Конституционно-правовые основы миграционного учета в Российской Федерации

Актуальность исследования. В определяющей мере современная миграционная ситуация в России сформирована вследствие изменений в политической, социально-экономической, демографической и иных сферах, которые произошли на постсоветском пространстве. Начавшаяся с 90-х гг. XX в. и продолжающаяся в начале XXI в. интенсификация миграционных процессов, способствовала резкому увеличению количества иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Россию.

Миграционная ситуация осложнялась рядом обстоятельств. К их числу, прежде всего, следует отнести значительное количество нелегальных мигрантов в общей структуре миграции. Общий объем иностранных граждан, ежегодно прибывающих в Россию, составляет 21−23 млн. человек (80% из них — граждане СНГ). Причем количество нелегальных мигрантов на территории России составляет свыше 10 миллионов человек1. К 2010 г. количество нелегальных мигрантов прогнозируется в пределах от 14 до 19 миллионов человек2. Нелегальная миграция влечет ряд негативных последствий для страны, создает угрозы конституционным основам и национальной безопасности Российской Федерации. С указанным обстоятельством связана проблема нахождения на территории Российской Федерации граждан других государств с неурегулированным правовым статусом, то есть не имеющих законных оснований для проживания и трудовой деятельности. Указанные лица оказываются в неправовом «поле». Как следствие, они не могут полноценно реализовывать на территории Российской Федерации установленные Конституцией Российской Федерации права и свободы, к ним сложно применить традиционные меры правовой защиты. В этой связи миграционный учет выступает важной дополнительной гарантией наиболее полной реализации.

1 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Рос. газ. — 2009. — 17 апреля.

Население России за 100 лет: 1897−2003: статистический сборник государственного комитета по статистике. М., 2003. конституционно-правового статуса мигрантов.

Сложившаяся в стране миграционная ситуация требует институциональных изменений в государственно-правовом механизме. В послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации особо подчеркнул необходимость совершенствования механизмов регулирования внешней миграции, которые «должны, наконец, получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции"1. Осуществление в этой связи активной миграционной политики, составной частью которой является миграционный учет, становится важным направлением деятельности государства.

Принципиально новым этапом в сфере регулирования миграционных процессов является введение в действие Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"2, который радикально изменил порядок учета и регулирования миграционного поведения иностранных граждан и лиц без гражданства. Жесткому административно-правовому способу регулирования, имевшему разрешительный характер, Закон предпочел «мягкие» средства правового регулирования, запретительным мерам в сфере борьбы с нелегальной миграцией законодатель отдал предпочтение поощрительным, стимулирующим средствам. Конституционализация правового инструментария в области осуществления учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства требует научного осмысления и разработки на этой основе предложений и рекомендаций, которые могли бы рационализировать деятельность государства и его структур в этой сфере в соответствии с конституционными принципами.

Таким образом, приведенные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования, круга рассматриваемых в нем вопросов, их значимости в теоретических и практических аспектах для выработки предложе.

1 Рос. газ. 2008. 12 ноября. у.

Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. — № 30, — ст. 3285. ний по совершенствованию сферы правового регулирования миграционного учета в соответствии с конституционными положениями Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования характеризуется ее междисциплинарным изучением. Вопросы миграции в науке рассматривались в социологическом, экономико-правовом, международном и иных аспектах. Теоретическим исследованиям в области миграции посвящены труды таких ученых, как Л. В. Андриченко, О. Д. Воробьева, Г. С. Витковская, М. Б. Денисенко, Ж. А. Зайончковская, Т. И. Заславская, Н. Н. Зинченко, В. А Ионцев, В. П. Малахов, В. И. Переведенцев, Т. М. Регент, Л. Л. Рыбаковский, Н. Н. Тоцкий, Т. Я. Хабриева, А. У. Хомра, В. Н. Чапек, О. С. Чудиновских и др1.

Исследованиям миграции с конституционно-правовых позиций, в том числе защиты прав мигрантов при учете их территориальных перемещений, включая конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, посвящены работы Л. Ф. Абзаловой, И. Н. Барцица, К. К. Гасанова, К. Д. Галиахметовой, Ю. В. Герасименко, И. В. Гончарова, И. Н. Глебова, О. В. Губиной, Е. И. Козловой, А. Н. Куц, В. А. Коробеева, Н. А. Лимоновой, Ю. А. Лялякина, Т. И. Леонидовой, И. В. Плаксиной, О. В. Ростовщиковой, В. М. Решетина, А. В. Сокольниковой, А. Н. Торохова, В. И. Фадеева, И. В. Черепановой, С. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева и др.

