Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации стало важным этапом на пути становления России как демократического правового государства. Нынешняя российская Конституция содержит и новые подходы к проблемам российского федерализма. Ее значимость в этом направлении еще не до конца, оценена. ФактическиКонституцией-РФ 1993 г. было завершено создание современных основ российского федерализма, и Россия в этой связи превратилась из унитарного государства, каким она являлась фактически после 1918 г., в государство федеративное. Субъекты федерации получили не только свои предметы ведения и компетенцию по предметам совместного ведения, но и право на самостоятельное образование своих органов государственной власти, а также право на собственное законодательство и управление в этих предметах ведения.

В этой связи свою значимость приобрели проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации. Другими словами, на первое место в двухуровневой системе законодательства России как федеративного государства стала выходить проблема укрепления конституционной законности. В ее решении принимают участие в той или иной степени все государственные органы. Однако особое место в ней принадлежит органам прокуратуры, поскольку прокуратура как самостоятельный и независимый государственный орган осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Выяснение роли прокуратуры в государственном механизме обеспечения конституционной законности имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.

В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблемы позволяет выявить роль прокуратуры в российском обществе как правоохранительного органа, ее место в государственном механизме обеспечения конституционной законности, разработать научную концепцию правового положения прокуратуры в системе разделения властей и в системе обеспечения конституционной законности. Ведь в современных условиях реализация, конституционной законности сопряжена с рядом сложностей, значительная часть которых связана с сепаратистскими стремлениями ряда субъектов Российской Федерации и отсутствием значительного законотворческого опыта в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В практическом плане изучение данной проблемы дает возможность повысить эффективность деятельности прокуратуры в области надзора за соблюдением конституционной законности, выработать систему практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в части, касающейся данной отрасли надзора.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в науке конституционного права уделяется значительное внимание изучению конституционной законности и роли государственных органов в его реализации. Здесь необходимо назвать фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие исследования С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Л. Д. Воеводина, В. Т. Кабышева, В. А. Карташкина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, В. О. Лучина, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, В. Е. Чиркина и других авторов.

Однако вопросы роли прокуратуры в системе обеспечения конституционной законности в них не подвергаются специальному исследованию. Работы указанных авторов рассматривают данную проблему как составную часть других проблем. Однако они играют важную методологическую роль в рассмотрении нашей проблемы.

Специально вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, определении ее места и-роли.в.государственном-механизме России были предметом исследования таких ученых как В. И. Басков, В. П. Беляев, В. Г. Бессарабов, С. Н. Бочарова, Г. И. Бровин, В. 3. Гущин, В. Г. Даев, Н. А. Дегтярова, B.C. Джатиев, С. Ю. Зай-ков, Ф. М. Кобзарев, Н. И. Костенко, С. С. Кравчук, Н. С. Малеин, В. П. Рябцев, Ю. И. Скуратов и других. В их работах основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места в системе разделения властей, историко-теоретическому анализу этого государственно-правового института. Эта группа исследований достаточно многочисленная. В них рассматриваются различные, заслуживающие внимания аспекты деятельности прокуратуры.

Вместе с тем, при всей многочисленности научных исследований, посвященных прокуратуре, ее деятельность в области обеспечения конституционной законности специально рассматривается только в некоторых работах. В этой связи следует назвать исследования таких авторов как А. В. Безлепкин, В. Г. Бессарабов, В. 3. Гущин, Н. В. Мельников, С. А. Осипян, А. В. Чурилов.

Таким образом, актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность в науке конституционного права предопредели выбор темы исследования.

Цель диссертации состоит в определении места прокуратуры в системе органов государственной власти и в системе разделения властей и ее влияния на обеспечение конституционной законности.

Поставленная цель определила и основные задачи исследования. Они состоят в: а) выявлении тенденций и противоречий развития прокуратуры как государственного органа обеспечения, конституционной-законностиб) раскрытии правового статуса прокуратуры на современном этапе и его влияние на обеспечение конституционной законности в Российской Федерациив) определении основных направлений обеспечения конституционной законности в Российской Федерацииг) выработке методики оценки соответствия и не противоречия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации, которая может использоваться в деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законностид) изучении конституционных основ деятельности прокуратуры как органа надзора за соблюдением конституционной законности в Российской Федерациие) выявлении целей, задача и функций деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности и обобщении практики ее работы в данном направлении.

Объектом исследования стала надзорная функция прокуратуры как основная ее функция в части, касающейся обеспечения конституционной законности.

Предметом исследования служат правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, а также прокурорский надзор за соблюдением конституционной законности с учетом федеративного устройства России.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации комплексных исследований, специально изучающих конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла свое отражение научная новизна диссертационного исследования:

1.В системе разделения властей прокуратура занимает самостоятельное место. Этот статус прокуратуры позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать конституционную законность в сравнении с тем обеспечением, которое бы проводила прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием обеспечения конституционной законности.

