Модификация политической роли государственной бюрократии в современном обществе: Сравнительно-политологический анализ

Актуальность темы

исследования.

Рубеж XX — XXI веков оказался переломным не только для нашей страны, но и мировой цивилизации в целом. Политические, социально-экономические, технологические и экологические трудности поставили человечество перед необходимостью поиска новых основ, ценностей и форм развития общества. Особый вопрос в этой связи — судьба России, ее способность к адекватному ответу на вызовы современности. Многие глобальные проблемы стоят перед нами острее и болезненнее, чем перед другими странами: угроза терроризма, сложности развития федерализма, местного самоуправления, строительства гражданского общества. Решение проблем, стоящих перед Россией, во многом обусловлено восстановлением дееспособности государственных институтов.

Выступая перед Федеральным Собранием РФ в апреле 2002 г., Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил необходимость административной реформы, результатом которой «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим"1. Разработкой предложений по модернизации исполнительной власти и государственной службы по поручению главы государства заняты правительство, администрация Президента, научная общественность, бизнес-сообщество2.

Традиционно в массовом сознании присутствует негативный стереотип чиновничества, бюрократии3 как слоя управленцев, не восприимчивых к.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2002. 18 апреля.

2 См.: «Делить на восемь». Интервью с А. Шохиным // Итоги. 2003, 8 апреля. о.

В диссертационном исследовании используются в качестве взаимодополняющих следующие понятия и категории: бюрократия — типичный специфический администзапросам граждан1. Однако не менее важной проблемой бюрократии в современном обществе является ее политизированность: бюрократия часто ориентируется на группы интересов, широко использует политико-управленческие технологии (переговоры, лоббирование), решает проблемы, пытаясь подменить собой «политиков». Не случайно, процесс административного реформирования, затронувший практически все мировое сообщество, преследует, помимо других целей, уменьшение политизированности бюрократии, лишение ее возможности оказывать решающее воздействие на принятие политических решений, что, конечно, не означает ее полного отстранения от участия в политических процессах.

Актуальность диссертационного исследования продиктована необходимостью изучения реалий «политического бытия» государственной бюрократии, модификации ее политической значимости, форм воздействия на политический процесс в условиях постиндустриального, постсовременного общества, поиска путей становления обновленной и эффективной государственной службы. Своевременным представляется и обращение к инонациональному опыту организации и реформирования государственной службы, что позволит понять возможные направления отечественного административного реформирования.

Степень научной разработанности проблемы. ративный аппарат рациональной законной властичиновничество — совокупность государственных служащих в органах власти и управления, имеющих чин, служебное званиегосударственная служба — классифицированный корпус лиц, обладающих исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государстваисполнительная власть — одна из трех ветвей властив соответствии с теорией разделения властей это — власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения конституции, законов, принимаемых парламентом, т. е. законодательной властью.

1 См. результаты социологического исследования, проведенного под руководством д.ф.н., проф. B.C. Комаровского // Государственная служба России: диалог с обществом/Под ред. B.C. Комаровского. М., 1998. С. 44.

Термин «бюрократия» (от фр. «bureau» — письменный стол, канцелярия, администрация) был введен в научный оборот французским экономистом В. де Гурнэ в 1740-е гг. Начало изучению проблем бюрократии положил А. де Токвиль, выявивший тенденцию движения бюрократии к господствующему положению в обществе и государстве. Противостояние административной системы и представительной демократии было проанализировано английским философом и экономистом Дж. Ст. Миллем1.

Резко критический взгляд на бюрократию отличает марксистскую школу политического анализа. Марксизм трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата2.

Выдающийся немецкий социолог, философ и историк Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа. В американской политической и административной науке веберовскую парадигму бюрократии как технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм развивал В. Вильсон3.

Начиная с М. Вебера и В. Вильсона, исследователи стали изучать структуру и функции бюрократии как корпуса профессиональных государственных служащих, организованных и функционирующих рационально, эффективно способствующих легитимизации политической власти.