Отдельным аспектам иммиграционного контроля, деятельности Федеральной миграционной службы посвящены публикации А. В. Земсковой, И. Г. Загрядской, А. С. Прудникова, М. Л. Тюркина, С. О. Харламова и др.

Административно-правовое регулирование миграционных процессов, в том числе вопросов учета территориальных передвижений иностранных гра.

1 Ионцев В. А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы: дис.. д-ра эконом, наук. М., 1999 — Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008 и др.

2 Герасименко Ю. В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): дис.. д-ра юрид. наук. М., 2003 — Решетин В. М. Обеспечение и защита прав человека в области миграции: государственно-правовой аспект: автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2005 и др. ждан и регистрации российских граждан отражены в работах.

B.В. Вострикова, О. Ю. Вострокнутовой, А. С. Дугенца, И. Ш. Килясханова, JI.M. Колодкина, С. С. Маиляна, П. Б. Музыченко, Т. Б. Николаевой,.

C.А. Прудниковой, А. А. Павлинова, В. М. Редкоуса, А. Н. Сандугея, И. Ю. Сизова, В. В. Сапелкиной, Ю. Н. Сосновской и др.1.

Проблемы миграции исследуются в криминологической и уголовно-правовой литературе, в частности вопросы нелегальной миграции анализируются в работах Н. Р. Асмандияровой, В. Н. Григорьева, А. В. Ендольцевой, В. Н. Фадеева, О. В. Химичевой, Е. С. Цориевой и др. Проблемные вопросы миграции рассматриваются с позиции защиты прав трудящихся-мигрантов в работах Б. А. Асрияна, Ю. В. Жильцовой, М. В. Кислицыной, А. Ю. Малышева, Т. А. Прудниковой, С. В. Рязанцева и др.

Вместе с тем необходимо отметить, что в перечне указанных научных работ нет монографических трудов, посвященных комплексному анализу ^ проблемы миграционного учета с конституционно-правовых позиций. Большая часть исследований по данной теме посвящена отдельным ее аспектам, либо рассматривается в основном с позиции науки административного права. Главное внимание в работах уделяется проблемам деятельности уполномоченных органов государства по осуществлению учета. Вопросы, касающиеся исследования конституционно-правовых основ миграционного учета, признания правового статуса мигранта, защиты его прав, равно как и защиты прав российских граждан в связи с осуществлением миграционного учета в исследованиях не рассматриваются.

Подготовленное автором исследование позволяет восполнить соответствующий пробел через призму конституционно-правовой теории.

1 Востриков В. В. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: дис.. канд. юрид. наук. Ростов н/Дону, 2004 — Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: дис.. д-ра юрид. наук. М., 1997 — Музыченко П. Б. Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002 и др.

Объект исследования — миграционный учет как форма государственно-правового регулирования миграционных процессов и связанная с этим практика реализации прав иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Предмет исследования — конституционно-правовое обеспечение миграционного учета и механизма его осуществления, связанное с реализацией прав иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, иных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Цель диссертации — исследование конституционно-правовых основ миграционного учета, проблем уровня конституционно-правовой защиты прав мигрантов при осуществлении миграционного учета и разработка в этой связи научно-практических рекомендаций и предложений по приведению в соответствие с конституционными положениями порядка осуществления миграционного учета, обеспечения прав и свобод мигрантов.

Задачи исследования:

— определение содержания и юридической природы миграционного учета, исследование его соотношения с регистрацией, иммиграционным контролем, обоснование в качестве особой разновидности публичных услуг;

— рассмотрение миграционного учета во взаимосвязи с конституционно-правовым статусом мигранта;

— анализ правовых основ миграционного учета, обоснование пределов усмотрения государства в регулировании миграционных процессов;

— исследование конституционно-правового механизма осуществления миграционного учета в Российской Федерации;

— анализ миграционного учета как государственной функции, правовых форм и средств ее реализации;

— разработка и обоснование мер совершенствования действующего законодательства в области миграционного учета и практики его примененияпроведение сравнительного анализа конституционно-правового механизма обеспечения конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства при осуществлении миграционного учета и прав российских граждан при осуществлении регистрационного учета.

