Управление развитием образования на муниципальном уровне в условиях социально-экономической модернизации

Актуальность исследования. «.

Проводимое с 90-х годов XX века реформирование российского образования привело к значительным изменениям в системе управления этой сферой, характер которых обусловлен как сменой парадигмальных представлений о роли, целях и содержании образования в современном мире, перестройкой всей конструкции российской системы образования, так и общими социально-экономическими трансформациями.

Процесс модернизации российского образования выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели образования: сокращение государственного присутствия, формирование рынка образовательных услуг и конкурентной: среды в сфере образования, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.

При том, что законодательно выделены и закреплены четыре уровня управления образованием — федеральныйсубъектов Федерации, местный (муниципальный) и уровень образовательных учрежденийоформлено базовое разграничение их полномочий, процесс институциализации проводимых преобразований на каждом уровне управления ни юридически, ни фактически не завершен. Не выделена специфика их целей, задач и механизмов управления применительно к целям модернизации образования.

Если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т. д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, должен обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.

В то же время, местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.

С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Так, в рамках Федеральной целевой программы развития образования на период 2006;2010 гг. было выделено 65 583,35 млн руб., в том числе, региональное софинансирование составило 8 475,46 млн руб. Эффективное использование средств федерального и региональных бюджетов, направляемых на развитие образования, существенно зависит от качества управления этими процессами.

Действующие модели муниципального управления образованием в сложившихся условиях не адекватны целям и задачам его развития, во многом тормозят достижение общих целей модернизации в едином образовательном пространстве России, в том числе, поскольку существенно различаются содержанием и формами организации управления. Почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов самостоятельно определяют свои цели и задачи, организационные формы и механизмы управления сферой образования. На современном этапе социально-экономической модернизации необходим единый методологический подход, разработка новой концепции муниципального управления, построение теоретически обоснованной модели и механизмов управления, повышающих его эффективность в вопросах обеспечения развития образования. Значимость этой задачи повышается в связи с тем, что на новом этапе модернизации предполагается преимущественное стимулирование региональных инициатив, перенос в регионы центра тяжести инновационной активности. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы.

За сравнительно небольшой период времени (примерно с 80-х годов XX века) российским исследователям в области управления образованием удалось обеспечить переход от общей теории управления социальными организациями, представленной в работах таких авторов, как Р. Акофф, М. Альберт, О.С. Ви-ханский, Г. Кунц, М. Мескон, Б. Мильнер, С. О’Доннел Ф. Хедоури и др., к ее конкретизации в виде теории управления образованием, которая в настоящее время представляет собой молодую, динамично развивающуюся отрасль научного знания. В работах В. И. Загвязинского, B.C. Лазарева, Г. Н. Серикова, Т. И. Шамовой и др. исследуется специфика процессов, моделей и механизмов управления образовательными организациями и системами, а также отдельные аспекты совокупной проблематики управления образованием, актуальные для современной теории и практики: управления качеством образования (M.JI. Агранович, Г. С. Ковалева, А. И. Субетто и др.), программно-целевого и стратегического управления образовательными системами (В.И. Гам, B.C. Лазарев, С. А. Репин и др.), институциональной среды управления (Н.В. Василенко, О.В. Ин-шаков, В. В. Радаев и др.). Проблемы и направления модернизации отечественного образования исследованы в работах Э. Д. Днепрова, Я. И. Кузьминова, O.E. Лебедева и др.

В работах Г. А. Балыхина, С. А. Белякова, Е. В. Егорова, В. И. Ерошина, E.H. Жильцова, Л. И. Якобсона и др. исследуется экономическая природа образования, представлены различные взгляды на сущность и специфику образовательных услуг, перспективность использования рыночных механизмов регулирования этой сферы, подходы к оценке экономической эффективности образования, мер по его модернизации и т. д. Прикладной интерес представляет подробное освещение таких новаций, как нормативное подушевое финансирование в российском образовании, новая система оплаты труда педагогов, хозрасчетные отношения внутри образовательных учрежденийв публикациях И. В. Абанкиной, А. И. Адамского, Т. И. Клячко, Б. Л. Рудника и др. Критический анализ этих нововведений, их позитивных и негативных последствий содержится в работах В. С. Аванесова, А. Б. Вифлеемского, О. Н. Смолина и др.