1 Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1911; Милль Дж.Ст. Размышления о представительном правлении. Benson (Vermont). Chalidze Publications. S.d.

Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т.1. М., 1954; Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта//Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т.8. М., 1954.

3 Вебер М. Политика как призвание и профессия И Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Вебер М. Легитимный порядок // Новое время. 1995. № 26- Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социс. 1992. № 3- Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905; Weber М. Economy and Society. Berkeley, 1978.

Современная западная политология в целом прочно утвердилась в выводе о том, что бюрократия при всех своих недостатках не только исполняет государственную политику, но и представляет собой важный институт власти и управления, влиятельного политического актора1.

Бюрократия — один из приоритетных сюжетов теоретических конструкций представителей авторитетной в современной политической науке школы Общественного выбора. Современные позитивистские авторы (Г. Таллок, У. Нисканен, П. Данливи и др.) не уступают марксистам по силе и обоснованности критических оценок бюрократии и олицетворяемого ею «большого государства». Поскольку полная ликвидация бюрократии не представляется возможной, они предлагают внедрять в практику государственного управления технологии, присущие частнопредпринимательской деятельности2.

Концептуализация роли бюрократии в современном обществе, политизации и деполитизации как тенденций ее реформирования стала возможной, благодаря исследованиям теоретиков постиндустриализма и постмодернизма. Из трудов отечественных специалистов по данной проблематике выделим работы АЛ. Соловьева, ВЛ. Иноземцева, АС. Панарина, Ю. В. Ирхина и др.3.

1 Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman В. A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Harvard, 1981; Hall Th. E. Live Bureaucrats and Dead Public Servants: Now People in Government Are Discussed on the Floor of the House // Public Administrative Review. 2002. № 2- Pollitt G. Menegerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience. Oxford, 1990 etc. ry.

Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, 1991; Nis-kanen W.A. Jr. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971; Tul-lock G. The Politics of Bureaucracy. Public Affairs Press, 1965 etc.

3 Артамонова Ю. Д., Демчук А. Л. Постмодерн или дастмодернизация? (Опыты концептуализации ценностных изменений) // Политическая наука. 2002;2. Динамика политического сознания и поведения. М., 2002; Иноземцев В. Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. М., 2000; Новая.

Большим подспорьем для написания настоящей диссертации стали труды ведущих отечественных специалистов по зарубежным политическим теориям, ашуальным проблемам функционирования и реформирования государственной службы — Т. А. Алексеевой, И. А Василенко, В. В. Лобанова и др.1 Основательный компаративный анализ исторической эволюции государственной бюрократии, формирования ее современных моделей представлен в трудах А. В. Оболонского, М. А. Чешкова и др.

Вопрос о соотношении политики и управления, политических началах деятельности бюрократии, возрастании ее значимости в политико-административном процессе, обстоятельно проанализирован в работах B.C. постиндустриальная волна на Западе // Под ред. B.JI. Иноземцева. М., 1998; Ирхин Ю. В. Проблемы постмодерна в политике // Полис. 2000. № 6- Панарин АС. Искушение глобализмом. М., 2000; Рац М. В. Как мы видим мир, в котором живем. (О методологических проблемах интерпретации постиндустриального мира) // Полис. 2000. № 3- Реалии постиндустриального мира // Вестник Росс. Акад. Наук. 2002. Т. 72, № 3- Соловьев А. И. Политическая идеология: логика исторической эволюции // Полис. 2001. № 2 и др.

1 Алексеева Т. АСовременные политические теории. М., 2000; Алисова Л. Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. М., 1996; Василенко И. А Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 2001; Ирхин Ю. В. Политизация // Политическая энциклопедия. В двух томах. Т. 2. М., 1999; Лобанов В. В. Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000; его же. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6- Пестик Т. Д. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. № 2 и др. f.

Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Государственная служба (комплексный подход) // Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999; Чешков М. А. «Вечно живая» номенклатура?// МЭиМО. 1995. № 6 и др.