Методологическую основу исследования составляет единство всеобщих, общенаучных и специальных методов научного познания, таких, как: системный, комплексный, историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический и некоторых других. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Положения и выводы диссертации опираются на репрезентативную эмпирическую базу (анализ статистических данных по формам 1-РД, 1-Т, 2-Т — миграция, изучение судебной практики, опрос, изучение и обобщение опыта сотрудников Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов). Для достижения цели и решения поставленных задач использованы положения теории государства и права, конституционного права, муниципального права, административного и международного права, науки управления и других отраслей знаний.

Научная новизна исследования состоит в том, что представленная диссертация — научная работа, в которой с позиции конституционного права проведен анализ правового регулирования миграционного учета в Российской Федерации, в результате которого уточнено понятие миграционного учета, обоснованы его природа и функции. Миграционный учет рассмотрен как разновидность юридических процессов и правовых режимов, представлено обоснование миграционного учета как государственной функции и раскрыт механизм ее осуществления через конституционно-правовые формы и средства реализации в современных условиях. Диссертантом разработаны предложения по совершенствованию действующего Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». В частности предложены новые редакции статей 7, 20 Закона. Учитывая то обстоятельство, что в области осуществления миграционного учета сталкиваются как общие (национальные), так и групповые (мигрантов) интересы, в диссертации представлено обобщение проблемы защиты прав как российских, так и иностранных граждан. В частности, в целях обеспечения конституционных прав предложено внесение поправок в статью 5 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в статью 9 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации», предложено создание системы медицинского страхования иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации.

Научная новизна отдельных положений, идей, выводов исследования отражается в положениях, выносимых на защиту:

1. Авторское понимание миграционного учета как формы государственного регулирования миграционных процессов, в том числе, предполагающего деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства. Анализ положений преамбулы Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» позволяет утверждать, что законодатель вкладывает более широкий смысл в понятие «миграционный учет» в сравнении с тем, которое предложено им в дефинитивной норме, содержащейся в статье 2 Закона.

2. Результаты сравнительного анализа правовых категорий «миграционный учет», «регистрация», «иммиграционный контроль», «публичная услуга», позволившие обосновать общий вывод о конституционно-правовой природе исследуемого понятия и преодолеть исключительно административно-правовой уклон в оценке миграционного учета.

3. Обоснование того, что в условиях современной России миграционный учет связан с выполнением трех функций: а) правоустановительной, заключающейся в том, что путем официальной (государственной) констатации в установленной законом форме определенных фактов обеспечиваются необходимые важные дополнительные условия наиболее полной реализации правового статуса мигрантовб) правоохранительной, связанной с осуществлением комплекса специальных мер за законностью действий и фактов в сфере осуществления миграционного учетав) правозащитной, характеризующейся тем, что осуществление миграционного учета является необходимым условием для обеспечения прав и свобод как иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, так и российских граждан.

4. Вывод о том, что миграционный учет может рассматриваться в качестве разновидности юридических процессов и правовых режимов и представляет собой форму миграционных правоотношений, создающих юридически определенные условия для наделения мигрантов всем комплексом прав и обязанностей. Это означает создание юридического факта, при наличии которого у определенного мигранта возникает юридическая определенность во взаимоотношениях с государством: между государством и таким лицом возникает длящееся конституционное правоотношение, каждая из сторон такого отношения одновременно наделена правами и обязанностями. Среди миграционных режимов миграционный учет занимает особое место: он урегулирован федеральным законом, осуществляется в конституционно-правовой форме — в форме уведомления и в наибольшей степени соответствует принципам и нормам Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права.

5. Предложения по совершенствованию миграционного законодательства, связанные с изложением в новой редакции ч. 5 ст. 7 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», уточняющей понятие принимающей стороны и ст. 20 Закона, устраняющей юридическую неопределенность в закреплении сроков постановки на миграционный учет, поскольку существующая неопределенность законодательства создает угрозу нарушения как конституционных прав мигрантов, так и действующего российского законодательства с их стороны.

