Актуальность исследования.
Каждому этапу исторического развития России соответствует свое специфическое содержание основных составляющих правового статуса человека — таких, в частности, как общая правоспособность, основные права и свободы, принципы правового положения индивидов. Особую разновидность правового статуса индивидов составляет совокупность свобод, прав и обязанностей, которой пользуются в стране иностранные граждане и лица без гражданства.
Проблема правового статуса иностранцев в стране пребывания не отличается новизной: как отмечают правоведы, 1 она существует почти три тысячи лет, с тех пор, как возникли первые в истории человеческой цивилизации государства, население разделилось по территориальному принципу и появились чужестранцы. Но в различные исторические эпохи в тех или иных общественно-экономических системах и в конкретных государствах она решалась и решается по-разному. В мировой истории отношение к иностранцам претерпело длительную эволюцию: от почти полной нетерпимости к ним, восприятия чужестранца как врага — к постепенному преодолению предрассудков, к наделению иностранцев определенным объемом прав и обязанностей, правовой защитой.
Для Российского государства постсоветский эпохи проблема определения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства обладает особой значимостью, как минимум, по четырем причинам: Во-первых, выход России из политической и экономической изоляции, ее стремление стать полноправным членом мирового сообщества и, в частности, ведущих международных торговых и финансово-экономических организаций объективно требовали приведения всей.
1 Лазарев JI.B., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане (правовое положение). —М., 1992. С. 9. системы политических и правовых подходов к обеспечению прав и свобод личности, в том числе — иностранных граждан, в соответствие с общепринятыми международными нормами.
Во-вторых, в связи с образованием вследствие развала СССР огромной диаспоры русскоязычного населения — граждан бывших союзных республик, оказавшихся ни морально, ни физически не готовыми считаться «иностранцами» по отношению к бывшей родине, а равно зачастую не способными обрести достойный социально-правовой статус в местах постоянного проживания. При этом границы между странами СНГ на протяжении 90-х годов оставались за редким исключением условными, вследствие чего в Россию хлынул поток граждан соседних государств, либо лиц без гражданства, чей правовой статус на протяжении всех этих лет оставался неопределенным, а проживание в России — незаконным.
В-третьих, возникновение многочисленных вооруженных конфликтов как на территории самой Российской Федерации, так и вблизи ее границ способствовало, с одной стороны, нарастанию потока беженцев и вынужденных переселенцев, чей правовой статус не всегда поддавался определению, а с другой стороны — проникновению в Россию враждебно настроенных элементов, террористических групп и боевых формирований, подрывающих основы безопаснорти государства.
Наконец, изменение социально-экономической ситуации внутри страны, активизация культурных и экономических связей с зарубежными государствами, формально открывшиеся границы превратили Россию с ее богатейшим неосвоенным рынком в объект притяжения для представителей всех сфер бизнеса, в том числе — криминального. Особую категорию мигрантов в настоящее время составляют массы иностранных рабочих, большая часть которых находится в России нелегально и в связи с этим лишена необходимой правовой защиты в трудовых отношениях.
Проблема все возрастающего притока в страну иностранных граждан как легальным, так и нелегальным путем (в том числе — из Украины, Молдовы, Таджикистана, Китая, Вьетнама, Афганистана и т. д.) особенно обострилась к началу нового века. Так, например, по данным Федеральной пограничной службы России, в 2000 году в Россию въехало 14 900 тысяч иностранных граждан, выехало — 11 600 тысяч человек. За первое полугодие 2001 года въехало 6,5 млн. человек, выехало — 5 млн. человек2. Соответственно каждый год в России оседает от 3 до 3,5 млн. человекнекоторые из них через какое-то время уезжают, но значительная часть — остается. По данным на середину 2002 года, на территории Российской Федерации находилось более 10 миллионов иностранных граждан, из которых примерно половина — на незаконных основаниях. В настоящее время, как было сказано в докладе МВД РФ на заседании Федерального Правительства 10 июня 2003 года, на территории России находится до 1,5 млн. иностранцев без определенного правового положения и примерно 3,5 млн. человек, осуществляющих незаконную трудовую деятельность.3 В этой ситуации часть нелегальных мигрантов неизбежно оказывается втянутой в криминальные сферы.
Даже если допустить, что подавляющее большинство находящихся в стране граждан других государств или лиц без гражданства — это не преступники или торговые спекулянты, не проститутки и не террористы, а честные люди, тяжелым трудом зарабатывающие себе на жизнь, проблем, возникающих в связи с их пребыванием в трудовой, социальной, правоохранительной и в других сферах общественной жизни России, это не устраняет. Сам факт нелегального пребывания этих людей на территории.
2 О проекте постановления Государственной Думы «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации». Текст стенограммы от 24 октября 2001 г. // Бюллетень заседаний Государственной Думы. 2001. № 124(572) 4.1. С. 22.
3 Доклад МВД РФ на заседании Правительства РФ от 10 июня 2003 года при рассмотрении вопроса «О создании единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации» // http://www.zarplata.ru/book/newstxtid~ 1371. asp.
Российской Федерации делает их уязвимыми для шантажа и давления. В результате подпитывается теневой сектор экономикинелегальные мигранты в определенном смысле разлагают правоохранительную систему, поскольку основным документом, который они предъявляют в ответ на вопросы о месте их жительства, доходах и т. д., являются денежные знаки.
Неконтролируемое пребывание иностранцев и лиц без гражданства в России зачастую порождает не только социальные, но и более серьезные проблемы, в том числе — подрывающие основы экономической безопасности государства. Так, ежегодно нерезиденты вывозят наличными или переводят из России около 6 миллиардов долларов. По свидетельству Д. О. Рогозина, 4 были случаи, когда граждане некоторых братских стран обналичивали за один раз 20, 30,40, а иногда и 50 миллионов долларов.
В силу названных обстоятельств совершенствование юридических основ формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также исследование механизмов обеспечения этого статуса имеет особую актуальность для Российского государства.