Комаровского, Л. Н. Тимофеевой, ЕГ. Морозовой, А. Л. Гуторовой, В.Д. Гра-жданаидр.1.

Для осуществления сравнительного анализа взаимодействия политической и административной элит в досоветской, советской и постсоветской России, диссертант использовал исследования B. IL Макаренко, М. Н. Афанасьева, О.В. Гаман-Голутвиной и других специалистов.2 Актуальные проблемы реформирования государственной службы, поиска эффективной.

1 Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление. Курс лекций. Изд. 2. М., 1999; Граждан В. Д. Может ли государственная служба бьгть деполитизированной? // Власть. 2000. № 9- Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс (опыт Великобритании и США в контексте российских реалий). Автореф. канд. дисс. М., 2001; Гуторова А. Л. Система государственного управления. В 5-ти кн. Кн. 2. Государство и политика. М., 2000; Коровина С. Л. Политико-административные системы исполнительной власти: модели функционирования, тенденции развития (компаративный анализ). Автореф. канд. дисс. М., 2000; Морозова Е. Г. Бюрократия: теории, модели, политическая роль // Политология (учебник). М., 2002; Тимофеева Л. Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Шевелев М. Б. Политические проблемы формирования корпуса государственных служащих в странах Западной Европы и США. Автореф. канд. дисс. М., 2000 и др.

2 Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6- Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. М., 1998; Кулинченко В. А. Политическая мысль в дореволюционной России // Политология (учебник). М., 2002; Макаренко В. П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989; Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. № 5- Попов Г. Х. Будет ли у России второе тысячелетие. М., 1998; его же. Об эволюции бюрократизма и путях его преодоления // Наука и жизнь. 1988. № 10 и др. демократической модели политико-административного управления рассматриваются в трудах B.C. Комаровского, В. Слатинова, Е. Ясина и др.1.

Значительный объем научной литературы, посвященной общим и специальным аспектам функционирования бюрократии, усилению ее политической роли, не снимает необходимости сравнительно-политологического i анализа проблем, связанных с развитием государственной бюрократии в условиях современного общества, административного реформирования как глобальной политико-управленческой проблемы.

Общая рабочая гипотеза исследования заключается в предположении о том, что в условиях постиндустриального развития, формирования общества постмодерна объективно обусловленная политическая роль государственной бюрократии приобретает модифицированный и еще более значимый характер, связанный с возрастанием требований к государству, обязанному найти ответ на вызовы XXI века. К тому же задача создания динамично развивающейся, высокопрофессиональной, способной на инновации государственной службы, поставленная в ходе современного административного реформирования, не может быть решена при игнорировании политической значимости государственной бюрократии, все чаще функционирующей, как того требуют принципы демократии, в режиме открытости и подотчетности обществу, партнерства с гражданами и их объединениями.

Объектом исследования выступает государственная бюрократия, понимаемая как организация профессиональных государственных служащих, важный институт власти и управления.

1 Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997; Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra. 2000. Т. 5, № 1- Торшин А. Бюрократия или власть: кто сильнее? // Российская Федерация сегодня. 2002. № 12- Ясин Е. Поражение или отступление? (российские реформы и финансовый кризис) // Вопросы экономики. 1999. № 2 и ДР.

Предметом исследования являются процессы модификации политической роли государственной бюрократии в современном обществе.

Цель исследования может быть сформулирована как сравнительно-политологический анализ проблем модификации политической роли государственной бюрократии в условиях современного общества.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах: исследовать особенности политических концепций постмодерна и проанализировать проблематику государственной бюрократии в русле теорий постиндустриального обществараскрыть на основе сравнительно-политологического анализа политические принципы формирования и функционирования государственной службы в зарубежных странахвыявить сущность тенденций политизации и деполитизации бюрократии в контексте зарубежного административного реформированияпоказать направления и формы модификации политической роли современной бюрократииобобщить отечественные традиции взаимодействия политиков и бюрократии в досоветский и советский периоды российской историирассмотреть проблемы административного реформирования в РФ через призму изменения политического значения бюрократии и способов ее воздействия на политический процесс;

