Административно-правовые проблемы управления обеспечением безопасности дорожного движения

Актуальность темы

исследования. Современное общество не может существовать и развиваться без пространственного перемещения людей, средств и продуктов их труда. Основанный на использовании транспортной техники процесс удовлетворения данной общественной потребности организован в настоящее время таким образом, что его конечным результатом является не только достижение позитивной цели (в виде пассажирских, грузовых перевозок, осуществления естественного перемещения людей), но и транспортный травматизм, огромные убытки от повреждения техники и грузов. Наибольшие социальные и экономические потери, исчисляемые ежегодно сотнями тысяч травмированных людей, в том числе около 40 тысяч со смертельным исходом, многими триллионами рублей материального ущерба, приносит обществу дорожное движение — процесс сухопутного, наземного перемещения, материальной основой которого являются автомототранс-портные средства и автомобильные дороги. По масштабу последствий дорожно-транспортную аварийность (ДТА) можно считать техногенной катастрофой, только распределенной во времени и пространстве1.

Это явление, как и дорожное движение, существует во всех странах мира. Его размеры в значительной мере производны от масштабов автомобилизации. Вместе с тем показатели дорожно-транспортного травматизма, соотнесенные с количеством транспортных средств, объемом выполненных перевозок, имеют существенные различия.

В России число погибших в расчете на 10 тыс. единиц автомо-тотранспортных средств, в 4−6 раз больше, чем в большинстве стран

1 Жулев В. И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. — М.: Юрид. лит., 1989. С. 3.

Европы, США, Канаде, Японии1. Анализ мирового опыта организации дорожно-транспортного процесса показывает, что эти различия предопределяются степенью осознания обществом причин аварийности как массового социального явления, качеством работы государства и общественных объединений по нейтрализации негативных последствий автомобилизации. В большинстве стран мира вопросы обеспечения безопасности дорожного движения рассматриваются как государственные, имеющие тесную связь с экономическими и социальными интересами общества.

Современные масштабы потерь от аварийности в нашей стране таковы, что о деятельности, направленной на повышение безопасности дорожного движения (БДД), можно говорить как о решении задач по защите таких гарантированных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина, как право на жизнь, на охрану здоровья, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности2. И здесь решающее значение приобретает разработка и реализация системы мер экономического, правового, организационного, технического, медицинского характера, которые бы позволили максимально использовать возможности государства и общества для преодоления негативных последствий автомобилизации.

Проблемы повышения безопасности дорожного движения постоянно привлекают внимание исследователей различного научного профиля. Основное место в научных разработках по данной тематике занимают работы отраслевой направленности — автомобилестроение, автомо

1 Разработка Генеральной схемы управления безопасностью движения в системе транспортно-дорожного комплекса Российской Федерации / Отчет ИПУ по НИР N 09.02. (121−93/42), 1993. С. 17.

2 Конституция Российской Федерации.- М.: Юрид.лит., 1993, СТ. 20, 37, 41. бильные перевозки, дорожное и градостроительство, дорожное хозяйство, организация дорожного движения и др. В работах, выполненных специалистами технического профиля, безопасность дорожного движения рассматривалась как совокупность инженерно-технических и организационных мероприятий, позволяющих создать на существующей улично-дорожной сети условия для достаточно быстрого, безопасного и удобного движения транспортных средств и пешеходов. В ряде работ для обозначения деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения использован термин «организация дорожного движения», что внесло терминологическую путаницу в постановке исследовательских задач в области организационно-правовых проблем в данной сфере. Гораздо меньше работ комплексного характера, в которых данная проблема изучалась бы с позиций социального управления, его организационно-правового содержания. В различной степени эти вопросы отражены в трудах В. В. Амбарцумяна, М. Б. Афанасьева, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисова, В. И. Жулева, В. Н. Иванова, Л. Н. Игнатова, Г. И. Клинковштейна, В. И. Коноплянко, А. И. Корнеева, В. В. Лукьянова, Л. Л. Попова, М. И. Попова, Б. В. Российского, В. Н. Сытника, Г. А. Туманова, И.К.Шахриманьяна1. Ими заложены основы теории обеспечения безопасности дорожного движения (ОБДД), обоснованы подходы к ее практическому решению. Большинство этих