6. Результаты сравнительного анализа правовых норм, регулирующих территориальные перемещения российских и иностранных граждан, позволившие сформулировать вывод о том, что либерализация миграционного законодательства по отношению к иностранным гражданам не должна противоречить национальным интересам и интересам российских граждан, нарушать конституционные нормы о равенстве правового положения российских, иностранных граждан и лиц без гражданства. В связи с чем обосновывается необходимость внесения поправок в ст. 5 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 52 421 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"1, в ст. 9 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации"2 путем закрепления возможности для российских граждан регистрации по месту пребывания с использованием почтовых сообщений, а также с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи.

Теоретическая значимость работы определяется тем, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, углубляют теоретическую базу исследования миграции иностранных граждан и могут быть использованы в качестве дополнительного материала в учебном процессе, в дальнейших научно-практических изысканиях по проблемам миграции, а также оказать пользу при подготовке учебных пособий, курсов лекций, статей, других учеб.

1 Рос. газ. 1993. 10 августа.

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. от 28 марта 2008 г.) «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1995. -№ 30, ст. 2939. но-методических материалов.

Практическая значимость исследования выражается в том, что рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы законодателем при разработке новых нормативных актов, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, применяться в практической деятельности исполнительных органов власти, в том числе в деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях: научно-практическая конференция «Российское законодательство в современных условиях» 5 октября 2007 года, г. Брянскшестая Всероссийская ежегодная научно-практическая конференция «Российское законодательство в современных условиях» Ю октября 2008 года, г. Брянскнаучно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и права» 26 января 2009 года, г. Брянск и др.

Результаты исследования внедрены и используются в учебном процессе Брянского филиала Московского университета МВД России, Брянского филиала Академии права и управления, Брянского открытого института управления и бизнеса, в деятельности УФМС России по Брянской области и ее территориальных органов.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный анализ конституционных основ миграционного учета иностранных граждан в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

1. Понятие «миграционный учет» производно от таких понятий, как «миграция» и «учет», взаимосвязано с понятиями «регистрационный учет», «имиграционный контроль», «публичная услуга». Каждое из них несет особую смысловую нагрузку, соответственно с предварительным уяснением содержания этих понятий связано осмысление конституционно-правовой природы миграционного учета.

2. Уяснение понятийного смысла миграционного учета в сопоставлении с понятиями регистрации (регистрационного учета), иммиграционного контроля и, в особенности, публичной услуги позволяет уйти от неоправданного административно-правового уклона в его (миграционного учета) оценке и тем самым полицеизации всего комплекса мер по осуществлению миграционного учета. При таком подходе выявляются иные, достаточно важные характеристики данного понятия, которые в специальной литературе не получили рассмотрения или на которые обращают внимание попутно.

3. Содержащееся в преамбуле Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» положение о том, что «миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов» выражает конструктивную особенность миграционного учета: он не только есть вид (форма) правоисполнительной деятельности специализированных исполнительных органов государства, но выступает одной из конституционных форм общесоциального (государственно-правового) регулирования. Законодатель, таким образом, вкладывает более пространный смысл в понятие «миграционный учет» в сравнении с тем, которое предложено им в дефинитивной норме, содержащейся в статье 2 Закона.

4. В современных условиях российской действительности миграционный учет связан с выполнением следующих функций: а) правоустановитель-ной, заключающейся в том, что путем официальной (государственной) констатации в установленной законом форме определенных фактов обеспечиваются необходимые важные дополнительные условия наиболее полной реализации правового статуса мигрантовб) правоохранной, связанной с осуществлением комплекса специальных мер за законностью действий и фактов в сфере осуществления миграционного учетав) правозащитной, характеризующейся тем, что осуществление миграционного учета является необходимым условием обеспечения прав и интересов как иностранных граждан, пребывающих в Российской Федерации, так и российских граждан.