Теоретико-методологической основой диссертации стали теории и концепции отечественных и зарубежных авторов по проблемам развития современного общества и бюрократии. Речь идет, прежде всего, о доктрине постиндустриализма Д. Белла, которая является новой версией социальной типологии и может быть успешно применена к анализу проблем развития государственной бюрократии как одной из составляющих нового класса «профессионалов», способных к производству нового знания и претендующих на управление обществом1. Постмодернистская теоретическая перспектива представлена концепциями Ю. Хабермаса, Р. Инглхарта, Ж.-Ф. Лиотара, Ж. Бодрийяра и других теоретиков, утверждающих плюралистическую политическую парадигму, а также рассматривающих проблематику кризиса национального государства, находящегося под ударом как региональных институтов и структур, так и наднациональных органов управления2. Теоретико-методологические основания исследования представлены также научными парадигмами «нового государственного управления» и «сетевого подхода» к политике. Если «новое государственное управление» в поисках собственных подходов к определению эффективности функционирования бюрократии делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается учитывать коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств.3.

1 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: опыт социального прогнозирования. М., 1999; Bell D. The Third Technological Revolution and Its Possible Socio-Economie Consequences, Dissent, Vol. XXXVI, № 2. Spring, 1989; Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. N.Y., 1976 etc.

2 Бек У. На пути к другому модерну. М., 2000; Бодрийяр Ж. Символический обмен или смерть. М., 2000; Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности изменяющегося общества II Полис. 1997. № 4- Козловски П. Супермодерн или постмодерн?: Деконструкция и мистика в двух версиях постмодернизма. М., 1999; Лиотар Ж.-Ф. Состояние постмодерна. М., 1998; Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1991; Inglehart R. Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton, 1997 etc.

3 Borzel T. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76, № 2- Kelly К An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies, and the New Public Management // Public Administrative Review. 1998. Vol. 58, № 8- KenisP., Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / B. Marin, R. Mayntz (eds.). Frankfurt am Main, 1991; Marsh D., Rhodes R.A.W. (eds.). Policy Networks in British Government. Oxford, 1992; Wamsley G., Wolf J. (eds.). Refounding Democratic Public Administration. Modern Paradoxes, Postmodern.

Непреходящую научную ценность для анализа проблемы модификации политической роли бюрократии представляет веберовское положение о том, что одним из центральных конфликтов политической жизни является противостояние политиков и чиновничьего аппарата.

Методы исследования. В качестве ведущего метода использован сравнительно-политологический метод, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов, а также методы общелогического, философского, исторического анализа Применялся структурно-функциональный анализ, нацеленный на выявление элементов взаимодействия между государственной службой и политикой. В работе присутствуют культурологический (ориентирующий на детерминированность политических процессов политической культурой), правовой (делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования государственной бюрократии) методы анализа.

Эмпирической базой исследования являются официальные документы органов государственной власти, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, федеральные законы, концепции реформ, интервью с ответственными работниками Администрации Президента РФ, экспертные оценки ведущих специалистов по вопросам административного реформирования и проблемам бюрократии, материалы публичных дискуссий по вопросам деятельности государственной службы, данные социологических исследований, Интернет — ресурсы, информация периодических изданий.

Положения, выносимые на защиту7.

1. Анализируя политические концепции постиндустриализма и постмодернизма, автор показывает, что принципиальное изменение роли государства в современном обществе, учитывающее тенденцию глобализации, ставит перед государственной бюрократией такие сложные задачи, которые.

Challenges. Thousand Oaks, London, New Delhi, 1996; Сморгунов JIB. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития. СПб., 2000. можно решать только на высоком политическом и профессиональном уровне. Этим объясняется усиливающееся воздействие государственной бюрократии на развитие современного общества.

2. В ситуации, когда становится очевидным усиление организующей роли государства, новый государственный менеджмент и теория политических сетей выступают ключевыми концепциями дня государственного управления и функционирования бюрократии, нацеливают на осмысление ее новой политической роли, соответствующей современному этапу развития цивилизации, сложности современного процесса принятия политических решений.