1 Амбарцумян В. В. Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения: Дис. докт. техн. наук — Ереван, 1980; Игнатов Л. Н. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению дорожного движения. — - М., 1991; Клинковштейн Г. И. Организация дорожного движения.- М., 1982; Жулев В. И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. — М., 1989; Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. — М.. 1983; Шахриманьян И. К. Безопасность дорожного движения, — М., 1979. работ выполнено в 70−80-ые годы. В процессе осуществления правовой реформы возникла необходимость в административно-правовом регулировании ОБДД в новых условиях.

Сущность обеспечения безопасности дорожного движения как деятельности по упорядочению какого-либо объекта или процесса заключается прежде всего в административно-правовом регулировании общественных отношений, возникающих в процессе удовлетворения транспортной потребности. Однако правовые основы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения до сих пор не сформированы. До последнего времени отсутствовала нормативная регламентация такого важного для теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения понятия как дорожное движение.

Современное состояние обеспечения безопасности дорожного движения в рассматриваемом нами аспекте характеризуется наличием ряда проблем. Прежде всего следует констатировать отсутствие должной системности в решении различных задач обеспечения безопасности дорожного движения, в частности, требуемой взаимосвязи между введением какого-либо режима движения и осуществлением контроля его соблюдения, что существенно снижает эффективность всего процесса безопасности дорожного движения. Не имеет четкой правовой регламентации сам порядок введения дополнительных, по отношению к Правилам дорожного движения, ограничений на действия участников дорожного движения на отдельных участках улично-дорож-ной сети или в отношении отдельных категорий транспортных средств. Волюнтаризм в решении этой задачи следует считать одной из важных причин высокой конфликтности в сфере дорожного движения и, в конечном итоге, высокого уровня аварийности.

В 1991;1993 гг. в результате экономических и социально-политических преобразований произошли коренные изменения в структуре и отраслевых механизмах предупреждения дорожно-транспортного травматизма. В частности, произошел существенный сдвиг в системе государственного управления в сторону его децентрализации, в сторону резкого увеличения самостоятельности и роли в решении проблемы на уровне республик, краев, областей.

Однако до настоящего времени отмечается недостаточная урегу-лированность процесса управления безопасностью дорожного движения как одного из направлений деятельности органов исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствует четкая регламентация компетенций этих органов по ее осуществлению и ответственности за некачественное исполнение ими соответствующих обязанностей. Самостоятельное значение имеет исследование компетенции Государственной автомобильной инспекции МВД России и Транспортной инспекции как субъектов организации и безопасности дорожного движения, до настоящего времени выполняющих практически всю эту работу. В действующих Положениях, регламентирующих работу Госавтоинспекции и РТИ, имеется ряд противоречий, отрицательно влияющих на эффективность выполнения основных функций и обязанностей органов надведомственного контроля. В этой связи возникает необходимость комплексного подхода к решению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. Анализ литературных источников показал, что цель управления сложной социотехнической системы, каковой является дорожное движение^.достигается различными способами воздействия, в том числе и административно-правового. Такой подход нашел отражение в диссертации. Исследованию подверглись общие правовые нормы, ведомственные нормативные акты, которые были рассредоточены в различных законах и подзаконных нормативных актах, отнесенных к разным отраслям права. Это создает определенные неудобства для применения правовых норм и не ориентирует практически работников на целенаправленную деятельность по ОБДД. Многие документы бывшего Союза ССР утратили свою силу в связи с реформой соответствующих отраслей законодательства. Важное значение приобретает не только использование отечественного опыта, но и изучение, обобщение использования зарубежных материалов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Вместе с тем имеющиеся работы не могут восполнить существующий пробел: на сегодняшний день практически отсутствуют комплексные исследования по административно-правовому регулированию обеспечения безопасности дорожного движения применительно к данному уровню государственного управления. Остается поэтому актуальным научное осмысление всего комплекса проблем, связанных с их законодательным регулированием. Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий, охватываемые понятием сферы обеспечения безопасности дорожного движения.