5. Миграционный учет представляет собой форму, способ юридического воздействия на поведение участников миграционных отношений, призванных таким образом создать юридически определенные условия для наделения мигранта всем комплексом прав и обязанностей. С этой, юридической, точки зрения миграционный учет может быть рассмотрен как: а) разновидность юридического процесса (миграционный процесс), представляющего собой набор установленных законодательством процедур, в соответствии с которыми прежде всего властными структурами и их должностными лицами применяются «материальные» (компетенционные) нормы, и соответствующих им (процедурам) действий (миграционное поведение) участников миграционных правоотношенийб) обособленное комплексное нормативное образование, или часть нормативной структуры конституционного права, представленное общими и специальными, материальными и процессуальными нормами, регулирующих однородные отношения, возникающие в связи с осуществлением миграционного учетав) специфического правового режима, отображающего особый порядок правового регулирования в сфере осуществления миграционного учета и представленного сочетанием (комбинированием) разнообразных юридических средств: во-первых, это меры, призванные обеспечить реализацию Российской Федерацией своих обязательств в отношении наиболее полной реализации иностранными гражданами своего правового статуса и интеграции части из них в российское обществово-вторых, средства статистического и информационного учета населения, позволяющие регулировать миграционные процессы, иметь о них постоянно обновляющуюся информацию, необходимую для высокоэффективного государственного управления в современных условиях. Динамично развивающееся современное общество требует оперативного анализа и управления многообразными социально-экономическими процессами. В связи с этим перед любым государством стоит проблема учета количественного и качественного учета миграции в целях защиты основ конституционного строя нашего государства в условиях участившихся террористических актов и т. д. и что немаловажно — в целях защиты прав российских, иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантированных Конституцией Российской Федерацииво-вторых, это меры полицейского надзора за населением, поскольку институт миграционного учета облегчает задачи розыска тех или иных гражданв-третьих, средства, создающие необходимые условия для реализации российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав, а также исполнения ими возложенных на них обязанностейг) как разновидность правовых состояний, или так называемых общих правоотношений, предполагающих наличие юридических фактов, с наличием которых у определенного лица возникает юридическая определенность во взаимоотношениях с государством: между государством и таким лицом возникает длящееся конституционное правоотношениекаждая из сторон такого отношения одновременно наделена правами и обязанностямимигрант как сторона правоотношения несет не только обязанности, но и обладает притязаниями по отношению к государствуи государство, и мигранты в рамках существующего правоотношения ответственны друг перед другомобъем, пределы, основания и процедуры применения ответственности мигранта исчерпывающе сформулированы в законе и не подлежат расширительному толкованию.

6. Среди миграционных режимов миграционный учет занимает особое место: он урегулирован федеральным закономосуществляется в конституционно-правовой форме — в форме уведомленияв наибольшей мере соответствует принципам и нормам Конституции Российской Федерации, международно-правовым стандартам в сфере гуманитарного права.

7. Миграционный учет, таким образом, выступает тем государственно-правовым фактом, с которым связано возникновение особого правового состояния между лицом, прибывшим в Российскую Федерацию, и государством. На этой основе официально у данного лица появляется весь комплекс прав и юридических обязанностей, объединяемых понятием правового статуса.

8. Статус мигранта — понятие многосоставное, охватывает своим содержанием ряд юридических компонентов — правосубъектность, совокупность гарантированных государством прав и обязанностей мигранта. Конституционная, или общая правосубъектность мигранта вытекает непосредственно из Конституции Российской Федерации (ч.2 ст. 63) и Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Соответственно весь комплекс прав мигранта (иммигранта) можно подразделить на следующие три группы: во-первых, это все те права и обязанности, которые вытекают из общего их правового статуса, предусмотренного Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 62) — во-вторых, это специальные права и обязанности, связанные с осуществлением в отношении данной категории физических лиц, пребывающих на территории Российской Федерации, миграционного учетав третьих, права и обязанности, обусловленные разнотипностью категорий иностранных граждан, т. е. разнообразием видов мигрантов. Все эти группы прав взаимосвязаны и взаимозависимы.

9. Правовое регулирование миграционного учета можно представить как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на миграционные отношения в области постановки и снятия с учета мигрантов по месту пребывания и месту жительства с целью упорядочения данных отношений. Важнейшей составляющей механизма правового регулирования являются нормативно-правовые средства, т. е. нормативный состав данного механизма, представленный всей совокупностью правовых установлений так или иначе регулирующих самые разнообразные отношения в сфере осуществления миграционного учета. Такие нормы разноуровневые, имеют различные юридическую форму и силу, пространственные сферы распространения и предметное действие, их адресатами являются различные субъекты миграционных отношений.

10. Правовая основа миграционного учета в Российской Федерации включает два основных пласта юридических норм: 1) нормы, содержащиеся в международно-правовых актах (международно-правовые) и 2) нормы «внутреннего» (внутригосударственного) права.

Российская правовая система располагает эффективными механизмами внедрения в юридическую практику международно-правовых установлений, касающихся осуществления миграционного учета.