Вопросы модернизации муниципального уровня управления образованием представлены в научной литературе не настолько широко, насколько это необходимо в условиях регионализации и муниципализации образования: Если на начальных этапах реформирования системы управления образованием появлялись работы, раскрывающие принципиальные инновации в муниципальном и региональном управлении (В.Н. Аверкин, В. А. Бордовский, В. Ю. Кричевский и др.), то впоследствии авторы в большей степени обращались к специфике управления образованием в малых или крупных городах, сельских территориях (В.Г. Быкова, М. П. Гурьянова, B. J1. Назаров и др.).

В экономической литературе и диссертационных исследованиях проблемыместного самоуправления рассматриваются чаще всего в аспекте развития межбюджетных отношений, оптимизации бюджетного процесса муниципальных образований, поиска возможностей развития ресурсноготпотенциала территорий, совершенствования организационно-управленческих механизмови структур для эффективного решения задач местного уровня, а также реализации переданных государственных полномочий (С.Д. Валентей, О. Д. Дементьева, Т. Е. Кузнецова, Л. В. Никифоров и др.). Вместе с тем отсутствуют необходимые в настоящее время работы, в которых анализировались бы состояние и проблемы управления образованием в рамках местного самоуправления. Исключение составляют лишь работы по истории российского земства как формы самоуправления (C.B. Вайровская, А. Ф. Денисов, С. А. Елагин и др.) и работы, посвященные решению социальных проблем на территориальном уровне (B.C. Андреев, С. И. Голод, Б. В. Ракитский и др.), где вопросы образования упоминаются среди прочих. Интересные результаты для целей настоящего исследования были получены при выполнении целевых проектов для муниципалитетов в связи с внедрением нормативного финансирования общего образования, новых механизмов управления социальной сферой, которые были реализованы Фондом «Институт экономики города».

В то же время сложный и не линейный процесс модернизации российского образования в условиях формирующейся рыночной экономики выдвигает на передний план принципиальные вопросы, связанные с эффективной реализацией управления образованием на муниципальном уровне. К ним относятся, прежде всего: определение муниципальных целей и задач при управлении развитием образования в новых условиях, разработка оптимальных организационных и функциональных моделей управления, новых организационных и экономических механизмов, принципов взаимодействия с самостоятельными образовательными учреждениями и внешней социальной средой и т. д. Недостаточность теоретических работ, отвечающих на эти вопросы, делает необходимым проведение самостоятельного исследования, опирающегося на представленные выше публикации, но дополняющего и развивающего их в аспекте поставленной научной и важной практической народнохозяйственной проблемы.

Объект исследования — муниципальные системы образования как целостные, относительно обособленные территориальные структурные компоненты единой системы образования России.

Предмет исследования — управление муниципальными системами образования, обеспечивающее целостность и устойчивость их развития в условиях социально-экономической модернизации.

Область исследования соответствует паспорту специальностей ВАК (экономические науки) «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг»: п.п. 15.103 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка».

Цели исследования: выявить закономерности развития общего образования в условиях инновационного развития экономики и модернизации российского образованиятеоретически обосновать и разработать новые методологические подходы к управлению развитием образования на муниципальном уровне, на их основе построить концептуальную модель управления, обеспечивающую устойчивость развития местных систем образования, предложить механизмы ее реализации.

Цели исследования предопределили необходимость решения следующих задач:

• на основе критического анализа процессов модернизации отечественной системы общего образования в контексте требований социально-экономической модернизации страны выявить основные проблемы развития образования, в том числе, обусловленные недостатками существующей системы управления инновационными процессами;

• теоретически обосновать стратегически приоритетные цели и задачи управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях модернизации образования;

• разработать методологические подходы и теоретически обосновать новую модель управления муниципальной системой образования, обеспечивающую его устойчивое развитие в современных социально-экономических условиях;

• разработать концептуальную модель управления развитием муниципальной системы образования и обосновать ее перспективность в решении проблем отраслевой модернизации и социально-экономического развития территорий;

• определить основные институциональные условия реализации предложенной модели муниципального управления развитием образования;

• выявить особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обосновать необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработать предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне;

• обосновать и разработать совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и конкретизирующих способы решения наиболее актуальных проблем развития образования на муниципальном уровне.

Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что можно повысить эффективность нововведений в образовательных учреждениях, предотвратить или снизить риски и возможные негативные последствия, вытекающие из современной модели модернизации образования как составной части социально-экономической модернизации, обеспечить устойчивость развития путем комплексных изменений в управлении развитием образования на муниципальном уровне, прежде всего, за счет сочетания стратегии модернизации и стратегии опережающего развития, а также перехода к инновационной территориально-межотраслевой модели управления развитием образования. Для этого новая модель должна обеспечивать: формирование самостоятельной муниципальной образовательной политикицелостность и устойчивость развития образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территорииусиление социальной функции образованиякомпенсацию и дополнение федеральной политики модернизацииизменение вертикально интегрированной схемы управления на горизонтально интегрированнуюопору на совокупные ресурсы местного социума и территориальной экономикииспользование инновационных механизмов управления. Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования выступили фундаментальные положения экономической науки, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области управления социально-экономическими системами вообще и, в частности, сферой образования, социального управления на муниципальном уровне, регулирования инновационных процессов в социально-экономических системах. Методологическую основу проведенного исследования составили принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать муниципальные системы образования в развитии и во взаимосвязи с процессами отраслевого и территориального развития, принципы системного подхода к изучению социальных объектов. Важное значение в методологическом плане имели концепции общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающие социальную функцию и природу образования.

В ходе исследования использовались методы системного, структурно-функционального, проблемного и статистического анализа, сравнения, группировок, ранжирования, теоретического обобщения, нормативного моделирования.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты, определяющие государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную политику и основы управления в сфере образования, регламентирующие экономические отношения в народном хозяйствематериалы Федеральной службы государственной статистики Россииинформационные федеральные, региональные и муниципальные сборникиоткрытые доклады о состоянии и результатах деятельности школ и муниципальных органов управления образованиемоткрытые публикации результатов научных исследований, итогов реализации Федеральной целевой программы развития образования, Приоритетного национального Проекта «Образование», программ развития образования субъектов РФ, отдельных инновационных проектов в сфере образования федерального и регионального уровнейматериалы периодической печатиспециализированные сайты и информационные порталы в глобальной сети Интернетдиссертации по экономической проблематике и авторефераты по ним, а также материалы симпозиумов, научных конференций, семинаров по вопросам управления образованием, модернизации образования, государственного и муниципального управленияпрограммные и прогнозные разработки научных коллективов, органов государственной и местной властистатистические и аналитические материалы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении основных тенденций и факторов, определяющих современное развитие общего образования, в решении методологических и теоретических проблем создания эффективных моделей и механизмов управления развитием образования на муниципальном уровне с целью согласованного достижения стратегических целей отраслевой модернизации и социально-экономической модернизации территорий. На основе системного анализа хода и результатов процессов модернизации разработаны концептуальная модель и комплекс организационно-экономических инструментов управления развитием образованием на муниципальном уровне в новых социально-экономических условиях, базирующиеся на концепции устойчивого развития, теоретических положениях системно-целевого, стратегического,' ресурсного управления, и развивающие эти теории применительно к отрасли образования.

Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:

• С позиций системного подхода и на основе целенаправленного отбора надежной и достоверной информации, ее группировки и обобщения, сравнительной оценки достижения целевых индикаторов по важнейшим направлениям модернизации, в работе впервые комплексно проанализированы процессы и результаты современного этапа модернизации общего образования, выявлены основные проблемы развития систем общего образования на данном этапе, обусловленные, прежде всего, несовершенством действующих в этой сфере механизмов управления. В частности, к наиболее значимым проблемам относятся: хроническая нестабильность функционирования образовательных учреждений, препятствующая достижению высокого качества образованияконцептуальная противоречивость и экономическая неравноценность реализуемых инновацийселективность ресурсной поддержки, приводящая к расслоению по уровню развития отдельных образовательных учреждений и территорий, к снижению доступности качественных образовательных услуготсутствие широкой социальной базы для проводимых реформ в сфере образования из-за рассогласования ценностных ориентиров реформаторов и обществане-сформированность единой системы управления процессами развития российского образованиянедостаточная эффективность государственных мер по снижению и предотвращению социальных рисков при формировании рынка образовательных услугне согласованность отраслевых и территориальных интересов на муниципальном уровне управления и др.

• Выдвинут и обоснован тезис о том, что на современном этапе модернизации общего образования с учетом складывающихся тенденций и уже проявившихся проблем стратегически приоритетными задачами управления являются обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемым в настоящее время задачам селективной поддержки «точек роста».