Предмет исследования представляет собой теоретические и практические вопросы организации системы управления безопасностью дорожного движения, ее правовое, организационное и структурное обеспечение.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования являются: научная разработка понятий дорожного движения и его безопасности, правовых и организационных основ реализации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения программно-целевого подхода, подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы и организационной структуры государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

Исходя из этого, в диссертации решались следующие задачи: — определение сущности и формулирование на этой основе понятий дорожного движения и безопасности дорожного движения;

— анализ социально-экономической природы факторов, детерминирующих уровень безопасности дорожного движения, определение их состава и видов;

— выяснение содержания обеспечения безопасности дорожного движения, определение отраслевой структуры этой деятельности;

— изучение отечественной и зарубежной практики управления обеспечением безопасности дорожного движения, разработка исходных положений его организации в субъекте Федерации на основе принципов программно-целевого подхода;

— разработка правовой модели сферы обеспечения безопасности дорожного движения;

— разработка предложений по развитию и совершенствованию нормативного регулирования в сфере обеспечения дорожного движения.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения философии, социологии, общей теории управления, теории права. При разработке конкретных вопросов темы использовались работы по общей теории систем, административному праву, социальному управлению, теории и практике обеспечения безопасности дорожного движения, положения ряда других правовых и технических наук.

При решении поставленных задач в рамках диалектического метода научного познания автором использованы методы формально-юридического, сравнительно-правового, социологического и статистического анализов, системного подхода, наблюдения, анализа документов, моделирования и другие.

В процессе исследования изучались Конституция и законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов власти субъектов Федерации, ведомственные нормативные акты

МВД России и других федеральных органов исполнительной власти. Результаты исследования базируются на изучении эмпирического материала по организации обеспечения безопасности дорожного движения в республиках, краях, областях, планов и отчетов о работе региональных комиссий по безопасности дорожного движения, опыта разработки комплексных целевых программ повышения безопасности дорожного движения в зарубежных странах, практики работы аппаратов Госавтоинспекции, РТИ, других отраслевых структур, деятельность которых способствует предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.

Научная новизна исследования определяется тем, что впервые в отечественной науке о теории права обеспечение безопасности дорожного движения рассмотрено как сфера административно-правовых отношений и правовая форма деятельностина этой основе сформулирована модель нормативного регулирования обеспечения безопасности дорожного движения по России и в субъекте Федерации.

Научная новизна исследования состоит в комплексном изучении предмета исследования на основе теории административного права. Обеспечение безопасности дорожного движения автором рассматривается как административно-правовая деятельность, направленная на достижение согласованности интересов и возможностей участников дорожного движения.

Дорожное движение в работе исследуется как направленная на удовлетворение общественной потребности деятельность людей, основанная на использовании возможностей техники и требующая административно-правового урегулирования. Автор исследовал вопрос о социальной детерминированности уровня безопасности дорожного движения, определил структуру мер, влияющих на этот уровень, и их отраслевую принадлежность. На этой основе сформулированы структура и содержание административно-правовых отношений, которые составляют процесс разработки, установления и реализации государственной системы управления безопасностью дорожного движения. Тем самым в диссертации сделана попытка актуализировать ряд направлений в научных исследованиях по правовым проблемам в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Положения, выносимые на защиту. С учетом цели и задач исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Социально-правовые идеи, влияющие на безопасность дорожного движения в России, могут быть обозначены следующими ключевыми моментами:

— юридическая природа государства определяется тем, что оно образуется ради неприкосновенности естественных прав граждан, которые составляют необходимые и достаточные условия для существования каждого человека;