3. На рубеже XX — XXI столетий эволюция различных систем политико-административного управления привела к серьезным изменениям в масштабах и содержании деятельности бюрократии: современный государственный чиновник — не только исполнитель решений высшей политической власти, а активный и инициативный партнер политических институтов государства и общества. Реальная политическая власть чиновничества определяется его позиционированием в процессе выработки и реализации государственных решений.

4. Усилению политической роли бюрократии способствуют политические принципы формирования и функционирования государственной службы, закрепленные в «spoil system», клиентелистской модели госслужбы, а также традициях кастовости и элитарности бюрократии, существующих в ряде зарубежных стран. При этом «merit system» и принцип политической лояльности также не могут рассматриваться в качестве серьезных препятствий для участия бюрократии в политическом процессе.

5. Целью административных реформ в большинстве зарубежных стран является не только уменьшение количества госслужащих, но и восстановление приоритета легитимной политической власти над властью бюрократической. Именно в этом состоит сущность тенденции деполитизации бюрократии, наиболее последовательно реализованной в Великобритании.

Для американского опыта реформирования деполитизация, напротив, не характерна В целом, в большинстве зарубежных государств изменения в отношениях «политики — бюрократы» не стали радикальными: реформаторы ограничились уменьшением численности бюрократии, установлением политического контроля над ее карьерным ростом и т. п.

6. Государственная бюрократия России всегда играла противоречивую роль в истории Отечества: являя в лице своих лучших представителей высокие образцы образованности, культуры, модернизационных возможностей, она в то же время саботировала реформы, провоцировала печально известным стилем управления антагонизм между государством и обществом. Тем не менее, в конце XIX — начале XX вв. в стране начинает формироваться талантливое поколение управленцев-реформаторов, нацеленных на решение эпохальных социально-экономических и политических задач, успех которых был способен предотвратить революционную катастрофу. Немало ценного содержится и в советском (при всей его неоднозначности) опыте активного участия государственной бюрократии в модернизационных преобразованиях.

7. Одной из кардинальных задач, стоящих сегодня перед политическим руководством Российской Федерации, является радикальное повышение эффективности работы государственного аппарата, усиление его реформаторского потенциала. Задача формирования динамично развивающейся, способной на управленческое творчество, эффективной государственной службы не может быть решена при игнорировании отечественного и мирового опыта, отказе от признания высокой политической значимости отечественной бюрократии, ее роли в разработке и реализации государственной политики.

Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна.

Диссертация представляет собой сравнительно-политологическое исследование проблем, связанных с эволюцией политической роли бюрократии в современном обществе, проявлением измененных форм ее участия в политическом процессе, обозначившихся в ходе идущей во всех развитых странах административной реформы. Научная новизна работы состоит в следующем:

1. Определено, что в научном сообществе пока не сложилось единой концепции политики и государства эпохи постмодерна. Наибольшее влияние имеют сегодня политические теории постиндустриального общества и постмодернизма. В практике российского государства также начинает просматриваться реконструкция политики и государственного управления на основе постмодернистских идей (учет культурного и политического многообразия общества, роль личности в политике, развитие низовых демократических структур, горизонтальных самоуправляющихся сетей).

2. Доказано, что неотъемлемой частью повсеместно идущих административных реформ является трансформация места и роли государственной бюрократии в управлении. Результатом наиболее успешной реализации реформистских программ (например, в Великобритании) стало формирование хрупкого баланса между формально сильными политическими лидерами, опирающимися на веберовскую традицию политической лояльности госслужбы, и бюрократией, по-прежнему распоряжающейся обширными ресурсами, к которым относятся ее численность, функция экспертизы, масштаб управленческого воздействия, наличие зон «административной автономии» и проч.