В соответствии с принципом государственного суверенитета каждое государство самостоятельно определяет правовой статус как своих, так и иностранных граждан, регламентирует вопросы въезда (выезда) этих лиц на свою территорию, условия их пребывания, транзитного проезда, трудовой деятельности и т. д. Кроме того, вопросы, касающиеся правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, регулируются международными договорами и соглашениями с учетом норм международного права.
В Российской Федерации существенное обновление законодательства, связанного с регулированием положения иностранцев и.
4 О проекте постановления Государственной Думы «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации». лиц без гражданства, было предпринято сравнительно недавно и нашло выражение в принятии двух законодательных актов — Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"5 и Федерального закона РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации"6. Не затрагивая по существу гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и международными договорами России прав и свобод иностранных граждан, названные акты в значительной степени были ориентированы на ужесточение визового режима въезда и выезда иностранцев, модернизацию порядка учета и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывания на территории нашего государства, на урегулирование отношений между иностранцами и органами государственной власти, возникающими, в частности, в связи с осуществлением иностранными гражданами в России трудовой и предпринимательской деятельности.
Однако, как показывает анализ действующего законодательства, принятие новых законов хотя и оценивается специалистами в целом, как факт положительный, не устранило целого ряда проблем, а именно: а) проблемы замены весьма обширного массива законодательных и иных нормативных актов, регулирующих в настоящее время правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, единым комплексным законом либо группой согласованных между собой нормативных актов, которые позволили бы составить целостную картину о правах и обязанностях, ответственности и других элементах правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Россииб) проблемы несогласованности.
5 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
6 Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. отдельных нормативных актов, а также наличия в них необъяснимых логических изъятий из национального режима, предоставленного иностранцам в силу ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерациив) проблемы определения правового статуса граждан государств-членов СНГ и лиц без гражданства, въехавших на территорию России в период действия безвизового режимаи др. Более того, многие положения действующего сегодня Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не соответствуют Конституции РФ и международным договорам Российской Федерации.
С учетом всего сказанного можно заключить, что обращение к анализу существующих проблем формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, проблем реализации этого статуса в интересах обеспечения прав и свобод как самих иностранцев, так и российских граждан, а равно — проблем совершенствования правового регулирования этой весьма важной сферы общественных отношений и государственной внутренней политики — крайне актуально на сегодняшний день.
Объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также — в рамках всего комплекса общественных отношений — социальных, трудовых, процессуальных и т. п. с участием иностранных граждан.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, законодательных и других нормативных актов, имеющие отношение к правовому положению иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
Дополнительным предметом исследования в рамках данной работы являются отдельные правовые категории, массовое использование которых в юридической литературе и в нормативных актах зачастую имеет шаблонный, поверхностный характер. В этом случае содержание понятий утрачивает четкие рамки, «размывая» границы самого понятия. По отношению к рассматриваемой теме в числе таких понятий следует назвать такие, как «правовой статус», «правовое положение», «правовой режим», «иностранец», «иностранный гражданин» и др. Между тем четкая проработка понятийного аппарата, в особенности юридического, имеет большое практическое значение, т.к. выполняет не только информационные, но и правовые функции.
Целью представленного диссертационного исследования является, таким образом, анализ действующего российского законодательства в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства с точки зрения соответствия его норм, во-первых, текущим задачам социально-экономического и политического развития государства, а во-вторых, утвердившимся в рамках мирового сообщества представлениям о правовом статусе личности, в том числе — об обеспечении минимальных гарантий соблюдения прав иностранных граждан и апатридов.
Для достижения поставленной цели в задачи первой главы исследования входит:
• выяснение правового содержания понятий «правовой статус», «правовое положение», «правовой режим»;
• определение понятия и характеристика основных видов правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• выявление — в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными правовыми актами, ратифицированными в Российской Федерации — основных принципов формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
В задачи второй главы данного диссертационного исследования входит:
• характеристика установленного законодательством Российской Федерации порядка въезда иностранцев на территорию Российской Федерации и выезда из неевыявление сильных и слабых сторон правового регулирования отношений в данной сфере;
• анализ основных разновидностей правовых режимов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
• выявление возможных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в регулировании вопросов въезда и выезда.
Задачами третьей главы исследования, посвященной общей совокупности прав, обязанностей и ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, являются:
• исследование объема прав, предоставленных иностранным гражданам и лицам без гражданства в Россиивыявление изъятий из общего принципа предоставления иностранцам национального режима;
• характеристика содержания ответственности, возложенной на иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках их конституционно-правового статуса;
• выявление основных принципов привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к ответственности за правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования — отношений, складывающихся в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме того, в работе были использованы диалектический метод научного познания, а также исторический, логический, сравнительно-правовой и другие частные методы научно-исследовательской работы. и.
Эмпирическую базу исследования составляют, прежде всего, документы и нормативные материалы, позволяющие составить представление о совокупности прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, предусмотренных для них изъятий из объема прав, которыми обладают российские граждане, установленной для иностранцев системы ответственности и т. д. Основу таких материалов составляют Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты федерального уровня (Федеральные законы от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», от.
•у.
15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации»), заключающие в себе основные принципы и конкретные правила, определяющие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Так, в частности, главной особенностью Закона о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является четкое и однозначное определение пребывания и проживания иностранных граждан на территории РФ, правил их участия в трудовых отношениях, порядок учета и регистрации.
В то же время необходимо отметить, что отдельные нормы, касающиеся прав и обязанностей иностранцев на территории Российского государства, можно встретить не только в уже названных, но и во многих других нормативных актах, посвященных регулированию отношений в различных сферах жизнедеятельности. В связи с этим составить предельно полную картину о совокупности прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в России довольно сложно.
7 Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. и доп. от 18 июля 1998 г., от 24 июня 1999 г., от 10 января 2003 г., от 30 июня 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4029- 1998. № 30. Ст. 3606- 1999. № 26. Ст. 3175- 2003. № 2. Ст. 159.
Немаловажную роль в формировании действующего сегодня законодательства о правовом статусе иностранцев играют международные акты о правах иностранных граждан, а также отдельные международные договоры Российской Федерации, содержащие нормы из интересующей нас о области правоотношений. В данном случае необходимо учитывать, в частности, наличие довольно большого количества международных договоров России с рядом зарубежных стран, так или иначе регулирующих круг этих отношений.
Степень научной разработанности проблемы.
Вопрос о правовом статусе иностранцев всегда рассматривался исследователями как составная часть общей проблемы правого положения личности в обществе, сердцевину которого образуют основные права, свободы и обязанности индивида.9 В связи с этим большую часть работ, затрагивающих вопросы правового положения иностранцев в России, составляют труды общего характера — комментарии конституционного законодательства Российской Федерации, работы по международному праву, конституционному праву, теории государства и права. В общем ряду таких трудов следует выделить прежде всего работы С. А. Авакьяна, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Н. А. Михалевой, М. В. Баглая, Ю. Г. Демина, В. П. Звекова, С. Н. Бабурина, Ю. А. Дмитриева, О. Н. Садикова, В. Д. Карповича, М. И. Брагинского и др.10.
8 Напр.: Конвенция о статусе беженцев / Генеральная Ассамблея ООН. Женева, 28 июля 1951 г.- Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2002 г. № 932 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о взаимных поездках граждан" — Конвенция о статусе апатридов / Генеральная Ассамблея ООН. Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.- Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3596- и др.
9 См., напр.: ЛазаревЛ.В., МарышеваН.И., ПантелееваИ.В. Указ. соч. С. 18.
10 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1998; Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. — М., 1994; Авакъян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М.: РЮИД, Сашко, 2000; Авакъян С. А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. №№.
Для сопоставления представлений отечественных правоведов советского периода о факторах, формирующих правовой статус иностранца, и современных проблем в данной сфере общественных отношений, важное значение имеют работы таких авторов, как Ю. А. Баскин, Д. И. Фельдман, Б. И. Нефедов, М. М. Богуславский, Р. М. Валеев, Н. В. Витрук, Л. Н. Галенская и др.11 Следует отметить, что характерной особенностью работ советского периода является неформальное деление иностранцев, прибывающих в страну, на тех, кто приезжает с добрыми намерениями и тех, кто сознательно нарушает установленные законом правила пребывания иностранцев на территории нашего государства — в частности, режим перемещения по стране.12.
В последние годы, характеризующиеся оформлением в Российском государстве самостоятельной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, образованной выходцами из стран так называемого ближнего зарубежья, в отечественном правоведении появилось несколько работ, стремящихся комплексно отразить ситуацию, сложившуюся в сфере.
5, 6- Авакьян С. А. Свобода вероисповедания как конституционно-правовой институт // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1999. № 1- Михалева Н. А. Комментарий к Федеральному закону о гражданстве Российской Федерации. — М.: Экзамен, 2003; Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. — М., 1997; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. — М.: Норма, 2002; Демин Ю. Г. Статус дипломатических представительств и их персонала. — М., 1995; Дмитриев Ю. А. Правовое положение человека и гражданина в Российской Федерации. — М., 1992. Звеков В. П. Международное частное право. — М: ИНФРА-М, 2000; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Карповича В. Д. — М., 2001; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. Садиков О. Н. — М.: Юринформцентр, 1997; Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей / Под общ. ред. Брагинского М. И. — М., 2001.
11 Нефедов Б. И. Правовая регламентация статуса иностранных граждан в СССР: Учеб. Пособ. — Омск, 1989. Баскин Ю. Я., Фельдман Д. И. История международного права. — М. 1990; Галенская JI.H. Правовое положение иностранцев в СССР. — М., 1982; Валеев Р. М. Выдача преступников в современном международном праве (Некоторые вопросы теории и практики). — Казань, 1976; Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. — М., 1979; Статус иностранцев в СССР: Сборник / Под общ. Ред. Богуславского М. — М.: Наука, 1984.
12 Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Указ. соч. правового положения иностранцев в России. В числе таких работ необходимо назвать, прежде всего, те, которые были использованы при написании данного исследования. Это труды С. А. Авакьяна, Ю. В. Герасименко, К. А. Корсик, Ю. А. Дмитриева, Н. И. Марышевой, К. И. Манолова, Н. А. Жуковой, Е. Н. Нешатаевой и др.13.
Стоит обратить внимание, что традиционно исследование проблем правового статуса иностранцев основано на выявлении предусмотренных отечественным законодательством различий в объеме прав граждан России и иностранных граждан, а также лиц без гражданства на территории РФ, при въезде в страну и выезде из нее.
Научная новизна представленного диссертационного исследования заключается:
• в комплексном рассмотрении конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации с учетом норм обновленного законодательства РФ в рассматриваемой области;
• в выявлении основных тенденций развития отечественного законодательства в сфере формирования совокупности свобод, прав и.
13 Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. — СПб., 2003; Герасименко Ю. В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса. — Омск, 2000; Дмитриев Ю. А., Корсик К. А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. — М., 1997; Корсик К. А. Особенности правового положения иностранцев в Российской Федерации. — М.: ОКТБ, 1999; Корсик КА. Проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации / МВД России. Моск. Юрид. ин-т. — М., 1999. Марышева. Н. И. Иностранец: правовая защита / Ин-т законодательства и сравнит. Правоведения при Верх. Совете РФ. — М., 1993; Манолов К. И. Основные права человека применительно к иностранцам и их правовая защита / Твер. Гос. Ун-т. — Тверь, 1992; Манолов К. И. Принципы международного права, регулирующие правовой статус иностранцев / Твер. Гос. Ун-т. — Тверь, 1992; Манолов К. И. Сущность международно-правового статуса иностранцев и особенности его видов / Твер. Гос. Ун-т. — Тверь, 1993; Манолов К. И. Юридические основы регулирования правового статуса иностранцев / Твер. Гос. Ун-т. — Тверь, 1993; Жукова Н. А. Производство по уголовным делам с участием иностранных граждан в досудебных стадиях в Российской Федерации / Диссер. на соиск-ие ученой степени канд. юрид. наук. — СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. Нешатаева Т. Н. Судебная защита иностранных лиц в Российской Федерации. — М., 2000. обязанностей, которыми пользуются в стране иностранные граждане и лица без гражданства;
• в выработке по результатам исследования предложений по совершенствованию отдельных положений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и российского законодательства о правовом положении иностранцев в целом;
• в анализе действующего законодательства о правовом статусе иностранцев в России с точки зрения соответствия его норм, во-первых, задачам социально-экономического и политического развития государства, а во-вторых, общепризнанным международным нормам в области прав человека.
На защиту выносятся следующие положения:
Действующие в настоящее время нормы российского законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства позволяют выделить прежде всего две основные категории иностранцев: это, во-первых, граждане или лица без гражданства так называемого «ближнего зарубежья», бывшие граждане СССР, а ныне — выходцы из государств, образованных на развалинах бывших союзных республики во-вторых, прибывшие из «дальнего» зарубежья, все остальные иностранцы. Необходимость учета интересов представителей первой из названных категорий иностранцев, обосновавшихся в России для постоянного проживания, — специфическая особенность правового регулирования статуса иностранцев в Российском государстве.
Основная тенденция развития отечественного законодательства о правовом положении иностранцев последних лет состоит в отходе от проводившейся во второй половине 90-х годов идеи унификации национальных законодательств стран-членов СНГ в сфере въезда и выезда, упрощения процедуры оформления въезда и выезда и т. д. В настоящее время, когда стало очевидно, что надежды на быстрое развитие интеграционных процессов внутри СНГ себя не оправдывают, грань между правовым статусом иностранных граждан — выходцев из стран ближнего зарубежья и статусом иностранных граждан — представителей других государств стираетсяосуществляется создание обшей правовой базы, которая должна отразить единый правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства как совокупности прав и обязанностей публично-правового и частноправового характера, сформированной на основе общепризнанных принципов и норм международного права.
С точки зрения учета демографической ситуации внутри страны и ситуации, сложившейся на российском рынке трудовых ресурсов, принятый в настоящее время курс на ужесточение порядка въезда в Российскую Федерацию и контроля за трудовой миграцией отвечает интересам экономического и социального развития государства, а также интересам обеспечения безопасности российских граждан. Однако вместе с тем, нормы действующего законодательства о правовом статусе иностранцев не создают стимулов для привлечения в страну иностранных инвестиций, специалистов высокого уровня, новых технологий, что объективно противоречит экономическим интересам Российской Федерации.
Нормы действующего в настоящее время законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства противоречат Конституции Российской Федерации, т.к. не предусматривают возможности защиты иностранцами своих нарушенных прав и законных интересов (в частности, судебной). В связи с этим насущной необходимостью является включение в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» положений, оговаривающих возможность защиты иностранными гражданами и лицами без гражданства своих нарушенных прав и законных интересов всеми незапрещенными законом способами, в том числе — посредством обращения в суд.
Требуют существенного дополнения нормы действующего законодательства, определяющие правовой статус иностранных граждан, прибывающих в страну для поступления по контракту на службу в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации. На сегодняшний день названные положения отличаются непроработанностью и известной декларативностью, в связи с чем нуждаются в существенной доработке и увязывании с действующими нормами других отраслей права.
Практическая значимость представленной работы заключается в том, что предложенный анализ проблем формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также результаты этого анализа могут быть использованы при формировании государственной политики Российской Федерации в области решения проблем нелегальной миграции и других вопросов, связанных с пребыванием на территории России бывших граждан СССР, прибывших из стран «ближнего» зарубежья. Предложения, обоснованные в исследовании, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.
Апробация результатов исследования была проведена посредством участия автора данной работы в научно-практических конференциях, посвященных проблемам формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, контроля и учета пребывания иностранцев в России, регулирования порядка их въезда в страну и выезда из нее.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие статьи: 1) «Порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства" — 2) «Особенности правового статуса иностранных граждан, поступающих на службу по контракту в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации».
Структура работы.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, в.
выводы об обоснованности или необоснованности иска суд делать не вправе. В силу ст. 34 ГПК РСФСР только истец вправе определять предмет и основание своего иска. Суждения по поводу доказанности или недоказанности обстоятельств, на которые ссылается истец, может быть высказано судом только после рассмотрения дела по существу и только в форме судебного решения.
Довод президиума суда надзорной инстанции о том, что при подаче искового заявления истица обязана внести государственную пошлину, исчисляемую от стоимости спорного имущества, на общих основаниях, поскольку одним из требований по ее иску является требование о признании за ней права собственности на указанные в исковом заявлении картины, является неправильным. Заявленный Мартой Херцог Вайс де Шепель Ниренберг в соответствии со ст. 301 ГК РФ иск направлен на восстановление нарушенного, по ее утверждению, права собственности на спорное имущество, имеющее историческую и художественную ценность (виндикационный иск). Доказывание наличия у истца права собственности на истребуемое имущество является одним из элементов этого виндикационного иска и не может быть отделено от основного требования об истребовании имущества, в отношении которого возник спор.
В соответствии с п. 2 ст. 330 ГПК РСФСР состоявшиеся судебные постановления подлежат отмене, а исковое заявление — передаче для рассмотрения по существу без уплаты государственной пошлины в соответствии с п. 2 ст. 329 ГПК РСФСР в суд первой инстанции.
Таким образом, в рассмотренном судебном примере было наглядно продемонстрировано действие конституционного принципа равной для каждого судебной защиты.
Следует добавить, что в соответствии со ст. 10 Декларации 1985 года о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, любому иностранцу должна быть предоставлена свобода в любое время связаться с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого он является, или, при отсутствии таковых, с консульством или дипломатическим представительством любого другого государства, которому поручено защищать интересы государства, гражданином которого.
94 он является, в государстве, в котором он проживает.
Подытоживая сказанное, можно выделить следующие особенности правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства, которые установлены законодательством для всех находящихся на территории России лиц, не являющихся ее гражданами:
• иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности (Президента России, командира экипажа воздушного судна и др.);
• они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;
• на них не распространяется воинская обязанность;
• их административная деликтоспособность обладает определенной спецификой (в частности, за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранцы и лица без гражданстванапример, только к ним может применяться такое административное взыскание, как выдворение);
• они не могут быть членами политических общественных объединений;
• иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которым заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Россию только при наличии визы. Виза может быть им и не выдана, исходя из интересов обеспечения безопасности и по.
94 Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе РФ. —Тюмень: Изд-во Университета, 2001. С. 117. другим основаниям, установленным законодательством;
• они проживают и осуществляют деятельность на основании специальных документов (видов на жительство, заграничных паспортов своих стран и др.);
• для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;
• иностранные граждане могут приобретать гражданское оружие по лицензиям, выданным ОВД на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из России в течение пяти дней со дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его конфискацию;
• они могут быть признаны беженцами, получить право на политическое убежище, приобрести гражданство России.
Осталось лишь упомянуть, что использование иностранными гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам РФ, а также законным интересам ее граждан.
В отношении обязанностей, которые на территории Российской Федерации несут иностранные граждане и лица без гражданства, действует тот же общий принцип, что и в отношении прав: иностранцы несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Данное требование соответствует принципам, провозглашенным в статье 4 Декларации 1985 г. о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, где сказано: «Иностранцы обязаны соблюдать законы государства, в котором они проживают или находятся, и с уважением относятся к обычаям и традициям народа этого государства».
Прежде всего, иностранные граждане и лица без гражданства обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и ее законодательство. Они, в частности, обязаны платить налоги и сборы на общих основаниях с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством РФ.95 Их доходы подлежат налогообложению, если только они получены из источников на территории России в денежной (рублях или иностранной валюте) и натуральной форме, и подлежат обложению налогом в размерах, предусмотренных российским законодательствам для обложения налогом аналогичных доходов граждан России, имеющих постоянное место жительства на территории Российской Федерации. Сказанное означает, что уплата подоходного налога в РФ иностранными физическими лицами основана на принципе постоянного или преимущественного местожительства — резидентства.96.
Чтобы стать резидентом для целей налогообложения, иностранные граждане должны прожить на территории России 183 дня в календарном году. Таким образом резидентство в России устанавливается ежегодно.
Для резидентов установлена полная налоговая юрисдикция государства проживания. Они уплачивают налог на доход, полученный как в России, так и за ее пределами. Для лиц — нерезидентов принцип резидентства сочетается с принципом территориальности, на котором основано взыскание налогов и на имущество. Это выражается в том, что лица — нерезиденты уплачивают налог только на доходы, полученные из источников на территории РФ, или на имущество, находящееся на территории РФ.
Различие между резидентами и нерезидентами проявляется, как.
95 Иванов Г. А., Романова С. М. Обсуждаем проект третьей части ГК: международное частное право // Законодательство. 1997. № 4.
6 См.: Ануфриева Л. П., Скачков Н. Иностранные физические лица, правовое положение в России // Российская юстиция. 1997. № 7- См. также: Красноперова О. А. Комментарий юриста: часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации. — М., 2001. видно, в том, что первая категория несет полную налоговую ответственность, а вторая — ограниченную.
Однако, стоит отметить, что составить комплексное представление об обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства в целом на сегодняшний день довольно сложно, т.к. основополагающий законодательный акт в этой сфере общественных отношений — Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. — соответствующего раздела не содержит. В связи с этим можно говорить лишь об отдельных нормах, предусматривающих особенности обязательств, возложенных на иностранных граждан, содержащихся в различных нормативных актах различных отраслей права РФ.
То же можно сказать и о изложении в новом законе прав иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Представляется, что с точки зрения полноты изложения всей совокупности прав и обязанностей, составляющих содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства более удачной была конструкция Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 года, 97 который, проводя различия между статусом постоянно проживающих и временно пребывающих на территории нашего государства иностранных граждан, оговаривал их права и обязанности в различных сферах общественных отношений — например, право на отдых, на охрану здоровья и пользование медицинской помощью наравне с гражданами России, право на получение образования, на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения, право на получение в пользование жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда, в жилшцно.
97 Закон СССР от 24 июля 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 836) (утратил силу).
98 n строительных кооперативах и т. д. В законе оговаривались также имущественные и личные неимущественные права иностранных граждан.
Таким образом, есть все основания утверждать, что в своем нынешнем варианте Закон о правовом положении иностранцев 2002 года не выполняет своей основной функции — сосредотачивая внимание на отдельных аспектах пребывания иностранцев в России, он не дает комплексного представления о конституционно-правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
§ 2. Ответственность иностранцев и лиц без гражданства за правонарушения, совершенные на территории России.
Учитывая общую направленность современного российского законодательства о правовом статусе иностранцев прежде всего на регулирование потока незаконной миграции, всю систему мер ответственности, предусмотренной для иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение правонарушений на территории нашего государства, можно условно разделить на две части: 1) ответственность за нарушение миграционного и трудового законодательства, порядка въезда на территорию России и выезда из нее, режима пребывания в РФ- 2) ответственность за иные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации.
Что касается первого, то, анализируя зарубежный опыт законодательного регулирования иммиграционного контроля, можно отметить, что в ряде государств в последние годы были приняты новые законы об иностранцах, которые определяют не только порядок, условия въезда и пребывания в странах иностранцев, компетенцию органов.
4Я.
См.: Галенская JI.H. Правовое положение иностранцев в СССР. — М., 1982; Кисть В. И., Пастухов В. И Правовой статус иностранцев в СССР: Учеб. пособие. — Киев: Вища. Шк., 1987. государства по обеспечению их пребывания, но и закрепляют права и обязанности, основания и порядок привлечения иностранных граждан к ответственности. Анализируя миграционные потоки, можно проследить тенденцию к росту иммиграции и ужесточения законодательства в отношении нелегальных мигрантов. В Российской Федерации, по экспертной оценке, в современных условиях приток иммигрантов составляет более 100 тысяч человек в год. Нежелание других государств принять транзитных иммигрантов способствует накоплению их на территории Российской Федерации, что создает дополнительные трудности при работе с данной категорией иностранных граждан. В большинстве государств (в том числе и России) существует порядок работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в данном государстве, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания. По данному законодательству не предусматривается ответственности, за исключением иммигрантов, которые представили ложные сведения о себе, въехали на территорию государства по поддельным документам, а также на незаконных основаниях, о чем уже было сказано во второй главе данного исследования.
Напомним лишь, что основной мерой ответственности, применяемой к нелегальным мигрантам, является высылка из страны (депортация), так как она связана с наименьшими затратами и является действенной мерой по отношению к мигрантам, находящимся на территории государства на незаконных основаниях.
На основании данных, представленных С. О. Харламовым, 99 проведем краткий сравнительный анализ законодательства Франции и Великобритании по данной мере ответственности с законодательством Российской Федерации.
Нормативно-правовым актом Франции, регламентирующим вопросы.
99 Харламов СО. Указ. соч. С. 10−12. высылки иностранцев, незаконно находящихся на территории страны является ордонанс (постановление) от 2 ноября 1945 г. с последующими изменениями и дополнениями. Наиболее существенные изменения были внесены нормативными актами от 29 октября 1981 г. и 9 сентября 1986 г. Законом от 29 октября 1981 г. определены основания для высылки из страны, такие как серьезная угроза общественному порядку. Закон от 9 сентября 1986 г. установил, что такой вид наказания как высылка может быть применен к иностранцу в связи с «угрозой общественному порядку». Закон от 1986 г. усилил контроль за въездом иностранцев на территорию Франции. Его положения ужесточили санкции против лиц, проникших незаконно на ее территорию. Например, в том случае если лицо уклонилось от выполнения решения о высылке из страны, ему может быть назначено лишение свободы на срок от 6 месяцев до 3 лет.
В законодательстве Франции предусмотрена и иная ответственность за нарушение нормативных актов страны пребывания.
Судебному органу предоставляются полномочия отказать лицу, подвергнутому какой-либо из этих санкций, в праве въезда и пребывания на территории Франции на срок до 3 лет.
Решение о высылке принимается только Министром внутренних дел Франции. Однако он принимает такое решение с учетом мнения специальной комиссии. В состав комиссии входят три работника правоохранительных органов.
В Великобритании въезд иностранцам разрешен только через определенные морские порты и аэропорты, перечень которых устанавливается Министром внутренних дел Великобритании. Иностранные граждане, въезжающие в страну другим способом, совершают правонарушения и подлежат аресту (за исключением случаев принудительной посадки, высадки или других чрезвычайных обстоятельств).
Иностранцы, нелегально прибывшие в страну, арестовываются и конвоируются полицией на суда и самолеты. Выдворение нелегалов осуществляется в соответствии с письменным распоряжением чиновника Иммиграционной службы (Инструкция об иностранцах от 1960 г.). Незаконный въезд карается лишением свободы сроком на 6 месяцев и (или) штрафом в размере 100 ф. ст. с последующим выдворением из страны (ст. 4 А, 6−11 Закона об иммигрантах из стран Содружества от 1962 и 1968 гг.).
Сотрудники полиции или Иммиграционной службы имеют право без предъявления ордера на арест арестовывать нелегального иммигранта, совершившего или обоснованно подозреваемого в совершении правонарушения.
В Федеральном законе Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. предусматривается ответственность «.иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение настоящего Федерального закона». Однако, как уже отмечалось ранее, глава VII Закона, предусматривающая ответственность за нарушение Закона, была из него исключена.
В то же время Закон о порядке въезда и выезда, так же как и законодательство иностранных государств, предусматривает ограничения въезда иностранцев в РФ в случае, если в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации они были осуждены. В соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке и не могут обращаться с ходатайством о въезде на территорию РФ в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение одного года после выдворения в принудительном порядке (ст. 27 п. 2).
Согласно Положению о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории РФ от 8 сентября 1994 г., также имеются основания для депортации иммигранта (п. 35): «Иммигранту, чей статус беженца в Российской Федерации утрачен или он лишился его в силу причин, изложенных в пункте 34 настоящего положения, предлагается выехать из Российской Федерации. В случае отказа от добровольного выезда иммигрант депортируется за пределы Российской Федерации в установленном порядке».
Депортация в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о правовом положении иностранцев представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в стране.
Здесь важно отметить одну особенность депортации: Закон установил возможность регионального регулирования вопросов содержания лиц, подлежащих депортации. Это открывает путь к учету особенностей каждого субъекта РФ и возможности для регионального законодателя наиболее рационально отрегулировать данный вопрос на местном уровне. Так, на наш взгляд, условия и режимы в учреждениях для иностранцев, ожидающих депортации, должны различаться. В приграничных и стратегически важных районах страны он должен быть жестче, чем в тех регионах, которым по тем или иным обстоятельствам не вредит приток иностранных граждан.
Иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории РФ, подлежат административному выдворению, которое, в соответствии со ст. 3.10. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение как мера административного наказания в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства назначается судьей, а в случае совершения названными лицами административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами. Выдворение осуществляется ФПС РФ. Порядок его осуществления сходен с порядком депортации.
Пункт 34 названного выше Положения от 8 сентября 1994 г. предусматривает лишение иммигранта статуса беженца в Российской Федерации Федеральной миграционной службой РФ и ее территориальными органами, если он: «умышленно сообщил ложные сведения, послужившие основанием для признанием его беженцем в Российской Федерациисовершил преступление на территории Российской Федерации», а так же по иным основаниям, не относящим иммигранта к иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации на незаконных основаниях.
Законодательство Российской Федерации предусматривает административную и уголовную ответственность за нарушения порядка пересечения Государственной границы, незаконное нахождение иностранных граждан на территории государства и др. В частности, непосредственно в КоАП РФ ответственности за административные правонарушения в области защиты Государственной границы и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ посвящена глава 18, в которой упоминаются, в частности, такие правонарушения, как: нарушение пограничного режима в территориальном море и внутренних морских водах Российской Федерации (ст. 18.3), нарушение режима в пунктах пропуск через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.4), нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации, выразившееся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию РФ (ст. 18.8), нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ст. 18.10), нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11) и другие.
За нарушение иностранными гражданами правил пребывания в РФ, то есть проживание без документов на право жительства в РФ или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации или прописки либо передвижения и выбора места жительства, уклонения от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России, к ним могут быть применены в качестве меры административного взыскания предупреждение или штраф в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением или без такового. Эти взыскания налагаются органами внутренних дел.
Также злостное нарушение иностранными гражданами правил пребывания на территории РФ и транзитного проезда влечет за собой уголовную ответственность. В частности, согласно Уголовному Кодексу РФ (ч. 1 ст. 322) предусмотрена ответственность за незаконное пересечение охраняемой Государственной границы РФ без установленных документов и надлежащего разрешения, что наказывается штрафом либо лишением свободы на срок до трех лет.
Иностранному гражданину, нарушающему законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ, может быть сокращен определенный ему срок пребывания в Российской Федерации. Срок пребывания иностранного гражданина в РФ также может быть в случаях, когда отпали основания для его дальнейшего пребывания. Решение о сокращении срока пребывания принимается органами внутренних дел.
В целом выдворение иностранного гражданина может быть произведено:100 если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядкаесли это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан РФ и других лицесли он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ, таможенное, валютное или иное российское законодательство.
Решение о выдворении принимается компетентными российскими органами. Иностранный гражданин обязан покинуть Россию в срок, указанный в этом решении. Уклоняющиеся от выезда в таких случаях подлежат санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание при этом допускается на срок, необходимый для выдворения.
В целом же контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации осуществляет МВД РФ, а за пребыванием отдельных категорий иностранцев МИД РФ.
Что же касается ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение законодательства страны пребывания — Российской Федерации, то прежде всего в данном случае следует отметить, что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступления, административные или иные правонарушения на территории России, подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами.
100 Харламов С. О. Указ. соч. С. 13.
Российской Федерации.101.
При этом под территорией Российской Федерации, согласно части 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации, понимается территория субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Юрисдикция Российской Федерации распространяется также на военные корабли и военные воздушные суда РФ, а равно на находящиеся в открытом водном или воздушном пространстве вне пределов РФ суда, приписанных к портам РФ, если иное не предусмотрено международным договором (ч. 3 ст. 11 УК).
Например, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо, совершившее преступление на территории Российской Федерации, подлежит уголовной ответственности по УК РФ. Данное требование закона распространяется как на российских граждан, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако, согласно ч. 4 той же статьи УК РФ, вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами преступления на территории Российской Федерации разрешается в соответствии с нормами международного права.
В то же время следует отметить, что в соответствии с так называемом реальным принципом иностранные граждане и не проживающие постоянно в РФ лица без гражданства могут нести ответственность и за преступления, совершенные вне пределов Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ, названные лица несут уголовную ответственность по уголовному законодательству РФ в случаях, если: а) их преступление направлено против интересов Российской Федерацииб) если они не были осуждены в иностранном государстве и привлекаются к уголовной ответственности на.
101 Харитонов С. А. Преступность среди иностранцев, 1920;2000: Учеб. Пособ. / Ом. Юрид. ин-т. — Омск., 2000. С. 3−4. территории РФ.
Следовательно, с точки зрения уголовного законодательства и ответственности, наступающей за совершение уголовно наказуемого деяния на территории Российской Федерации, выделяется две категории иностранных граждан и лиц без гражданства: 1) иностранные граждане и лица без гражданства, не обладающие иммунитетами- 2) иностранные граждане, которые пользуются иммунитетом.
Правом неподсудности местному суду по уголовным делам — правом экстерриториальности — пользуются, в частности, иностранные граждане, имеющие право дипломатического иммунитета (послы, посланники, поверенные в делах, советники, торговые представители и их заместители, военные, военно-воздушные и военно-морские атташе и т. д.).
Обобщая особенности привлечения к ответственности лиц, обладающих определенными иммунитетами, можно отметить, что дипломаты и приравненные к ним служащие международных организаций, консульские представители освобождены из-под уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания, кроме некоторых случаев гражданской ответственности при условии ненарушения неприкосновенности его личности или его резиденции. Дипломаты пользуются также налоговыми и таможенными льготами. Ряд дипломатических иммунитетов распространяется и на административный и технический персонал дипломатических представительств с исключениями в отношении гражданской и административной юрисдикции, а также некоторых таможенных льгот. (Частично речь об этом уже шла в первой главе исследования).
Наконец, следует отметить, что защита иностранными государствами прав и законных интересов своих граждан за границей может производиться только в соответствии с законами государства пребывания и не должна служить основанием для вмешательства в его внутренние дела.
Заключение
.
В последние годы к проблемам правового положения иностранцев и лиц без гражданства на территории Российской Федерации проявляется повышенный интерес, который обусловлен следующими обстоятельствами: утверждением в России традиционных ценностей правового государства, которые предполагают соблюдение общепризнанных международных норм в области прав человеказакреплением в России в конституционном порядке основных прав и свобод человека и гражданина, одной из составляющих которых является совокупность прав, предоставленных иностранным гражданам и лицам без гражданстваособенностями протекания на территории Российской Федерации политических и экономических процессов, следствием которых стал, с одной стороны, массовый выезд российских граждан на постоянное место жительства за рубеж, а с другой — необходимость противостоять внешней миграции посредством разработки способов правового воздействия на нее с целью защиты национальных интересов РФ, а также интересов граждан, сохраняющих российское гражданство.
Как показал анализ ситуации, сложившейся к настоящему времени в сфере регулирования конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, определяющую роль в этом процессе играют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», ряд международных договоров РФ, а также подзаконных актов, принятых в развитие положений перечисленных законов.
В целом действующее в настоящее время в Российской Федерации законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права как с точки зрения предоставляемых иностранцам прав и свобод, так и с точки зрения возлагаемых на них обязанностей. Исходя из принципа предоставления иностранцам «национального режима», правовой статус граждан других государств в Российской Федерации основывается в основном на тех же нормах и правилах (за небольшими изъятиями), что и правовое положение российских граждан. Прежде всего, это относится к тем иностранным гражданам, которые получили вид на жительство и относятся к категории постоянно проживающих на территории России.
В то же время объективные социально-экономические и политические условия, в которых развивается Российское государство после распада СССР, обусловливает необходимость самостоятельного определения статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших на территорию России из стран так называемого «ближнего» зарубежья. В связи с этим во всей совокупности иностранных граждан как субъектов рассматриваемых отношений можно выделить прежде всего две категории: граждан и лиц без гражданства — выходцев из государств, образованных на месте бывших союзных республики иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Россию из всех прочих государств. В пользу подобного вывода свидетельствуют, например, такие нормы российского законодательства о правовом положении иностранных граждан, как: признание действительным в некоторых случаях паспорта гражданина СССР образца 1974 года, сохранение возможности безвизового въезда в страну для иностранных граждан некоторых категорий, и т. п.
Вместе с тем, если в 90-е годы, в период складывания организационно-правовой структуры СНГ и попытки развития в его рамках интеграционных процессов российское законодательство о правовом статусе иностранцев стремилось следовать идее унификации национальных требований стран-членов СНГ в сфере въезда и выезда, пребывания иностранцев и т. д., то в настоящее время, когда стало очевидно, что надежды на взаимную заинтересованность стран Содружества в стирании внутренних границ не оправдались, отечественное законодательство о правовом статусе иностранцев проявляет тенденцию к стиранию грани между порядком въезда и выезда, режимами пребывания на территории России и т. п., установленными для иностранных граждан — выходцев из стран ближнего зарубежья и граждан других государств. В частности, с принятием нового закона о правовом положении иностранных граждан в России была предпринята попытка создания единой правовой базы, отражающей правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства как совокупности прав и обязанностей публично-правового и частноправового характера, сформированной на основе общепризнанных принципов и норм международного права.
Однако, как показало проведенное исследование, нормы современного российского законодательства, определяющего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, имеют как свои сильные, таки и слабые стороны. Так, безусловным достоинством действующего сегодня законодательства является стремление учесть национальные интересы Российской Федерации, в том числе — связанные с демографической ситуацией внутри страны, стремление избавить государство от засилья нелегальной миграции и беспрепятственного проникновения в Россию криминальных, террористических и других подрывных элементов.
Но наряду с этим нормы действующего законодательства не создают стимулов для привлечения в страну иностранных инвестиций, специалистов высокого уровня, новых технологий и т. п., что объективно противоречит экономическим интересам Российской Федерации. Между тем, как неоднократно отмечалось Президентом РФ, Российская Федерация нуждается в притоке дополнительных трудовых ресурсовдругой вопрос, что задача правового регулирования трудовой миграции состоит не столько в ее пресечении, сколько в правильном ее формировании, позволяющем направить поток мигрантов требуемого качества именно туда, где он необходим.
Наиболее существенным недостатком законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, а именно — Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», является отсутствие законодательно оформленного механизма защиты, в том числе — судебной, прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантированных Конституцией РФ. Между тем, как показывает практика, иностранные работники зачастую оказываются бессильными перед произволом работодателей и чиновников различных уровней, они нуждаются в реальной правовой защите и юридической помощи. В связи с этим с целью приведения действующего законодательства в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации насущной необходимостью является включение в статью 35 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а равно в соответствующие разделы Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» норм, предусматривающих возможность для иностранных граждан и лиц без гражданства использовать в целях защиты своих нарушенных прав и интересов все незапрещенные законом способы, в том числе — обращение в судебные органы Российской Федерации. При этом непосредственно в Законе должны быть оговорены такие моменты, как сроки обжалования действий должностных лиц, порядок и правовые последствия такого обжалования и т. п.
Отрицательными сторонами установленного в настоящее время порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ следует признать также: 1) игнорирование жизненно важных интересов проживающих сегодня не территории России бывших граждан СССР, лишенных — зачастую в силу независящих от них обстоятельств — гражданства государств своего постоянного проживания либо неспособных там жить в силу обстоятельств социально-экономического и политического характера- 2) непроработанность и известная декларативность положений, определяющих правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в страну для поступления по контракту на службу в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации.
Что же касается непосредственно Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года, то есть все основания утверждать, что в своем нынешнем варианте он не выполняет своей основной функции — сосредотачивая внимание на отдельных аспектах пребывания иностранцев в России, Закон не дает комплексного представления о конституционно-правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Вопреки своему названию, данный Закон не столько определяет правовое положение иностранцев, сколько регулирует, преимущественно с помощью ограничительных и запретительных мер, условия и порядок их доступа на территорию РФ, учета, контроля за проживанием и трудовой деятельностью, административного выдворения и депортации.