— государство выступает равноправным субъектом правового общения с гражданами и принимает на себя обязанность гарантировать им безопасность во всех сферах человеческой деятельности, в том числе и в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

2. Требование достаточной защищенности интересов людей и общества в эффективном удовлетворении транспортной потребности, сохранении жизни и здоровья участников дорожного движения, сохранности материальных ценностей нашло отражение в совокупности норм, регламентирующих правовой режим дорожного движения. Содержание этой совокупности отражает, с одной стороны, требования, регламентирующие применение инженерных и организационных норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения (институт организации дорожного движения), и требования, программирующие поведение людей в дорожном движении (институт регламентации поведения людей), а, с другой стороны, свидетельствует о том, что государство строго наказывает за неправомерные действия участников этого

— 14 процесса (институт ответственности).

3. Правовая концепция безопасности дорожного движения обладает характеристиками, отличающими понятия «административный проступок» и «преступление». Образование системы права и законодательства в этом направлении зависит от степени общественной опасности деяний, от конкретного содержания соответствующего элемента уголовно-правовой концепции.

4. Целенаправленность применения мер социальной профилактики дорожно-транспортного травматизма обуславливает необходимость совершенствования социально-правовых и организационных аспектов государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Важная роль при этом принадлежит административному надзору.

Правовые идеи, оказывающие влияние на формирование и совершенствование административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, сводятся к следующему:

— надзор осуществляется в отношении объекта управления, т. е. общественных отношений, возникающих в рамках правового режима;

— надзор в данной сфере общественных отношений характеризуется как деятельность надведомственного характера;

— надзор есть функция управления, а следовательно, и государственно-властная деятельность, содержащая элементы распорядительства;

— надзор, опираясь на силу закона, обеспечивает соблюдение участниками дорожного движения установленных государством норм с целью обеспечения безопасности дорожного движения;

— надзор располагает всеми формами и методами управленческой деятельности, которые способствуют реальному исполнению участниками дорожного движения установленных норм поведения в процессе пространственного перемещения и при проведении работ, обеспечивающих дорожное движение.

5. Понятия «дорожное движение» и «безопасность дорожного движения» являются концептуальными категориями и входят в число концептуальных основ административно-правового урегулирования в сфере безопасности дорожного движения. Эффективность применения правовых норм зависит от того, насколько последовательно и полно отражена в их содержании (законодательном оформлении) их концептуальная роль. В основе разработанной автором диссертации модели нормативно-правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения лежит процесс непосредственного обеспечения безопасности дорожного движения и надведомственного контроля в этой сфере.

6. В работе сформулированы:

— понятие категории безопасности дорожного движения как деятельности по упорядочению отношений участников этого процесса между собой и государством посредством реализации комплекса правовых, организационных и технических мер;

— конкретные условия подготовки и протекания дорожного движения как факторов, определяющих уровень его безопасности;

— структурная модель дорожного движения как объекта обеспечения безопасности дорожного движения;

— исходные положения о содержании обеспечения безопасности дорожного движения как правовой формы деятельности;

— концептуальная модель сферы обеспечения безопасности дорожного движения как социотехнической системы, структура ее нормативного регулирования;

— основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления обеспечением безопасности дорожного движения и надведомственного контроля в этой сфере.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования в том, что создана теоретическая основа для развития управления обеспечением безопасности дорожного движения, учитывающая социальную, экономическую, техническую и технологическую зависимость результатов дорожного движения от состояния условий его подготовки и протекания.

Большое значение для развития административно-правовой теории имеют выводы о структуре нормативного регулирования явлений и процессов, имеющих социотехническую природу.

С учетом данных теоретических посылок сформулированы автором предложения о составе субъектов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, о структуре комплексной целевой программы повышения безопасности дорожного движения и организации деятельности органа управления этой программой, могут быть использованы при практической разработке и реализации такого рода программ в республиках, краях и областях. Предложения о содержании управления в сфере ОБДД и совершенствования его нормативно-правового регулирования имеют значение для совершенствования законодательства, регламентирующего дорожно-транспортный процесс.