3. Сформулирован вывод о том, что общим итогом административной реформации является сохранение и даже усиление политического влияния бюрократии, хотя и в модифицированных формах. Власть высшего чиновничества трансформируется, например, во власть региональной и муниципальной бюрократиивласть министерских руководителей во многом «уходит» в полугосударственные исполнительные структуры, агентства. Политизация как усиление воздействия бюрократии на политико-управленческие процессы парадоксальным образом сопутствует децентрализации системы государственного управления, дальнейшему развитию органов местного самоуправления, а также формированию наднациональных административных органов (например, в рамках Европейского Союза).

4. Установлено, что усиление политизации государственной бюрократии в современном обществе не может оцениваться только позитивно. В условиях неразвитого гражданского общества и слабой политической воли государства политизация бюрократии может обернуться усилением олигар-хизации, возникновением нового властного монолита, способного радикально изменить демократический вектор общественного развитая в России.

5. Сформулирован вывод, согласно которому принципиально важной проблемой российской административной реформы является определение ее политических аспектов. Учитывая масштабность предстоящих стране преобразований и, опираясь на зарубежный опыт, диссертант полагает неизбежным и благотворным усиление политической значимости государственной бюрократии в смысле превращения российского чиновника в государственного деятеля, служащего общему, а не групповому, интересу и находящегося под действенным контролем политической власти и общества.

6. Определены требования, в соответствии с которыми гарантией необратимости демократических реформ способны служить следующие инструменты общественно-политического контроля над деятельностью бюрократии: законодательное оформление демократических норм и стандартов функционирования государственной бюрократиитранспарантность госслужбыосвоение мировых стандартов отчетности и ответственности, интеграция в общеевропейские и общемировые политико-административные структурывысокий образовательный, культурный и профессиональный уровень управленцевсоздание инновационной системы подготовки и переподготовки управленческих кадровактуализация мотиваций служения общему благу, всему обществу.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в комплексном использовании знаний, основанных на достижении смежных наук по изучению государственной бюрократии и админисгративного реформирования. В диссертации широко использовались современные научные теории и концепции: постмодернизма, постиндустриализма, теории нового государственного управления (государственного менеджмента) и политических сетей.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и рекомендации автора могут быть востребованы при дальнейшей работе над концепцией реформирования государственной службы РФ, оптимизации системы политико-административного управления. Работа содержит теоретический и практически значимый материал, который может быть использован для чтения лекционного курса по специальностям «политологии», «государственное и муниципальное управление», спецкурсов по концепциям и опыту административного реформирования в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования, в системе подготовки кадров государственных служащих РФ на федеральном и региональном уровнях. Материалы исследования могут стать основой для подготовки соответствующего учебно-методического пособия.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа была обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ. Основные положения и выводы отражены в публикациях автора. Результаты исследования использовались при проведении семинарских занятий в группах слушателей очно-заочного и вечернего отделений РАГС.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

В конце XX — начале XXI вв. мы оказались на переломе судьбы нашего отечества. Постиндустриальный мир вступил в свои права, предъявив мировой цивилизации новые вызовы — экологические, демографические, культурные, экономические, технологические. Будущее нашей страны и человечества в целом превращается в вопрос поиска и борьбы новых основ, новых ценностей и новых форм развития общества. При этом многие глобальные проблемы стоят перед нами острее и болезненнее, чем перед другими странами. Мы одними из первых столкнулись с проблемами мирового терроризма. Мы должны на новом уровне решать проблемы, связанные с развитие федерализма, местного самоуправления, строительством гражданского общества. Ключевое значение приобретают для нас задачи структурной и технологической перестройки экономики, интеграции России в мировое сообщество, поиска своего достойного места в нем.

Сегодня вопрос о будущем России — это, прежд е всего, вопрос об осознании целей и ценностей. Необходимо сформулировать, куда и ради чего должны мы направить наши силы, использовать новые социальные и политические технологии, наши новые подходы к государственному строительству. Решение практически всех проблем, стоящих перед нашей страной, обусловлено восстановлением дееспособности государственных институтов. Только эффективное государство может создать условия для экономического роста. И только в процессе его строительства может вызреть идея, способная консолидировать страну, вернуть человеку права гордиться Россией, ее достижениями.