2. Под конституционной законностью следует понимать политико-правовой режим, характеризующийся соответствием и не противоречием федеральных законов, законов субъектов федерации Конституции Российской Федерации. Стержнем конституционной законности в федеративном государстве является соответствие и не противоречие основных законов субъектов федерации федеральной конституции. Следовательно, в структуре конституционной законности следует выделять два уровня — федеральный и уровень субъектов федерации. Если в первом случае под конституционной законностью понимается соответствие конституции федеральных законов и основных законов субъектов федерации, то во втором случае — соответствие законов субъекта федерации основному закону субъекта федерации.

3.Конституционно-правовой статус прокуратуры в 90-е годы XX века развивался в векторе от урезания ее полномочий до их восстановления практически в прежнем объеме, что позволило повысить эффективность прокуратуры в обеспечении конституционной законности^Вместе. С-темне~закрепление места прокуратурыв системе органов государственной власти в Конституции РФ не является стабилизирующим фактором, поскольку статус прокуратуры можно изменять федеральным законодательством как путем расширения ее полномочий в области надзора за соблюдением конституционной законности, так и путем их урезания и ликвидации.

4.Неопред елейность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить соотношение прокурорской власти с другими ветвями власти, а, следовательно, степень ее влияния на обеспечение конституционной законности.

5. Надзорная функция прокуратуры за исполнением законов и защитой прав и свобод граждан предопределяет самостоятельность и независимость прокуратуры. Именно надзорная функция прокуратуры за обеспечением конституционной законности делает прокуратуру органом, востребованным не только государством, но и формирующимся в России гражданским обществом.

6.Процесс утверждения единой конституционной законности в России осуществляется недостаточно динамично, а в ряде случаев и при противостоянии местных элит. Некоторые руководители субъектов федерации с исправлением своего законодательства не спешат, затягивают работу по рассмотрению протестов прокуроров, возлагая надежды на согласительные процедуры. Однако, по мнению автора, подобная политика обусловлена отсутствием четкой и выверенной позиции федерального центра по отношению к субъектам Российской Федерации. Поэтому надзорная функция прокуратуры в части, касающейся обеспечения конституционной законности, продолжает оставаться задачей актуальной и прокуратура ее на данном этапе выполняет.

7. Выработка методики оценки конституционности конституций и уставов субъектов Российской Федерации прокуратурой и выдвижение системы практических рекомендаций по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части, касающейся конституционно-правовых основ деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.

Методологическую основу диссертации составили современные научные концепции института прокуратуры и государственного механизма обеспечения конституционной законности.

В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу становления и развития института прокуратуры России, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу законодательства о прокуратуре, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права теориям прокуратуры и конституционной законности.

Источниками права, используемыми в настоящей диссертации стали Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, касающиеся института прокуратуры и обеспечения конституционной законности, другие нормативные правовые акты.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что она имеет значение для-повышения-эффективности работы прокуратуры в области обеспечения конституционной законности, совершенствования законодательства о прокуратуре и правоприменительной практики в этой сфере. Выводы и положения исследования могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах, в преподавании курсов конституционного права, прокурорского надзора, спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета, кафедры конституционного права Московского государственного торгово-экономического университета, докладывались на ряде научно-практических конференций, использовались автором в практической работе в прокуратуре, изложены опубликованных работах соискателя.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный анализ деятельности прокуратуры по укреплению конституционной законности показывает, что в последнее время значение этой функции значительно возросло. Этому способствовало то обстоятельство, что надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации стал одной из основных целей прокуратуры и приобрел самостоятельное-значение, — наравне-с другими традиционными отраслями прокурорского надзора. Предметом прокурорского надзора за исполнением законов, наряду с другими законодательными актами стала Конституция Российской Федерации. Эти новеллы в российском законодательстве свидетельствуют о том, что именно укреплению конституционной законности по мере утверждения в России принципов правового государства будет придаваться все большее значение.

Материалы исследования позволяют сделать вывод о том, что в современной России прокуратура не может быть только органом судебного преследования. Она должна являться и органом надзора за исполнением Конституции РФ, законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Это объясняется тем, что в России исторически была велика роль государства. Прокуратура в этой связи является эффективным инструментом в укреплении конституционной законности и, как государственный орган, становится востребованной формирующимся гражданским обществом, которое заинтересовано в единстве правовой системы страны и в сохранении территориальной целостности государства.

Исследование правового статуса прокуратуры с позиции конституционного права показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учрежденным Конституцией РФ. В системе разделения властей прокуратура занимает самостоятельное место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать конституционную законность в сравнении с тем обеспечением, которое бы проводила прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием укрепления конституционной законности в стране.