Апробация результатов исследования. Основные положения и рекомендации дисссертации прошли апробацию на научно-практических конференциях в Академии МВД России, Челябинском факультете Екатеринбургской высшей школы МВД России (ныне Челябинский юридический институт), заседаниях кафедры организации охраны общественного порядка и безопасности Академии МВД России, на совместном заседании кафедр административного права и административной деятельности органов внутренних дел и кафедры общеюридических дисциплин Челябинского юридического института.

Основные теоретические положения, практические предложения и рекомендации опубликованы в монографиях и 4 статьях. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при преподавании курсов «Организация охраны общественного порядка и общественной безопасности» в Академии МВД России и «Административное право и административная деятельность ОВД» в Челябинском юридическом институте.

Основные положения диссертационного исследования использованы при разработке программ по обеспечению безопасности дорожного движения в Московской и Челябинской областях, а также нашли реализацию в работе Челябинского отделения Российской транспортной инспекции.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

— 289 -ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование административно-правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения как одного из направлений государственного управления дорожно-транспортным процессом позволило сделать следующие выводы и предложения о сущности категории обеспечения безопасности дорожного движения, о путях и методах совершенствования нормативно-правовой базы и организационной структуры государственного управления системой безопасности дорожного движения.

1. Сложная социотехническая природа дорожного движения определяет объективную возможность различных подходов к определению понятия дорожного движения, отражающих его механические (передвижение в пространстве транспортных средств и пешеходов как материальных тел), технико-технологические (управление пространственным перемещением в условиях противоречия «скорость — опасность») и социальные (совокупность общественных отношений, возникающих в процессе совместной деятельности по реализации транспортной потребности) аспекты. Соответственно этому возможны различные подходы к определению содержания управления дорожным движением, а равно безопасности дорожного движения как стадии управления, в ходе которой практически осуществляется упорядочение объекта управления.

2. Объективность различных интерпретаций дорожного движения определяет, что основанные на них подходы к обеспечению безопасности дорожного движения позволяют оптимизировать определенную сторону данного многогранного процесса. Рассмотрение участников дорожного движения как социальной общности определяет, что основным средством упорядочения этого процесса выступает правовое ре

— 290 гулирование возникающих между ними отношений: Анализ содержания этих отношений по критериям места возникновения, сущности и цели регулирования позволяет определить в качестве основного метода регулирования административно-правовой, а устанавливаемый в результате его применения порядок дорожного движения как составную часть общественного порядка. Цель регулирования в этом случае будет состоять в установлении такого правового режима в дорожном движении, при котором бы минимизировались, во-первых, вероятность потери водителями механических транспортных средств возможности управлять этими средствами в соответствии со своими волей и желаниями как главного условия предотвращения дорожно-транспортных происшествий, во-вторых, временные и материально-ресурсные затраты при выполнении общественно необходимого объема перемещения людей и грузов.

3. Одним из недостатков теории обеспечения безопасности дорожного движения является недостаточная разработанность социальных аспектов проблемыприоритет технико-технологических подходов к рассмотрению характеристик дорожного движения, который обуславливает сведение причин существования дорожно-транспортной аварийности, имеющей сложный социотехнический характер, прежде всего к недисциплинированности участников дорожного движения без должного учета других социальных и экономических факторов, детерминирующих поведение людей.