• С учетом особой значимости устойчивости развития для современных экономических процессов, неразработанности этого понятия применительно к системам образования, была предложена соответствующая авторская трактовка, базирующаяся на теоретическом анализе и обобщении концепций устойчивого развития в странах с рыночной и переходной экономикой. Устойчивое развитие системы образования определяется как продолжающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы. Предложено также сопряженное понятие «управление устойчивым развитиель систем образования» как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.

• На основе анализа современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, с учетом особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях: ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территориисочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образованияразвитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и дополнения государственной политики модернизациипризнание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образованиякооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования ресурсной базы развития образованияопора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.

• Разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне как территориально-межотраслевая модель, ориентированная на достижение баланса интересов развития муниципальной территории и сферы образования за счет согласованной реализации стратегий модернизации и опережающего развития систем образования, привлечения консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственности. Модель представлена как совокупность управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, .функций, организационных структур и механизмов управления.

• Обоснована совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели, включающая: новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития образованиямеханизмы кластеризации образовательного пространства для достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территории, эффективного ресурсного управленияновые модели проектного финансирования развития образования для обеспечения его целостности, баланса территориальных и отраслевых интересовмеханизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования.

• В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования.

• Обоснованы и предложены модельные схемы территориальных образовательных кластеров (дошкольного образования, общеобразовательного и профессионального образования) как организационно-экономической формы реализации муниципальной стратегии развития образования, интеграции ресурсов развития.

• Автором обоснованы новые концептуальные подходы к проектному финансированию развития образования, которые направлены не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку инноваций с охватом всех групп образовательных учреждений для минимизации их расслоения по условиям деятельности и ресурсному потенциалу, для обеспечения целостности развития территориальной системы образования.

• Предложены механизмы финансово-экономической стабилизации условий деятельности образовательных учреждений, снижения социальных рисков в новых экономических условиях (аутсорсингцентрализация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образованияобщественные аудит и экспертиза выполнения государственного (муниципального) задания и инновационных проектовоптимизация структуры нормативов финансирования общего образования).

• Выявлены особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обусловленные спецификой отрасли, структурой ресурсного потенциала и способами его формирования для реализации инновационных проектов. Обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне. Предложен авторский подход к классификации ресурсов по циклу возобновления. Доказана целесообразность использования в комплексе трех классификаций, значимых с позиций управленческого обеспечения базовых характеристик процессов развития образования (системности, целостности, устойчивости), а именно: классификации по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления, которые в совокупности обеспечивают основу для планирования и контроля полноты всех видов ресурсов при проектировании и реализации инновациймногоканальности их поступления, обоснования расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов.

• Выявлены и обоснованы институциональные условия реализации предложенной авторской модели управления развитием муниципальных систем образования: местное самоуправление как «заказчик» стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образованиямеханизмы коллегиального управления развитием муниципальной системы образования, экономически и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессовраспределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образованиядемократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процессаидеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельностисоответствие формальной и неформальной институциональной среды развития образования.

Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что обеспечено приращение теоретических знаний, как на методологическом уровне, так и в рамках экономической теории управления образованием как сферой услуг. На уровне конкретно-научной методологии обеспечено расширение понятийного аппарата за счет введения в научный оборот и раскрытия понятий «устойчивое развитие систем образования», «управление устойчивым развитием систем образования», что задает новый подход и открывает новые возможности для реализации фундаментальных и прикладных исследований в области управления процессами развития в сфере образования. Теория управч.—' ** ления образованием как отраслью народного хозяйства обогащена новыми-научными знаниями о закономерностях трансформации муниципальных систем образования в период социально-экономической модернизации, перехода к рыночной экономикеконцептуальной моделью управления развитием образования на муниципальном уровне, обеспечивающей сопряжение территориальных и отраслевых целей развития, реализацию целостной муниципальной стратегии социально-экономического развития, снижение рисков и негативных социальных последствий при использовании рыночных механизмов регулирования сферы, образования, что создает научную основу для исследования аналогичных проблем применительно к более высоким уровням образовательных систем — региональному и федеральному. Полученные новые научные знания-могут служить также теоретической базой для развития смежных отраслей научного знания, в частности, в области государственного и муниципального управления при создании моделей решения социальных задач в условиях рыночной экономики.

