Процедуры принятия управленческих решений при конкурсном размещении государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд

Актуальность темы

исследования. Наряду со многими проблемами современного российского государства, решаемыми более или менее успешно, проблема эффективности функционирования исполнительной власти является одной из самых актуальных.

Значительная часть исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой органами государственного управления, связана с расходованием государственных средств. Государственный орган, распоряжаясь финансовыми ресурсами, действует в качестве уполномоченного представителя государства, а потому расходование средств должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить в максимальной степени реализацию государственных интересов.

Если в условиях плановой экономики государственные закупки производились по регулируемым фиксированным ценам, а значит, в некоторой степени ограничивали возможности для злоупотреблений должностными лицами своим служебным положением, то развивающаяся рыночная экономика с ее свободным ценообразованием позволила нечистоплотным чиновникам производить государственные закупки по любым, произвольным ценам, зачастую существенно отличающимся от среднерыночных.

Однако всеобщее упоение рыночными ценностями сменилось осознанием необходимости создания инструментов контроля над производимыми закупками товаров, работ и услуг (далее по текступродукция) для государственных нужд. Мировая практика выработала такой инструмент, наиболее приспособленный к условиям рыночной экономики — конкурсное размещение заказов на поставку продукции для государственных нужд. Преимущество и ценность конкурса заключаются в привлечении к участию в государственных закупках большого числа субъектов предпринимательства, что должно обеспечить оптимальность этих закупок.

Между тем сам факт введения обязательности проведения конкурсов при государственных закупках нельзя считать гарантией их эффективности и универсальным средством против коррупции. Вполне очевидно, что только такой конкурс может обеспечить достижение целей закупки наилучшей для государственных нужд продукции при экономии бюджетных средств и недопущении злоупотреблений, процедура проведения которого в полной мере регламентирована и представляет собой последовательность строго определенных операций и действий должностных лиц в процессе принятия соответствующих управленческих решений.

Частнопредпринимательскому рынку исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничества между отдельными товаропроизводителями, между покупателя ми и продавцами, каждый из которых имеет свой материальный интерес. У одних этот интерес заключается, если несколько упростить ситуацию, в том, чтобы продать подороже, а другие соответственно хотят купить подешевле. Подобное столкновение интересов в конечном счете и двигает прогресс товарного производства. Поэтому ни у кого не возникает мысль установить контроль за субъектами предпринимательства, за эффективностью осуществления ими их закупок. Это, так сказать, личное дело каждого. В конце концов, если не умеешь или не хочешь эффективно работать на рынке, то тебе придется уйти с него, а на твое место придут другие, более умелые. Такой естественный отбор обществу в конечном счете идет только на пользу.

Совсем иная ситуация при государственных закупках. Здесь субъектом закупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель — государственный чиновник, материальное благополучие которого если и зависит от эффективности проведенных им торговых операций, то в значительно меньшей степени. Кроме того, у чиновников могут появиться, мягко говоря, альтернативные варианты решения своих материальных проблем. Эти варианты часто не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именногосударства. Данное явление есть не что иное, как коррупция.

Поэтому государственные закупки нуждаются в особом внимании со стороны государства, которое обязано осуществлять за ними контроль путем установления специальной процедуры последовательных действий, осуществляемых органом исполнительной власти (заказчиком) в процессе закупки продукции для государственных нужд и путем регламентации порядка принятия решений на каждой из стадий этого процесса.

Конкурсное размещение государственных заказов может быть эффективным инструментом при проведении государственных закупок, когда оно опирается на тщательно отработанную процедуру подготовки и проведения конкурса. К сожалению, даже сегодня, когда проведение конкурсов органами государственного управления стало повседневным делом, теоретическая разработка проблем процедуры проведения таких конкурсов еще не составила предмет специальных исследований в современной административно-правовой науке. И это несмотря на то, что правовое регулирование государственных закупок, несомненно, нуждается в дальнейшей всесторонней доработке.

Актуальность темы

диссертационного исследования имеет место как в теоретическом, так и практическом планах. С теоретической стороны, необходимо исследовать сущность и правовую природу закупок продукции для государственных нужд, проводимых посредством конкурса, обозначить место государственных закупок в системе государственного управления, выделить особенности конкурса, проводимого в рамках государственных закупок. В практическом плане значение темы связано с необходимостью выработки единых унифицированных правил и процедур, следование которым при конкурсном размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд будет гарантией соответствия государственных закупок требованиям эффективности и законности.