4. Для выявления детерминант дорожно-транспортной аварийности дорожное движение следует рассматривать как деятельность людей, направленную на удовлетворение общественной потребности в пространственном перемещении людей, а также предметов, средств и продуктов их труда, на основе использования технических возможностей комплекса «водитель — транспортные средства — дороги», в этом отношении дорожное движение выступает как результат деятельности людей, управляющих транспортными средствами или перемещающихся на транспортных средствах без управления ими или при естественном пешем передвижении по дорогам. Эта деятельность протекает в условиях постоянного риска возникновения состояния неуправляемого движения механических транспортных средств и последующих негативных последствий в виде гибели, ранения людей, повреждения материальных объектов, лишения людей средств и продуктов их труда, основанного на использовании возможностей технического комплекса, и состоит в управлении дорожно-транспортными средствами, перемещении на этих средствах без управления ими и пешем перемещении по дорогам, то есть протекает в условиях постоянного риска дорожно-транспортных происшествий.

5. Такое представление дорожного движения дает основание определить безопасность дорожного движения как состояние защищенности интересов людей и общества в эффективном удовлетворении транспортной потребности, сохранении жизни, здоровья участников дорожного движения, сохранности материальных ценностей от дорожно-транспортных происшествий, а обеспечение безопасности дорожного движения — как деятельность по разработке и реализации мер по снижению вероятности возникновения происшествий и тяжести их последствий.

6. Интерпретация деятельности участников дорожного движения позволяет использовать в теории обеспечения безопасности дорожного движения категорий социологии, в частности, ее положения об условиях деятельности людей как основных детерминантах их поведения. Исходя из этого, уровень безопасности дорожного движения предопределяется состоянием условий дорожного движения, а поскольку сами условия есть результат деятельности, называемой обес

— 292 печением безопасности дорожного движения, то в конечном итоге качество организации этой деятельности и предопределяет масштабы и последствия дорожно-транспортной аварийности.

7. Условия, под воздействием которых участники дорожного движения осуществляют свою деятельность, очень разнообразны. Для их классификации целесообразно использовать в качестве критерия отношение к потребности в пространственном перемещении как объективно существующей реальностина этом основании могут быть выделены три группы условий: формирование потребности в перемещении, удовлетворение потребности в перемещении (собственно дорожное движение), подготовка людей к дорожному движению.

8. Определение категории «условия дорожного движения», как основной детерминант дорожно-транспортной аварийности позволяет сформулировать отраслевое содержание обеспечения безопасности дорожного движения. Оно должно включать такие виды деятельности как конструирование, постановку на производство, изготовление и переоборудование транспортной и дорожной техникипроектирование, строительство, реконструкцию автомобильных дорог, планировку и строительство городов и населенных пунктовобустройство дорог объектами транспортной инфраструктуры, организацию их работыорганизацию транспортно-экспедиционной и перевозочной деятельноститехническую эксплуатацию, обслуживание и ремонт транспортных средствсодержание и ремонт автомобильных дорог и улицорганизацию дорожного движенияспециальную подготовку населения к участию в дорожном движениимедицинскую профилактику здоровья водителёйобнаружение дорожно-транспортных происшествий, эвакуацию пострадавших людей и поврежденных транспортных средствоказание первой медицинской помощи, лечение и реабилитацию пострадавших в дорожно-транспортных происшествияхстрахование в сфере

— 293 дорожного движения, возмещение ущерба потерпевшимприменение мер государственного принуждения к лицам, нарушившим нормы дорожного движения.

Данный перечень показывает, что обеспечение безопасности дорожного движения представляет собой многоотраслевую сферу деятельности. Субъектами ее практического осуществления должны быть органы государственной власти, предприятия, организации и учреждения, действующие в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства, общественные объединения, отдельные граждане, осуществляющие работу в порядке частного предпринимательства.

9. Анализ отечественного опыта организации обеспечения безопасности дорожного движения и его сопоставление с аналогичным опытом других стран развитой автомобилизации свидетельствует, что одним из основных факторов высокого уровня дорожно-транспортной аварийности в России является практическое отсутствие в методологии государственного управления этой деятельности экономических методов, основанных на принципах программно-целевого подхода. Действовавшие в нашей стране органы межотраслевого управления в виде комиссий по безопасности дорожного движения, не обладая ресурсным обеспечением, были не способны решать задачи на требуемом уровне и фактически выродились в новых социально-экономических условиях. Именно комплексные целевые программы повышения безопасности дорожного движения стали тем средством, которое позволило многим странам изменить негативные тенденции в развитии автомобилизации общества.