Практическая значимость исследования. Результаты и выводы проведенного исследования могут быть использованы органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием при регулировании процессов развития общего, дошкольного и дополнительного образования на своей территории в условиях высокой нестабильности внешней среды и формирования рыночных отношений в сфере образования за счет рекомендованных изменений в системе целей и задач муниципального-управления, разработки стратегий развития образования, формирования образовательных кластеров и коллегиальных межотраслевых органов управления развитием, разработки пакета целевых программ и кластерных проектов на основе предложенных методик, использования подходов к оценке результатов и процессов развития образования.

Основные положения, выводы и их обоснования могут быть использованы в рамках научных и проектных работ как информационная и теоретическая основа для новых исследований и разработок. Материалы исследования^ в целом и отдельные теоретические и методологические положения могут быть приняты за основу при разработке учебного курса по управлению сферой*образования и использованы в рамках учебного курса по муниципальному управлению в вузах, в системе повышения квалификации работников образования.

Апробация теоретических положений и результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 45 публикациях автора, общий объем которых составил более 60 печатных листов.

Ведущие теоретические идеи, методологические принципы и подходы к исследованию проблематики управления развитием систем образования, изложенные в диссертации, были апробированы автором в процессе научного руководства темами НИР и непосредственного выполнения научно-исследовательских работ в рамках плана фундаментальных исследований Института управления образованием Российской академии образования. Властности, были выполнены следующие темы НИР: «Развитие инновационного потенциала управления образовательными системами разного уровня» (2008;2010г.г.) — «Теоретические основы и механизмы активизации общественного участия в управлении» общим образованием" (2008;20 Юг.г.) — «Стратегическое управление муниципальными образовательными системами» (2005;2007 г. г.) — «Теоретическое и методическое обеспечение инновационных оргмеханизмов управления муниципальными образовательными системами» (2002;2004 г. г.) — «Теоретические основания и методическое обеспечение программно-целевого управления образовательными системами» (2001г.).

Научные идеи в области эффективного управления, построения оптимальных структур управления, методические подходы к разработке программ развития и иных целевых программ, подходы к развитию кадрового потенциала для повышения качества управления, представленные в диссертационном исследовании, были использованы при выполнении ряда прикладных проектов, в том числе: «Разработка Кодекса Российской Федерации об образовании» (2003 г.), «Исследование форм и методов участия общественных структур, общественности в модернизации российского образования» (2004 г.), «Научно-методическое сопровождение и мониторинг реализации Приоритетного Национального Проекта «Образование» (2006;2008 гг.), ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» проект «Управление устойчивым развитием общеобразовательных систем» (2009;2011 гг.).

Апробацию подходов к оценке качества программ развития образования, управления инновационными процессами в образовательных учреждениях, муниципальных и региональных органах управления образованием, методики осуществления контроля и мониторинга в сфере образования автор осуществил в процессе научно-методического и организационного сопровождения реализации ПНПО по направлению поддержки общеобразовательных учреждений в период с 2006 по 2008 годы в составе экспертной группы федерального оператора ПНПО — Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.

Основные положения диссертационной работы докладывались на 17 российских и. международных конференциях и семинарах, в том числе: «Новые механизмы управления муниципальной системой образования». (Нижний Новгород, 2004) — «Проблемы и перспективы ПНПО в развитии региональных систем образования» (Москва, АПКи ППРО, 2008), «Управление* большими системами. Секция: Управление образовательными системами» (Москва, Институт проблем управления РАН, 2009) — «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, МГУ, 2010).

Научные результаты, теоретико-методологические положения и практические рекомендации, разработанные автором, стали основой, для-проводимых им лекций, семинаров по проблемам эффективного управления образованием и реализации отдельных нововведений в рамках повышения квалификации руководителей образования в Университете РАО и Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.

Заключение

.

Проведенное исследование позволило сделать и обосновать определенные выводы относительно управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях осуществляемых в России процессов модернизации.

1. Модернизация образования выступает составной частью процесса социально-экономической модернизации России и с учетом отраслевой специфики воспроизводит ее основные цели и приоритеты. Наиболее значимые изменения в сфере образования происходят под влиянием сокращения государственного присутствия в образовании, внедрения рыночных механизмов регулирования, в том числе в сфере общего образования, повышения академической и хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.

2. К завершению срока действия «Концепции модернизации российского образования до 2010 года» не удалось обеспечить достижение ее основных целевых ориентиров: повышение качества, доступности и эффективности образования. Проявились проблемы, свидетельствующие о деструктивных процессах в системе общего образования в виде снижения качества общего образованиянизкого уровня доступности дошкольного образованиярастущего расслоения образовательных учреждений и территориальных систем образования по уровню условий и качества образовательного процессаусиления зависимости доступности качественных образовательных услуг от места проживания и социально-экономического статуса семьи.