Действующее российское законодательство об иммиграционном учете многосоставно, включает комплекс общих и специальных, материальных и процессуальных, отличающихся разнообразием юридических форм выражения и юридической силы норм.

Множество подзаконных актов разной юридической силы, издаваемые различными нормотворческими органами, имеющие специфические юридические формы не способствуют эффективной регуляции, достижению государственный целей осуществления миграционного учета, создают условия для нарушения прав мигрантов. «Пакетный» принцип правового регулирования в данной сфере просматривается крайне слабо.

Юридической формой консолидации законодательства по проблемам миграции, в том числе в сфере осуществления миграционного учета может стать миграционный кодекс, в котором могли бы найти отражение и вопросы осуществления миграционного учета.

Основываясь на концептуальных положениях теории системы права и особенностях норм, регулирующих отношения в сфере осуществления миграционного учета, правомерно заключить, что миграционный учет представляет собой субинститут в составе конституционного права. Конституционно-правовой (не административно-правовой) характер данного института определяется тем, что с его осуществлением связано с возникновением государственно-правового (не административно-правового) правоотношенияон затрагивает основные права, свободы и обязанности иностранных гражданвозникает по поводу признания, использования, охраны и защиты основных, или конституционных ценностейсодержит в своем составе нормы, которые закрепляют «мягкие», не характерные для административного права, юридические средства регулирования поведения мигрантоввытекает непосредственно из Конституции Российской Федерации, международно-правовых актов, признаваемых Российской Федерацией.

Резкий рост нелегальной миграции и как следствие этого появление большого количества лиц с неурегулированным правовым статусом находятся в непосредственной связи с применением жестких правовых режимов в сфере миграционного учета.

11. Конституционно-правовой механизм миграционного учета представляет совокупность гарантированных конституционным законодательством методов, принципов организационных и правовых средств осуществления государством миграционного учета, вследствие чего обеспечивается соблюдение конституционных прав мигрантов.

12. Содержание функции миграционного учета и ее особенности предопределены теми целями и задачами миграционного учета, которые закреплены в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ. Содержанием миграционной деятельности является: а) фактическая деятельность государства по контролю за социальными потоками граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в обществе, и гармонизации социальной жизниб) деятельность по осуществлению миграционного учета предметно обособлена и осуществляется в рамках определённого политического и правового процессав) деятельность государства по осуществлению миграционного учета нормативно-регламентирована и институциональная, организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечена значительная часть механизма государства. Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы представляют лишь компонент данного механизма.

13. Изучение практики применения Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ показывает, что «сдерживающими» применимость Закона, максимально полное достижение поставленных в нем целей и задач являются следующие обстоятельства:

1) проблема согласования Закона с уже действующими законодательными актами. Получается так, что по одному и тому же предмету регулирования одновременно действует несколько равных по силе нормативных актов., Объективно возникает коллизия норм права, создающая трудности как в реализации правового статуса мигранта, так и в осуществлении правоприменительной деятельности;

2) положению правовой доктрины о том, что конкретные установления закона должны быть подчинены его общим положениям-принципам, целям, дефинициям и др., не в полной мере отвечает нормативный состав Закона;

3) качество анализируемого Закона существенно «проигрывает» от наличия в нем множества бланкетных норм. Получается так, что закон приобрел черты своего рода «рамочного» правового акта, который «напрямую» срабатывает лишь в отдельных случаях. Так называемый «пакетный» принцип правового регулирования данных отношений законодатель не воспринял (хотя наличие в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. первоначальных пробелов исключало в полной мере применение данного принципа). С этим, как показал контент-анализ рассматриваемого Закона, связано множество бланкетных норм: в 26 статьях Закона содержится 20 бланкетных норм. Методологические установки законодателя относительно технико-юридического способа конструирования норм, регулирующих отношения в сфере миграционного учета, не поколеблены и в тех случаях, когда в действующий Закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ в последующем вносятся даже незначительные поправки;

4) юридическая неопределенность — еще один недостаток Закона, негативно сказывающийся на реализации статуса мигрантов. Это касается редакции статей 7 и 20 Закона;

5) имплементация нового миграционного законодательства в практику сталкивается с объективными трудностями. Это касается как создания необходимых условий для самих мигрантов, так и реструктуризации действовавшей организации миграционного учета в Российской Федерации, сложившейся за последний 10−15 лет. В частности, первая из составляющих касается создания тех условий, которые оказывают благоприятное влияние на реализацию прав мигрантовсуществующее положение вещей далеко от идеального, а следовательно, отсутствуют (как и до ведения Закона в действие), надлежащие условия для адаптации мигрантов.