10. Уровень безопасности дорожного движения в современных условиях в значительной мере предопределяется качеством работы в этом направлении в республиках, краях, областях, однако вопросы

— 294 организации государственного управления обеспечением безопасности дорожного движения на уровне субъектов федерации при использовании программно-целевых методов разработаны недостаточно как в теоретическом, так и в практическом отношении. Первоочередное значение имеет определение приоритетных направлений обеспечения безопасности, источников финансирования, решение вопроса об органе управления, который в рамках реализации комплексной целевой программы мог нести ответственность за безопасность дорожного движения в субъекте Федерации.

11. Нормативно-правовое регулирование обеспечения безопасности дорожного движения характеризуется приоритетом ведомственного нормотворчества, множественностью и недостаточной системностью нормативных актов, обуславливающих наличие, с одной стороны, существенных пробелов в нормировании прежде всего государственного управления в этой сфере, а с другой стороны, противоречиями в нормах, регламентирующих однотипные группы общественных отношений, утвержденных различными ведомствами.

12. Для разработки системы нормативного регулирования общественных отношений, составляющих сферу обеспечения безопасности дорожного движения, целесообразно интерпретировать данную сферу как социотехническую систему, имеющую иерархическую структуру и включающую три подсистемы, выделяемые по содержанию составляющих их общественных отношений: технико-технологическую подсистему «дорожное движение», подсистему подготовки и обслуживания дорожного движения, подсистему управления дорожным движением и подготовительно-обеспечивающей подсистемой.

13. В условиях развития рыночных отношений, широкого распространения стандартизации, сертификации, лицензирования и других экономических методов управления возрастает, хотя и в измененном виде, значение надведомственного государственного контроля и надзора. Нынешнее состояние организации контрольно-надзорной деятельности характеризуется наличием ряда недостатков, связанных, с одной стороны, ведомственной принадлежностью Госавтоинспекции МВД Российской Федерации к системе правоохранительных органов и наличием у нее соответствующих обязанностей, а с другой — с ограниченностью возможностей Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации из-за отсутствия у нее ряда необходимых полномочий и несовершенства организационных ф структур.

14. Целесообразно сохранить приоритет Госавтоинспекции как основного субъекта надведомственного контроля и надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения при условии внесения корректив в организационно-правовое положение. Многоотраслевая сфера обеспечения безопасности дорожного движения должна иметь контрольно-надзорный орган федерального статуса с централизованной структурой для осуществления государственной политики по повышению безопасности дорожного движения. Для решения этих вопросов на уровне субъектов Федерации необходимо создание специализированных самостоятельных органов в составе местной администрации.

15. Методологическую основу для развития законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения составляет Закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения». Поскольку обеспечение общественной безопасности, важной составной частью которой является безопасность дорожного движения, в Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, в Законе регламентировано распределение компетенции в отношении обеспечения безопасности дорожного движения Российской Федерации и ее субъектов, определе

— 296 ны виды деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, обязанности и ответственность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления как субъектов управления этой деятельностью.

Создается правовая основа для развития правового регулирования государственного управления обеспечением безопасности дорожного движения.

Однако для более эффективного управления обеспечением безопасности дорожного движения необходимо устранить противоречия и несогласованность правового регулирования и объединить все действующие нормативно-правовые акты в Кодекс как единую эффективную систему законодательства по безопасности дорожного движения. Законодательно на министерства, ведомства, государственные комиссии и другие ведомства Российской Федерации возложить формирование соответствующих разделов государственной политики по обеспечению безопасности дорожного движения применительно к условиям отрасли, отраслевое и межотраслевое руководство для ее практической реализации в рамках предоставленных полномочий.