Инновационные процессы в современном российском общем образовании характеризуются фрагментарностью и несогласованностью нововведений, а также регулирующих их планов и программсужением пространства модернизации образования до масштабов пилотных и экспериментальных площадок, создания отдельных «точек роста" — недостаточным ресурсным обеспечением. Исследование выявило, что основные причины проблем модернизации образования находятся в сфере управления этими процессами, поскольку не сформирована целостная система управления процессами развития образования с распределением полномочий и ответственности между всеми уровнями управления.

3. Объективными стратегическими приоритетами управления развитием системы общего образования на данном этапе социально-экономической модернизации являются: обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемой в настоящее время селективной поддержке «точек роста». Целостность развития систем образования позволит добиться изменений во всех образовательных учреждениях, остановить нарастающее их расслоение, снижение качества и доступности образования. Системность обеспечит взаимосвязанность инноваций. Ориентация на устойчивость развития позволит закрепить в качестве стратегического приоритета ресурсное обеспечение инновационных процессов в образовании.

4. Перспективы дальнейшей модернизации российского образования в значительной степени определяются тем, в какой степени удастся включить в этот процесс потенциал регионов, муниципалитетов, всех образовательных учреждений. Муниципальный уровень управления способен играть особую роль в решении задач развития образования за счет уникального сочетания ряда факторов: близости к образовательным учреждениям и потребителям образовательных услугналичия полномочий в области образованияразнообразия ресурсов развития (экономических, социокультурных, организационных и т. д.) — поддержки местного сообщества. В то же время на муниципальном уровне отмечается не согласованность в сфере образования отраслевых и территориальных интересов, с преобладанием последних.

5. Проведенный анализ показал, что ресурс внутреннего совершенствования муниципальных органов управления образованием (изменение организационных структур, функций, методов управления) применительно к задачам устойчивого развития образования практически исчерпан. Устойчивое развитие рассматривается как продолжающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы, для чего требуется более гибкая и эффективная модель управления.

6. В качестве методологических подходов и теоретических оснований новой модели управления развитием муниципальной системы образования может быть принята совокупность принципиальных положений концепций «управления по целям», «ценностного управления», «стратегического управления», «устойчивого развития», «ресурсного управления», которые являются взаимодополняющими и конкретизируются в концептуальной модели при определении управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и механизмов управления.

7. В процессе исследования разработана и обоснована территориально-межотраслевая модель управления, с помощью которой обеспечивается: баланс интересов муниципальной территории и сферы образования за счет ориентации ' на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территориисогласованная реализация стратегий модернизации и опережающего развитияпривлечение консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственностиопора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированныхповышение социальной результативности образования, снижение социальных рисков, компенсация и дополнение государственной политики модернизации.

8. Новая модель управления развитием образования на муниципальном уровне будет эффективна при соблюдении комплекса принципов: баланс образовательной политики и общей стратегии развития муниципалитетаобеспечение целостного развития муниципальных систем образованиястратегическая обоснованность нововведенийкомпенсаторность по отношению к государственным мерам по реформированию образованиясоциальная ориентированность процессов развитиянеобходимая и достаточная полнота ресурсов для нововведенийинституализация нововведенийинформационная открытость.

9. Территориально-межотраслевая модель управления приводит к перераспределению функциональной нагрузки по управлению развитием образования. В компетенции муниципальных органов управления образованием целесообразно оставить те виды работ, которые необходимы для реализации стратегии модернизации: взаимодействие с образовательными учреждениями и региональными органами управления по всем вопросам централизованно осуществляемых нововведений, создание комплекса необходимых условий для успешного внедрения этих новаций. Для решения вопросов стратегического развития образования, разработки целевых программ развития необходимо создание коллегиальных межведомственных структур в рамках местных администраций, муниципальных стратегических команд, координационных советов по развитию социальной сферы, кластерных проектных групп и управляющих, координационных советов, межмуниципальных программных органов управления, иных форм коллегиальной выработки решений.