Но эффективное государство — не самоцель. Оно — условие для решения главных цивилизационных задач развития страны. Государство должно стать инструментом всего общества, выражающим коренные интересы основных слоев населения, обеспечивающим безусловное и повсеместное соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В восприятии общества вся система власти в России, так или иначе, преломляется через власть исполнительную — точнее говоря, через аппарат государственного управления, кадры чиновничества, бюрократию. Именно проблемы неэффективности бюрократии самым непосредственным образом сказываются на жизни людей. И именно бюрократия должна быть одновременно и субъектом и объектом реформирования.

Традиционно в массовом сознании присутствует негативный стереотип бюрократии как отделенного от общества слоя государственных управленцев, невосприимчивых к запросам граждан, не реагирующих на критику, обладающих разного рода привилегиями. Дань сугубо критическому отношению к бюрократии отдала и политология, в лице, прежде всего, марксистской школы политического анализа. Однако, начиная с М. Вебера и В. Вильсона, исследователи стали изучать структуру и функции бюрократии как корпуса профессиональных государственных служащих, организованных и функционирующих рационально, эффективно служащих легитимной политической власти. Современная же политическая наука в целом прочно утвердилась в выводе о том, что бюрократия не только квалифицированно исполняет государственную политику, но и представляет собой важный институт власти и управления, влиятельного политического актора.

Необходимость проведенного диссертационного исследования продиктована важностью поиска путей становления современной государственной службы, получающей новое измерение в условиях реальной смены ценностей и принципов государственного управления. Политическая система может сильно страдать как от излишеств, так и от острого недостатка в бюрократии. Этим объясняется обращение и к зарубежному анализу организации и функционирования государственной службы.

Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволяет понять тенденции развития государственной службы в Российской Федерации, определить пути повышения ее эффективности, профессионализма и ответственности — как перед политической властью, так и перед обществом.

Проанализировав политические концепции постмодернизма и постиндустриализма, автор сделал вывод, что в рамках постмодернистского подхода в сфере политики возрастает значение социокультурного и политико-культурного многообразия, политических суб-, мезо — и микрокультур. Возрастает роль личности в политике, значимость социальной политики и инициатив, идущих снизу, низовых демократических структур и горизонтального взаимодействия — как на уровне гражданского общества, так и на низших и средних уровнях государственного управления. Развиваются горизонтальные самоуправляющиеся сети.

В тоже время стало очевидным усиление организующей роли государства в обществе и повышение самостоятельности отдельных его функций. Государство весьма активно влияет на развитие экономики, характер социальных отношений, политическую систему общества, защиту прав личности. Национальное государство остается важнейшим звеном в процессе принятия решений, но при этом многие параметры и направления его развития определяются на других уровнях. Это требует повышения эффективности государственного управления и профессионализма государственной службы. Перераспределяются властные полномочия между национальным государством, регионом и муниципальными образованиями. Сравнительно новой тенденцией с конца XX в. стала передача власти и властных полномочий национальных государств на наднациональный уровень — континентальный и глобальный.

Осуществив сравнительный анализ политических принципов формирования и функционирования государственной службы, проанализировано участие государственной бюрократии в политическом управлении, автор пришел к выводу о существовании двух фундаментальных моделей организации государственной службы — «клиентелистской» и «рациональной». В первой модели корпус госслужащих формируется по воле политических сил, во второй — происходит разграничение политической и административной элит, усиливается независимость госслужбы от политики. Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики реализуются в системах «spoil system» (США и др.) и «merit system» (Великобритания и др.) — различаются также такие модели госслужбы, как «наемная» и модель «истеблишмента». Упомянутые выше модели не исчерпывают всё многообразие политических вариантов формирования современной государственной службы. Такие страны как Франция и ФРГ демонстрируют, на наш взгляд, приверженность к некой усредненной модели, в которой классические принципы демократии сочетаются с традициями кастовости, элитарности бюрократии, её активного участия в политическом процессе, доходящего временами до фактического слияния политики и администрации.

Политическое значение чиновничества, как показывает сравнительный анализ, базируется не только на принципах формирования госслужбы, но также на практике функционирования последней в качестве политического актора. Соучастие бюрократии в принятии политических решений может реализовываться по следующим направлениям: выработка административными учреждениями собственных ведомственных норминформационно-аналитическое обеспечение процесса принятия политических решенийиспользование профессиональных знаний как ресурса властииспользование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами" — прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решенийсамостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений. К основным факторам расширения участия профессионалов-управленцев в современной политике диссертант относит: возрастание роли государстваособую роль бюрократии в качестве субъекта модернизации и постмодернизацииновизну решаемых задач, слабость законодательной и нормативной базыдефицит политического руководства ввиду недостаточной зрелости демократических политических институтов государства и гражданского общества.

Анализируя политические концепции постиндустриализма и постмодернизма, автор показывает, что принципиальное изменение роли государства в современном обществе, учитывающее тенденцию глобализации, ставит перед государственной бюрократией такие сложные задачи, которые можно решать только на высоком политическом и профессиональном уровне. Этим объясняется усиливающееся воздействие государственной бюрократии на развитие современного общества.

В ситуации, когда становится очевидным усиление организующей роли государства, новый государственный менед жмент и теория политических сетей выступают ключевыми концепциями для государственного управления и функционирования бюрократии, нацеливают на осмысление ее новой политической роли, соответствующей современному этапу развития цивилизации, сложности современного процесса принятия политических решений.

На рубеже столетий эволюция различных систем политико-административного управления привела к серьезным изменениям в масштабах и содержании деятельности бюрократии: современный государственный чиновник — не только исполнитель решений высшей политической власти, а активный и инициативный партнер политических институтов государства и общества. Реальная политическая власть чиновничества определяется его позиционированием в процессе выработки и реализации государственных решений. у.

При этом в функционировании государственной бюрократии всех развитых стран проявляется противоборство двух тенденций: политизации и деполитизации. Политизация, понимаемая как отказ от веберовско-го принципа политической нейтральности, артикулирование и защита чиновниками групповых интересов в ущерб общенациональным, являясь реальностью современного государственного управления, не может не тревожить легитимную политическую власть, институты гражданского общества. Именно поэтому задача деполитизации бюрократии, лишение ее возможности оказывать решающее воздействие на принятие политических решений является одной из центральных в развернувшемся ныне процессе административной реформации. Результат деполитизации бюрократии, как показывает опыт развитых стран, оказался весьма скромным.

Политическая роль бюрократии сохраняется в модифицированных формах, разновидностями которых являются: «перетекание» власти от высших эшелонов государственного управления к средним и низшимпри этом усиление значимости региональных и локальных структур управления компенсирует ослабление политического влияния бюрократии на общенациональном уровневозникновение феноменов «бюрократического шейпинга», «адаптирующегося бюрократа» и др.

Государственная бюрократия России всегда играла противоречивую роль в истории Отечества: являя в лице своих лучших представителей высокие образцы образованности, культуры, модернизационных возможностей, она в то же время саботировала реформы, провоцировала печально известным стилем управления антагонизм между государством и обществом. Тем не менее, в конце ХЕК — начале XX вв. в стране начинает формироваться талантливое поколение управленцев-реформаторов, нацеленных на решение эпохальных социально-экономических и политических задач, успех которых был способен предотвратить революционную катастрофу. Немало ценного содержится и в советском (при всей его неоднозначности) опыте активного участия государственной бюрократии в модернизационных преобразованиях.

Задача формирования интенсивно развивающейся, способной на инновации, эффективной государственной службы в России не может быть решена при отказе от признания высокой политической значимости государственной бюрократии, ее важной роли в разработке и реализации реформаторской политики. Одновременно эта перспектива актуализирует проблему укрепления демократической открытости, прозрачности и партнерского взаимодействия государственной службы с обществом.