Научное обоснование системы, содержания и способов нормативного закрепления процедур конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд имеет существенное значение для создания в России рационального административно-правового управления, учитывающего лучший зарубежный опыт и соответствующего особенностям нашей страны. Это важнейшая составная законодательного регулироаания организации и деятельности органов исполнительной власти всех уровней, для обеспечения правовой упорядоченности и единообразия действий должностных лиц по расходованию бюджетных средств.

Степень научной разработанности проблемы. Характеризуя состояние научной разработки темы диссертационного исследования, необходимо отметить, что вопросы административных процедур государственных органов и теории управленческих решений, определенные автором в качестве методологической основы для раскрытия темы довольно широко рассматриваются в трудах представителей отечественной и зарубежной науки по общим вопросам административного права, государственного управления, а также по проблематике теории принятия управленческих решений. В работе использованы монографии и иные публикации Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, Ю. А. Веденеева, Д. М. Гвишиани, Е. П. Голубкова, Ю. М. Козлова, Я. М. Колодкина, Б. М. Лазарева, О. И. Ларичева, А. Ф. Ноздрачева, В. Н. Протасова, Н. Г. Салищевой, Л. А. Сергиенко, В. Д. Сорокина,.

Ю.А.Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, И. П. Шадрина, Б. С. Эбзеева, А. Ю. Якимова, Г. С. Яковлева, и других авторов, а также некоторых зарубежных ученых: Г. Брэбана, Ж. Веделя, П. Друкера, Г. Саймона, П.Сандевуара.

Что касается вопросов конкурсного размещения государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд, то следует отметить недостаточное внимание со стороны отечественных ученых-правоведов к данной проблематике. Это связано отчасти с тем, что действующее российское законодательство, регламентирующее процедуры подобных конкурсов, ведет свой отсчет лишь с недавнего времени, а именно с момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 8.04.97 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"1 (далее ~ Указ № 305). В связи с этим, по мнению автора, сохраняется недооценка того факта, что с введением обязательности применения конкурсных процедур и их нормативной регламентацией отношения, возникающие в процессе конкурсного размещения государственного заказа, приобрели ярко выраженный административно-правовой характер, а потому несостоятельны попытки регулирования этих отношений исключительно с помощью гражданско-правовых норм.

В исследовании проанализированы Конституция Российской Федерации, относящиеся к теме диссертации федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты. Представленная диссертация — административно-правовое исследование, основанное также на теориях управления и принятия.

1 Собрание законодательства РФ 1997 № 15 Ст. 1756. управленческих решений, опирающаяся в некоторых вопросах на категории государственно-правовой науки.

Исходя из характера исследования в нем применялся нормативно-догматический метод в сочетании с аналитическим толкованием и сравнительно-правовым исследованием нормпри необходимости делались акценты на политический и организационно-управленческий смысл регулирования административных процедур.

Цель работы состоит в следующем:

— раскрыть сущность закупки продукции для государственных нужд как самостоятельного административно-правового института и показать значение процедуры организации и проведения конкурса для поставки целесообразной и эффективной для государственных нужд продукции;

— выработать научное представление о процедуре как о системе упорядоченных, юридически значимых действий, обеспечивающих соответствие принимаемых в процессе государственных закупок решений необходимым объективным требованиям;

— показать административно-правовую природу отношений, складывающихся в процессе организации и проведении конкурса при размещении заказа на поставку продукции для государственных нужд;

— рассмотреть процедуру организации и проведения конкурса с точки зрения теории принятия управленческих решений, определить правовые формы регулирования процедур в соответствии с положениями управленческих норм;

— выработать рекомендации по дальнейшему улучшению порядка организации конкурсов, проводимых органами исполнительной власти при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд.

Объектом исследования является нормативная база и практика организации и проведения конкурса при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд.

Предметом исследования являются управленческие и административно-правовые отношения формирования государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд.