10. Анализ специфики ресурсного управления процессами развития образования на муниципальном уровне показал, что для оптимизации совокупных ресурсов и их рационального потребления целесообразно использовать комплексную классификацию по экономической сущности ресурсов, по источнику формирования, по циклу возобновления. Это обеспечивает основу для планирования и контроля необходимой полноты ресурсов при проектировании и реализации инновациймногоканальность источников их формирования, повышение надежности и обоснованности расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов. Выделение и учет группы не возобновляемых и критических ресурсов повышает обоснованность и реализуемость инновационных проектов.

11. Важным источником развития при территориально-межотраслевом управлении становятся интеграционные ресурсы, формируемые за счет максимально возможного спектра взаимодействий хозяйствующих субъектов и в рамках межмуниципального сотрудничества.

12. Поддержка процессов развития образования и снижение рисков деструктивных трансформаций при осуществлении многочисленных нововведений обеспечивается также за счет использования конкретных организационных и экономических механизмов, способных «точечно» воздействовать на сферу образования в зонах наиболее высоких рисков, и представляющих собой образцы более эффективных способовдостижения целей развития. В частности, доказана целесообразность:

• разработки и реализации двух новых для муниципального уровня целевых программ — поддержки образовательных учреждений в новых экономических условиях деятельности и интегрированной муниципальной программы развития социальной сферы. Первая из, них направлена на максимально возможное снижение рисков от изменения финансово-экономических условий деятельности в сфере образования, а вторая — на консолидацию ресурсов всей социальной сферы для решения общих социальных задач, преодоление узко ведомственных целей в интересах населения;

• нового концептуального подхода к проектному финансированию развития образования, который направлен не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку всех групп образовательных учреждений для минимизацииих расслоения и обеспечения целостности развития территориальной системы образования. Изменение целевой ориентации проекта с продвижения инновационного продукта на достижение социально-экономического эффекта в масштабах муниципальной территории сопровождается изменениями проектного планирования, критериев отбора отдельных проектов и формирования проектного портфеля, а также подходов к ресурсному обеспечению;

• создания образовательных кластеров, которые, как относительно устойчивые организационно-экономические формы, способны по-новому представить образовательное пространство, в полной мере выявить и реализовать преимущества интеграции целей и ресурсов разных субъектов хозяйственной деятельности, создать реальный эффективный межотраслевой механизм управления. Оправдано создание кластеров дошкольного, общего и профессионального образования, ядром которых являются относительно обособленные основные процессы, инфраструктура и партнерские связи;

• использования в муниципальной системе образования механизма аутсорсинга путем создания или поддержки специализированных структур, которым можно передать все возрастающий объем непрофильных для школы функций на договорной основе. Исследование показало, что аутсорсинг наиболее актуален в отношении финансово-экономической деятельности образовательных учреждений (через создание централизованных муниципальных экономических служб) и в сфере создания и эксплуатации информационных систем (1Т-аутсорсинг);

• централизации и концентрации определенной части финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах, которые можно использовать на цели сохранения и поддержки сети образовательных учреждений, на финансовую поддержку учителей при «плавающей» стоимости образовательного часа и т. д. Поддержка сети и кадрового потенциала может рассматриваться как одна из стратегических задач управления на муниципальном уровне, дополняющих федеральную стратегию целевой поддержки отдельных категорий учащихся и воспитанников;

• введения в процесс проектирования и планирования инноваций, а также финансово-экономического планирования и контроля, механизмов общественного аудита и экспертизы с целью выявления зон социального риска, возникающего от принятия профессиональных решений, оценки этого риска и выработки предложений по его снижению;

• оптимизации и введения единой структуры нормативов финансирования стандартной государственной бюджетной услуги в образовании с закреплением в качестве обязательной части доли расходов, направляемых на развитие. Использование двухуровневого норматива финансирования, в котором разделены текущие затраты и затраты на обеспечение развития, в сочетании с введением муниципальных нормативов, позволит образовательным учреждениям иметь гарантированные финансовые источники развития.

Использование этих механизмов способно обеспечить финансово-экономическую стабилизацию деятельности образовательных учреждений, снижение социальных рисков в новых экономических условиях.

13. Для реализации предложенной модели управления развитием муниципальных систем образования необходимо создание формальных и неформальных институциональных условий. Важнейшими правовыми регуляторами должны стать: местное самоуправление как «заказчик» стратегии развития образованиянормативная база, определяющая правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования, распределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образования, механизмы коллегиального управлениядемократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процессаидеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности в образовании с учетом местной специфики.