Вместе с тем неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти, а, следовательно, и увеличить степень влияния на обеспечение конституционной законности. Не полное закрепление статуса прокуратуры в Конституции РФ и отсутствие в ней понятия прокурорской власти как самостоятельной ветви власти не является стабильным фактором для существования данного государственного института в российском обществе, поскольку это дает возможность изменять правовой статус прокуратуры федеральным законодательством.

Исторический опыт развития прокуратуры на всех его этапах показывает, что статус прокуратуры постоянно менялся. При этом надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. В России прокуратура была создана как властный надзорный и контрольный орган.

Как государственный орган, выражающий государственный интерес, прокуратура внесла свой вклад в укрепление российской государственности. Однако в советский период она не осуществляла надзор за соответствием конституций автономных и союзных республик Конституции СССР. Советский Союз, как и РСФСР, не являлись тогда федеративными государствами в подлинном смысле этого слова, поскольку не было проведено разделение полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. Поэтому законодательство Союза СССР о прокуратуре не учитывало, да и не могло учитывать в тех условиях федеративных начал государственной власти и не считалось с двухуровневым законодательством, присущим федеративным государствам. Советское законодательство о прокуратуре было на самом деле законодательством унитарного государства. Поэтому конституционная законность тогда не понималась как обеспечение соответствия законодательных актов субъектов федерации федеральному законодательству и федеральной конституции. Сама прокуратура действовала в рамках принятых законов, являлась частью государственного механизма и была проводником государственной политики унитаризма.

В советское время прокуратура интегрировалась в механизм партийно-политической диктатуры и нередко выполняла несвойственные ей функции, посредством социалистической законности оберегая устои тоталитарного государства и созданные им институты.

Однако если отбросить последнее, то в советский период организационно сложилась единая, централизованная и независимая прокуратура, способная решать задачи укрепления государственности, законности и правопорядка, обеспечения прав и свобод личности, т. е. те задачи, которые стоят перед прокуратурой на нынешнем этапе. При этом следует отметить, что современный особый статус российской прокуратуры, не укладывающийся в конституционный принцип разделения властей, сложился исторически, начиная со времен Петра I, — т. е. того периода, когда вопрос о разделении властей не стоял и стоять не мог.

Однако в связи с не закреплением в Конституции РФ самостоятельного статуса российской прокуратуры, остается опасность ликвидации надзорной функции прокуратуры посредством внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Тем более что прокурорский надзор за соблюдением конституционной законности не относится к числу универсальных, т. е. присущих прокуратуре всех стран. Он характерен только для прокуратуры тех государств, в которых она осуществляет надзор за исполнением законов.

Развитие российского законодательства о прокуратуре на протяжении последних десяти лет показывает, что прокуратура прошла путь от урезания ее полномочии до их расширения и восстановления. В период «парада суверенитетов» прокуратура не оказывала заметного влияния на состояние конституционной законности, так как была ограничена в своих действиях законом о прокуратуре 1992 года.

В последующие годы изменения конституционно-правового статуса прокуратуры велись в векторе постепенного усиления функции прокуратуры по обеспечению конституционной законности, которая в настоящее время приведена в соответствие с задачами обеспечения единства правовой системы Российской Федерации. Изменения в правовом статусе прокуратуры, закрепленные в российском законодательстве за последнее десятилетие, соответствовали задачам обеспечения конституционной законности и правопорядка. Здесь в годы реформ не произошло сужения функций прокуратуры. Нынешнее правовое положение прокуратуры является оптимальным для обеспечения конституционной законности и соответствует переходному экономическому периоду, когда требуется усиление роли государства и государственной власти. Поэтому предложения об ограничении функций прокуратуры только уголовным преследованием преждевременны.

В целом институт прокуратуры в части касающейся ее конституционно-надзорных полномочий, нашедший свое выражение в различных законодательных актах, характеризуется согласованностью включенных в него правовых норм. Развитие правового статуса прокуратуры за последние годы создало необходимую правовую базу для эффективной работы по обеспечению конституционной законности в стране. Следовательно, в современных условиях произошла не коренная ломка традиционной для России прокуратуры, а ее эволюционное развитие.

Значимым является также доведение в законодательстве до логического завершения принципа самостоятельности и независимости прокуратуры, освободив ее от влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сохранение прокурорского надзора в качестве основной функции прокуратуры диктуется и тем, что в современной России остается неразвитым гражданское общество и его институты, которые самостоятельно еще не могут оказать решающего влияния на государственную власть с целью обеспечения конституционной законности. Характерной чертой, присущей российской правовой системе является низкая правовая культура населения. В этих условиях вполне оправданной является тенденция, направленная на расширение функции прокуратуры по обеспечению конституционной законности, которая все больше становится востребованной обществом и государством.