Научная новизна диссертации состоит в том, что:

— исследован административно-правовой институт государственной закупки как одной из форм исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, обоснована самостоятельность административно-правового института государственной закупки в системе государственного управления и административного права;

— исследован процесс формирования государственного заказа на основе конкурсных процедур, показана ключевая роль института государственного заказа в системе правовых форм государственного регулирования экономики;

— проанализирован процесс организации и проведения конкурса при государственной закупке с учетом требований, предъявляемым к порядку подготовки и принятия управленческих решений и задач эффективного совершенствования конкурсных форм государственных закупок, показано, что административно-правовой институт конкурса является особой состязательной формой административного процесса в государственных органах исполнительной властирассмотрены проблемы регулирования юридической ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка проведения государственных закупок в связи с административно-правовой категорией порядка управления, выявлены существенные правовые пробелы ее регулирования;

— выработаны практические рекомендации по совершенствованию порядка организации государственных закупок, проводимых посредством конкурса;

В этой связи на защиту выносятся следующие результаты исследования, характеризующие его научную новизну:

— вскрыта сущность института государственной закупки. Автором показано, что государственная закупка является приобретением государством продукции, в целях решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны для реализации федеральных целевых программ, государственных программ субъектов Российской Федерации, а также межгосударственных программ, в которых участвует Российская Федерация. В качестве другого признака, отличающего государственную закупку от иных закупок, является то, что она осуществляется за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Административно-правовая природа государственных закупок выражается в том, что они обязательно осуществляются в порядке, установленном законом, путем размещения государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд.

— выработано научное представление о процедуре как о системе последовательных юридически значимых операций и действий, обеспечивающих соответствие принимаемых в процессе государственных закупок решений установленным требованиям, а также показана прямая зависимость эффективности государственных закупок от степени разработанности процедур организации конкурса и их нормативного закрепления. Управленческие решения в данном случае выступают в качестве административно-правовой процессуальной формы, реализующей материальное законодательство о закупках продукции для государственных нужд;

— вскрыта административно-правовая природа отношений, связанных с конкурсным размещением заказов на поставку продукции для государственных нужд, как основным правовым способом осуществления государственных закупок. Они характеризуются тем, что носят властный характер, выражают правовое содержание функционирования исполнительной власти, возникают в связи с реализацией задач и полномочий государственного органа в рамках установленной компетенции при исполнении законодательства о закупках продукции для государственных нужд, а также обладают организационной формойобосновано выделение четырех групп принимаемых государственным органом управленческих решений в процессе конкурсного размещения государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд, на основании чего делается вывод о необходимости построения процедуры конкурса с учетом требований, предъявляемым к порядку подготовки и принятия управленческих решений, что в конечном итоге должно обеспечить реализацию задач эффективного совершенствования конкурсных форм государственных закупок.

Научно-практическая значимость работы. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной разработке проблем управления государственными закупками, административного права, законодательного регулирования отношений по организации и деятельности органов исполнительной власти, а также в учебном процессе.

В диссертации обосновываются необходимость совершенствования правового регулирования процедур государственных закупок на конкурсной основе. Выводы, полученные при исследовании проблем организации конкурса могут быть использованы на практике органами государственного управления в процессе подготовки и проведения государственных закупок на конкурсной основе, при доработке и принятии Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов и заключения, подводящего итоги и намечающего дальнейшие перспективы исследования темы, списка нормативных правовых источников и использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении диссертации отмечается, что практика организации и проведения конкурса при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд должна основываться на базе теории государственных закупок, выделенной в самостоятельное направление административно-правовых исследований, которое, в свою очередь, должно стать основой для разработки и нормативного закрепления процедуры конкурсного размещения заказов при государственных закупках. Согласно сказанному выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования сводятся к следующим.

Исследование законодательных основ государственных закупок показало, что они могут осуществляются в рамках государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти, направленной на достижение соответствующих целей и задач государственного управления.

Наличие этого, а также ряда иных признаков, характеризующих административно-правовые отношения, позволяет сделать вывод о том, что государственная закупка является институтом административного права. В соответствии с этим необходимо оценивать отношения возникающие при закупки продукции для государственных нужд.

Проанализированная правовая природа отношений, возникающих при конкурсном размещении государственного заказа, дает основания сделать вывод о недопустимости регулирования этих отношений с помощью норм гражданского права. В частности, не подлежит применению статьи 447−449 ГК РФ, касающиеся регламентации вопросов проведения конкурсов. Конкурсы, проводимые при государственной закупке следует организовывать и проводить в соответствии со специально посвященными этому нормативными правовыми актами.

Анализ позиции отечественных и зарубежных авторов относительно этапов процесса подготовки и принятия управленческого решения свидетельствует об отсутствии между ними качественных различий. В качестве рабочей схемы автором выделены следующие этапы этого процесса, анализ и оценка управленческой ситуацииформирование целейвыработка альтернативных вариантов решенияоценка альтернативных вариантов решениявыбор наилучшей альтернативы.

Показаны основные признаки, характеризующие институт государственной закупки, и соотношение этого понятия с понятием государственного заказа. В результате этого, выведено определение государственной закупки. Это приобретение государством продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, путем размещения в установленном законом порядке государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд, и заключения на его основе государственного контракта.

Анализ действующего законодательства, регламентирующего процедуру конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд позволил обнаружить, что осуществляемые при этом органом исполнительной власти конкретные управленческие действия можно условно представить в виде ряда последовательных и взаимообусловленных управленческих решений. Представленные таким образом решения были затем объединены в группы. При этом классифицирующим признаком такого объединения послужила связанность соответствующих решений одним и тем же временным промежутком. На основании этого выделены 4 группы решений:

1. Решение о предмете закупок, решение о применении одной из предусмотренных процедур закупок.

2. Решение о критериях квалификационного отбора участников конкурса, решение о порядке определения победителя конкурса.

3. Решение о результатах квалификационного отбора.

4. Решение о выигравшей заявке.

Принимаемые в процессе государственной закупки решения были проанализированы с точки зрения выделенной автором схемы процесса подготовки и принятия управленческого решения. На основании этого сделан вывод о необходимости совершения определенных управленческих действиях на каждом из этапов процесса подготовки и принятия управленческого решения. С этой позиции показаны действующие нормы, регулирующие порядок осуществления таких действий, их достоинства и недостатки, обозначены пробелы в правовом регулировании некоторых вопросов процедуры подготовки и принятия решений, высказаны ряд практических рекомендаций.

Основываясь на идее о том, что целеполагание есть изначальный момент управленческого цикла были определены основные цели любой государственной закупки. Это: удовлетворение потребностей государства в определенной продукции (насколько своевременно произведена поставка, насколько количество и качество поставленной продукции соответствует потребностям государства и т. д.) — рациональное расходование государственных средств, используемых при закупках продукции для государственных нуждпресечение злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд.

Степенью достижения этих целей, следовательно, необходимо измерять эффективность государственной закупки.

Продолжая исследование категории цели, автором было показано как основные цели закупки разбиваются на вспомогательные цели каждого управленческого решения, принимаемого в рамках закупки. Показано, что процедура подготовки и принятия этих решений должна быть разработана таким образом, чтобы действия, совершаемые органом государственного управления, в наибольшей степени способствовали достижению этих вспомогательных целей, которые, в свою очередь, способствуют достижению основных целей закупки. Отсюда сделан вывод о том, что эффективность закупок зависит от степени разработанности процедур конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд и их правового регулирования.

Доказана необходимость установления ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за несоблюдение требований действующего законодательства об обязательности проведения конкурсов при закупке продукции для государственных нужд. В частности, показано, что в действиях должностного лица, использующего отличный от предусмотренного действующим законодательства порядок размещения государственного заказа, присутствуют признаки административного правонарушения, которые должны быть нормативно закреплены в качестве юридического состава административного правонарушения, который является основанием административной ответственности, с учетом чего должны быть сконструированы соответствующие правовые нормы об административной ответственности при государственной закупке.

Наряду с введением в действующее законодательство норм об административной ответственности делается вывод о необходимости определения органа, который будет уполномочен рассматривать дела о соответствующих нарушениях в сфере государственных закупок и применять к нарушителям меры административного воздействия. В этих целях, а также учитывая важность привлечения специалистов разных ведомств к рассмотрению вопросов нарушения норм, регулирующих отношения, связанные с государственной закупкой, видится целесообразным создать постоянно действующую межведомственную комиссию из представителей Минэкономики России, МВД России, Мингосимущества России, Минфина России, других заинтересованных ведомств, и наделить ее соответствующими полномочиями по рассмотрению этих вопросов и принятию соответствующих обязательных для субъектов таких отношений решений.

Наряду с этим аргументируется вывод о необходимости создания эффективно действующего механизма контроля со стороны такого органа за действиями государственных органов в сфере закупок продукции для государственных нужд.

Методика рассмотрения процедуры конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд с точки зрения достижений теории управленческих решений может быть использована в дальнейшем при исследовании иных форм государственных закупок, предусмотренных действующим законодательством, также для совершенствования существующей процедуры конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд.