Мосгорисполкома» и внедрены в практику работы Мосгорис-полкома и исполкомов районных Советов народных депутатов Москвы^.
Структу2адиссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Работа местных Советов народных депутатов, их органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан является важной составной частью их общей деятельности по развитию и совершенствованию социалистической демократии, укреплению социалистической законности и правопорядка, реализации и защите субъективных прав и охраняемых законом интересов советских граждан, воспитанию новых коммунистических отношений в трудовых коллективах и по месту жительства граждан.
Вся деятельность Советов в этом направлении проводится на основе и во исполнение действующего законодательства и осуществляется как должностными лицами Совета и его органами, так и путем привлечения депутатов, постоянных комиссий, депутатских территориальных групп, общественных организаций и органов общественной самодеятельности трудящихся.
В процессе диссертационного исследования разработаны следующие основные рекомендации и предложения по совершенствованию порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в местных Советах и других государственных органах.
1. На основе сравнительного анализа статей 49 и 58 Конституции СССР, а также практики зарубежных социалистических стран предлагается обособить порядок рассмотрения и разрешения жалоб от по-ряда рассмотрения и разрешения предложений и заявлений граждан либо путем издания специального закона, либо путем включения специального раздела в закон о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
2. На основе изучения и анализа практики местных Советов предлагается уточнить порядок рассмотрения предложений граждан, поступающих в адрес сессий Советов, с тем чтобы вопрос о целесообразности вынесения того или иного предложения на рассмотрение сессии решался бы работниками аппарата исполкома совместно с постоянными комиссиями и территориальными депутатскими группами.
3. Сформулировано предложение о закреплении в законодательном порядке принципа преемственности при принятии и исполнении решений, принятых по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в случае смены руководства исполнительного комитета данного Совета .
4. Предлагается закрепить в законодательном порядке существовавшую в первые годы Советской власти на основании указаний В. И. Ленина практику составления краткого протокола о нарушении субъективного права или охраняемого законом интереса гражданина. Такой протокол может составляться как самим гражданином, так и компетентными лицами в присутствии свидетелей, а также соответствующих должностных лиц. Само событие по возможности может быть зафиксировано дополнительно техническими средствами.
5. На основе анализа действующего законодательства сделан вывод о возможности представительства по заявлению или жалобе и условиях, ограничивающих возможность такого представительства.
6. Вносится и аргументируется предложение о законодательном закреплении правила о том, что обжалование решения, вынесенного административным органом, приостанавливает его исполнение.
7. Рассмотрен вопрос о возможности и условиях приостановления и прекращения производства по заявлению или жалобе. Вносится предложение о закреплении в законодательном порядке приостановления и прекращения производства по жалобе или заявлению, а также условий, при которых возможно принятие такого решения.
8. Исследован вопрос о возможности отвода и самоотвода государственного органа или должностного лица, разрешающего заявление или жалобу. Условия и порядок отвода должны быть четко оговорены законодательством.
9. Дан анализ правового положения гражданина в процессе рассмотрения и разрешения его обращения. Сформулированы его права и обязанности, вносится предложение о их закреплении в законодательном порядке.
10. Освещены проблемы, связанные с практическим соблюдением принципа инстанционности в современных условиях. Показано, что на практике у граждан нередко возникают трудности в определении инстанции, компетентной разрешить жалобу. Вносится предложение об изменении ныне действующего порядка подачи жалобы на решение соответствующего органа. По мнению диссертанта, жалоба должна подаваться в орган, действия которого обжалуются, который либо пересматривает прежнее решение, либо сам направляет эту жалобу вмисте с необходимыми материалами, подтверждающими обоснованность принятого решения, в компетентный орган.
11. На основании сравнительного анализа законодательства нашей страны и зарубежных социалистических стран внесено предложение о замене предусмотренных в настоящее время различных сроков для рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан, единым сроком для направления обращения в надлежащую инстанцию (незамедлительно, но не более пяти дней) и единственным сроком для разрешения обращения (до одного месяца), что существенно упростит контроль за рассмотрением и разрешенийобращений гравдан.
12. В целях создания необходимых условий для обобщения и анализа обращений граждан, поступающих в местные Советы, и дальнейшего укрепления социалистической законности, расширения использования современных технических средств и электронно-вычислительной техники предлагается в правовом порядке закрепить обязательные реквизиты жалобы, решения, принятого по жалобе, и обязательные реквизиты ответа, направляемого заявителю.
13. Вносится предложение о правовой регламентации порядка контроля со стороны Совета и общественности за фактическим исполнением решений. Поддерживаются предложения об установлении конкретных сроков фактического исполнения принятых решений и о закреплении этих сроков в законодательном порядке.
14. Поддерживается высказанная ранее в правовой науке идея о том, что отсутствие мотивированного решения, содержащего отказ заявителю, является ущемлением его права на жалобу, поскольку отсутствие мотивов отказа практически препятствует обжалованию этого решения. Предлагается закрепить эту идею в качестве обязательного требования в законодательном порядке.
15. Обосновывается необходимость создания и внедрения научно обоснованных методик для обобщения и анализа с помощью современной вычислительной техники обращений граждан и результатов их разрешения.
16. В целях закрепления общих положений дисциплинарной ответственности должностных лиц за нарушения, допущенные при рассмотрении и разрешении предложений, заявлений и жалоб граждан, вносится предложение об издании Закона о государственной службе в СССР. В нем следует закрепить требования, предъявляемые в настоящий период к государственным служащим, их права и обязанности, меры ответственности за проступки и нарушения по службе.
17. Обосновывается целесообразность разработки специального нормативного акта о дисциплинарной ответственности выборных руководящих работников исполкомов местных Советов (председателя, его заместителей, секретаря и членов).