14. Опыт многих стран, в том числе и Российской Федерации, убедительно доказывает, что введение разрешительной системы миграционного учета приведет к всплеску нелегальной миграции, как следствие этого создаст «питательную» среду для преступлений, теневой криминальной экономики, многократно увеличит количество лиц с неурегулированным правовым статусом и в силу этого не имеющих возможности полноценно реализовы-вать на территории Российской Федерации установленные Конституцией Российской Федерации права и свободы для каждого человека.

15. Миграционная политика государства и соответствующее ей миграционное законодательство должно носить сбалансированный характер, не впадая в крайность. Приоритетное значение в первую очередь должны занимать вопросы национальных интересов России и прав ее граждан. Возвращение к разрешительной системе регистрации не выход, но и чрезмерная либерализация миграционного законодательства по отношению к иммигрантам не должна идти в разрез с интересами российских граждан. При этом не могут игнорироваться и продекларированные в Конституции Российской Федерации права тех лиц, которые законодательство квалифицирует в качестве мигрантов.

Как представляется, в действующем законодательстве просматривается попытка унифицировать конструкцию режимов регистрации, установленных для российских и иностранных граждан. Такой подход на наш взгляд методологически неверен. Конституционно-правовой статус иностранцев и россиян различается принципиально, а значит, и набор средств, обеспечивающих порядок их пребывания в России, должен быть специфическим для каждой группы.

16. В контексте рассматриваемой проблемы становится актуальной задача упрощения конституционно-правого механизма регистрации российских граждан подобно тому, как это предусмотрено Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» для иностранных граждан. Считается, что наиболее удобный вариант заключался бы в предоставлении возможности регистрации без обязательной личной явки в органы регистрационного учета. Поскольку регистрация по закону носит уведомительный характер, с развитием информационной техники такое уведомление и заверенные копии документов вполне возможно отправлять по почте и иным видам связи. Одновременно можно ввести материальную ответственность граждан за предоставление фальшивых документов для регистрации и возмещение расходов по их проверке (только в случае, если они оказались фальшивыми), ввести ответственность должностных лиц за необоснованный отказ в регистрации, если это повлекло неблагоприятные последствия для гражданина.

Акцентируя внимание на целесообразности «выравнивания» процедур учета иностранных и российских граждан, следует иметь в виду, что мигрантам, безусловно, трудно интегрироваться в российскую систему жизни. Соответственно задача государства и правовой системы оказать им содействие адаптироваться, обеспечить реальную возможность реализации ими конституционных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации. При этом, несомненно, при реализации конституционно-правового механизма реализации учета миграционных перемещений иностранных граждан следует учитывать, что защита прав иностранных граждан не должна идти в ущерб гражданам России, ущемлять их конституционные права. Однако, как показывает практика, массовый приток мигрантов, прибывающих в безвизовом порядке, обеспечивая рабочей силой важные секторы экономики, в то же время несет ряд реальных угроз в сферах экономической, общественной и санитарно-эпидемиологической безопасности, в конечном итоге влияя на национальную безопасность России и права ее граждан.

17. С целью обеспечения конституционного права на охрану здоровья, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства необходимо создание системы медицинского страхования иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации. В связи с чем целесообразно изложить в новой редакции ст. 17, 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», дополняющей перечень документов необходимых для регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и для постановки на миграционный учет полисом медицинского страхования. Также, с целью обеспечения конституционного права на охрану здоровья необходимо законодательно предусмотреть выдачу разрешения на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам и лицам без гражданства при наличии медицинской справки об отсутствии общественно опасных заболеваний, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации.

18. Либерализация миграционного законодательства по отношению к иностранным гражданам не должна противоречить национальным интересам и интересам российских граждан. В целях обеспечения реального уведомительного порядка регистрации российских граждан и реализации конституционного положения ст. 62 Конституции Российской Федерации о равном правовом положении иностранных граждан, лиц без гражданства и российских граждан целесообразно ввести возможность их регистрации по месту пребывания посредством использования почтового сообщения, а также с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи.