Реализация права граждан на равный доступ к государственной службе: Конституционный и административно-правовой анализ

Актуальность темы

исследования. Действие принятой всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 года ставит в центр жизнедеятельности общества, наряду с другими, проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области государственной службы. В соответствии со ст. 32 ч. 4 «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» 1 каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных законом ограничений имеет право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе.

Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российской государственности, урегулирования отношений на уровнях «гражданин — государство», «органы власти — личность государственного служащего», «гражданин — должностные лица государственного аппарата» .

Безусловно, все это разные плоскости единой проблемы комплексной реализации права граждан на равнодоступность государственной службы. Конституционные и административно-правовые решения анализируемой проблематики в целом отражают демократическую природу России. Они в значительной мере предопределяют доступность гражданам государственной службы, огромный потенциал предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей в рассматриваемой сфере.

Состояние научной разработки проблемы. Надо отметить, что многоплановая тема развития государственной службы и положения в ней государственного служащего находилась и находится в центре внимания научно-теоретических, правоведческих и социологических исследований. В разработку различных ее аспектов внесли вклад известные русские юристы, ученые, деятели науки: Н. А. Бердяев, И. А. Ильин, Б. А. Кистяковский, Н. М. Коркунов, современные ученые-юристы С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Н.В.

1 Конституция Российской Федерации. — М., 1998.

Витрук, В. Г. Вишняков, В. Н. Гулиев, Д. А. Керимов, О. Е. Кутафин, Е.А. Лука-% шова, Г .В. Мальцев, Т. Д. Матвеева, О. О. Миронов, М. С. Строгович, Б.Н. То-порнин, В. А. Туманов и другие.

Основные идеи административно-правового направления исследования статуса государственного служащего сформулированы в публикациях Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеева, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, А. Ф. Ноздрачева, И. Н. Рожко и др. Ряд ученых, признавая публично-правовой характер государственной службы, рассматривают ее с позиций как административного, так и трудового права. К ним относятся A.M. Куренной, Б. М. Лазарев, Ю.А. Розен-баум, Ю. А. Старилов, Д. М. Овсянко и др. Интересные идеи в данную проблематику внесены Н. И. Глазуновой, В. Н. Ивановым, А. И. Ионовой, Н. М. Казанцевым, Е. В. Охотским, В. И. Патрушевым и другими учеными.

В условиях строительства демократической России возникли новые вопросы правового решения проблемы доступности государственной службы гражданам Российской Федерации. По существу предстоит разработать новую концепцию реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, учитывая практику большинства государств.

Анализ данного права в значительной мере обусловлен и современным мышлением, развивающим гуманистическую сущность прав человека, в том числе его творческую роль в формировании рыночной экономики и правового государства. Перечисленные и другие обстоятельства оказали решающее влияние на выбор темы диссертационного исследования, предопределили его теоретическое содержание и практическую направленность.

Объект исследования составили общественные отношения, возникающие по поводу и в сфере реализации права на равный доступ граждан к государственной службе, нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также механизмы равнодоступности службы, ее защиты.

Предмет исследования образуют формы и процедуры осуществления права граждан на равный доступ к государственной службе, закрепленные в теоретических работах, законодательстве и практике государственного аппарата.

Отсюда вытекают цель и задачи исследования. Цель состоит в том, чтобы на основе достижений юридической науки последних лет, их критического анализа разработать современные подходы к реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, раскрыть его природу, степень обусловленности становлением гражданского обществапути обогащения этого демократического права системой гарантий, механизмами их реализации, охраны, гармоничного сочетания с обязанностями и ответственностью перед обществом и государством.

В работе ставятся следующие задачи:

— раскрыть содержание права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, показать условия и факторы его практической реализации;

— осветить вопросы профессиональной подготовленности граждан различных социальных групп к занятию государственных должностей в органах государственной властиформирования у них правовой культуры, уважительного отношения к законам и правопорядкуактивной жизненной позиции;

— показать современные правовые механизмы реализации и защиты права граждан на равный доступ к государственной службе, в том числе и с точки зрения их демократизма.

Методология научного анализа темы. Исследование выполнено на основе диалектической методологии с использованием исторического, сравнитель-но-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формаль-но-логического и юридического подходов. Нормативная часть диссертации включает положения Конституции Российской Федерации и текущего законодательства, международные пакты о правах человека. Эмпирическую базу работы составили архивные данные, материалы социологических исследований, проведенных с участием диссертанта.

Исходя из российской практики, опыта Великобритании, Канады, КНР, Польши, США, Франции, ФРГ, изучены и обобщены обширные источники реализации прав граждан на равный доступ к государственной службе и информация о правонарушениях в этой сфере. Это позволило раскрыть основные направления и пути приращения потенциала демократизации государственного аппарата.

При проведении исследования диссертант использовал достижения философской, общественно-политической, юридической, исторической, педагогической и других наук в той степени, в какой они затрагивают различные аспекты конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, формирование мировоззрения, правовой культуры и высокого правосознания государственных служащих.

Научная новизна исследования заключается в раскрытии содержания и организационно-правовых механизмов реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе в условиях современной России. На защиту вынесены следующие выводы, рекомендации и предложения:

— конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе представляет собой урегулированную правом возможность претендовать на государственную должность и замещение ее в соответствии с профессиональной подготовкой, опытом и уровнем собственного развития;

— содержание конституционного права на равный доступ к государственной службе и механизмы его практической реализации закреплены в системе законов и иных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус и функционирование государственной службы Российской Федерациинеобходимо соответствие конституционного права и административно-правовых процедур его осуществления, законодательная гарантированность данного права;

— система административно-правовых институтов, обеспечивающих равный доступ граждан к государственной службе, должна включать в себя: справедливую оценку уровня качеств и подготовки кандидатов на государственную службузаконодательное определение ограничений при поступлении на государственную службучеткую квалификационную характеристику государственных должностей с тем, чтобы конституционное право связывалось с эффективностью исполнения последнихоснования судебной защиты претендентов на замещение государственных должностей;

— особое значение в обеспечении конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе принадлежит правовым технологиям, соединяющим интересы граждан и органов государственной власти, права и свободы, с одной стороны, обязанности и ответственность, с другой, уровень подготовки с требованиями по должности, интенсивность развития с карьерой, качество исполнения должностей со стимулированием за это, а также решающим другие вопросы государственной службы. Тем более, что нельзя процессы, происходящие в государственной службе, рассматривать изолированно от процессов в обществе. Последние глубоко влияют на реализацию рассматриваемого конституционного права;

— конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе получает специфическое преломление в государственной службе субъектов Российской Федерации. В ряде из них нормативно и практически действуют разные ограничения, усложняющие для некоторых категорий граждан реализацию их конституционного права на равный доступ к государственной службе. В то же время судебные механизмы защиты такого права порой недостаточны. Актуально усиление роли органов конституционного правосудия за обеспечением прав и свобод граждан в области государственной службы.

Научная и практическая значимость работы. В диссертации исследуются проблемы осуществления важного вида правоотношений — реализация, защита и охрана конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. Это позволяет проследить характер и глубину процессов демократизации российского государственного аппарата, проанализировать происходящие здесь перемены, обнаружить позитивные и негативные изменения, зафиксировать определенные тенденции.

Разработка диссертантом концепции правового статуса гражданина-кандидата на государственную службу выходит на решение вопросов развития основ правового положения человека и гражданина в государственном аппарате, на взаимосвязи этого аппарата и общества и в конечном счете — на проблемы рациональности и эффективности государственной власти.

Исследование имеет определенное значение для совершенствования учебного процесса в академиях государственной службы, высших юридических учебных заведениях, для обогащения содержания и форм распространения правовых знаний среди различных социальных групп.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Результаты исследования отражены в публикациях диссертанта, используются при составлении и чтении учебных курсов «Административное право», «Государственная служба» и «Правовое обеспечение государственной службы» в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и Центре переподготовки кадров Московской области. Они изложены автором на проблемных семинарах РАГС, в аналитических материалах, издаваемых аппаратом Московской областной Думы.

Структура диссертации включает введение, три главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы, приложения.

Заключение

.

1. Проблемы реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в условиях административной реформы пока не стали объектом пристального внимания юристов-государствоведов. Внутри отраслевых наук существуют направления и виды исследования, специализирующиеся на анализе исходного материала для правового обеспечения деятельности органов регионального и местного управления в данной сфере, то есть поиска отдельных способов и методов взаимодействия гражданина, государственной службы с точки зрения передачи и переработки соответствующей информации. Помимо этого просматривается и такое направление исследования общественных процессов, в силу которого главной целью признается демократизация и доступность гражданам профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Разработка и реализация настоящей комплексной проблематики является неотъемлемой частью процесса обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе. Учитывая, что многие аспекты исследуемой деятельности освещены недостаточно, надо признать необходимость ее осмысления по-новому, то есть с позиций правового государства и гражданского общества во взаимной связи прав граждан и обязанностей органов и организаций государственной службы. Поэтому в настоящей работе предпринята попытка исследовать эти права и обязанности, обосновать их значимость для обеспечения законности. Решение проблем теории и практики правообеспечения доступа граждан к государственной службе, необходимое для укрепления правопорядка, требует познания закономерностей развития правозащитной деятельности как задачи не только практической, но и теоретической.

В этой связи обоснование предложений, направленных на обеспечение реализации и защиты прав граждан и в общетеоретическом плане, и в рамках конституционного, административного, муниципального права, выяснение специфических для них правозащитных функций, форм и технологий, при помощи которых осуществляется это право, является необходимым условием становления правового государства, реализации принципа демократизма взаимоотношений гражданина, государственной службы и общества.

2. Однако пока цели и принципы правового государства не в полной мере реализованы и реформируемые органы государственной власти не обеспечили строгое исполнение законов о защите права, чести и достоинства соискателей государственных должностей, необходимо последовательное, систематизированное изложение в теории правообеспечения доступа граждан к государственной службе объективных и субъективных предпосылок управления правозащитной деятельностью в данной сфере.

Рассмотрение процесса развития правовой подготовки и защиты резерва служащих в период административно-правовой реформы позволяет сделать вывод о начале становления в России административной юстиции гражданского общества, когда правозащитная функция российской государственности обретает конкретное содержание.

Характер правозащитных процессов, происходящих в обществе, требует дальнейшего углубления содержания правового регулирования деятельности граждан, изъявивших желание работать в государственном аппарате. Нельзя допускать стихийность этого процесса, необходим поиск оптимального уровня связанности правом статуса и защиты этих лиц. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования (зарегулированности), ни внутренних противоречий (коллизий).

Учитывая необходимость создания целостной концепции реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, надо ее разрабатывать не в форме абстракции, а в виде реально существующего содержания, отражающего ее конкретный характер и сложное внутреннее состояние. Речь идет об особом виде отношений, возникающих в процессе осуществления правозащитной функции государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности, участники которой испытывают на себе правовое воздействие, соответствующее целям защиты прав человека и гражданина, в том числе на государственную службу. В разрабатываемой теории эти отношения имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный.

Участниками этих отношений выступают не только органы государственного управления и должностные лица, но и прежде всего граждане. Причем, последние являются носителями не одних лишь обязанностей, но и прав на работу и защиту в государственном аппарате. Поэтому является недопустимым административно-правовое реформирование без укрепления процесса правового регулирования статуса и защиты лиц, поступающих на государственную службу.

С помощью права государство должно как бы развертывать властную защитную деятельность в сфере равного доступа граждан на госслужбу. Причем, надо делать это так, чтобы рационально распределялся управленческий труд и чтобы органы государственной власти своим воздействием на эту сферу не ограничивали инициативы граждан и не нарушали социально значимые интересы.

3. Наряду с тем сформулированные в настоящем исследовании выводы и предложения могут создать теоретико-методологическую базу нормотвор-ческой деятельности участников правовых защитных отношений даже на начальном этапе формирования государственной службы. Именно административно-правовое реформирование, направленное на успешную реализацию прав и свобод граждан, поступающих на госслужбу, требует разработки адекватного механизма юридической защиты.

В период нового государственного строительства в России необходимо принять федеральные законы, которые регулировали бы не только отдельные аспекты, но и весь процесс правового обеспечения равного доступа граждан к профессиональной деятельности по реализации полномочий государственных органов. Имеется ввиду один из важнейших элементов процесса правозащитного созидания в гражданском обществе, исследование которого создает предпосылки научно-практического осмысления правовых проблем защиты граждан-участников дослужебных отношений.

В этой связи нельзя недооценивать роль конституционно-правовой модели применения права граждан на равный доступ к государственной службе. Настоящее исследование показывает, что разработка данной внутрегосудар-ственной модели тесно связана с использованием специфических способов восприятия и переработки информации, с теми управленческими процессами, в результате которых осуществляется формирование вполне определенного поведения граждан — соискателей государственных должностей.

К этой проблеме имеет непосредственное отношение нормореализаци-онная модель, в которой ценность информации, воспринимаемой будущим госслужащим, зависит от того, насколько он подготовлен к восприятию данной информации. Эта модель отражает конструктивные особенности нормореали-зационных систем, обеспечивающих определенные формы деятельности. Именно наличие модели внешнего и внутреннего взаимодействия является главным условием создания управленческих устройств, способных решать задачи укрепления правовых отношений граждан с системой государственной службы, придать новые качественные характеристики механизму реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

4. Реализм прогностической функции решений органов государственной власти субъектов РФ предполагает отход от забюрократизированных, нереализованных планов-прогнозов системы тоталитаризма к жизненным интересам Российской Федерации, ее субъектов, отраженным в моделях реализации права граждан на равный доступ к государственной службе республик, краев, областей, автономных образований и городов федерального подчинения. Прогнозирование ожидаемого эффекта государственных решений в этой области связано прежде всего с оценкой того арсенала средств, которые используются для достижения намеченной цели, т. е. с прогностической моделью реализации решений, ее оптимальным действием.

Авторитет государственных решений в сфере доступности гражданам госслужбы и организаторская работа органов государства по реализации этих решений обеспечиваются главным образом посредством сознательного применения субъектами управленческих отношений мер правореализационного и правоприменительного характера. Большинство субъектов этих отношений правильно понимает свое назначение и ведет активную работу по применению конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Меры принуждения применяются здесь сравнительно редко и, они, несмотря на их исключительный характер, более или менее действенны. Поэтому следует полнее использовать данные меры в комплексе с правовоспитательными средствами. В частности, следовало бы установить, какую именно ответственность перед органами федерального и регионального управления и в каком порядке несут структурные звенья государственной службы за упущения в своей деятельности, например, за нарушения права граждан на равный доступ к госслужбе. Эти и многие другие вопросы демократизации процесса поступления на государственную службу могут быть решены в законодательстве о регулировании правовых отношений гражданина, государственной службы и общества.

5. Правозащитную проблематику, и прежде всего в сфере реализации права граждан на равный доступ к госслужбе, следует включить в качестве приоритетной в Государственную программу перспективных научных исследований. Это будет способствовать выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности всех государственных органов в сфере защиты права граждан на равный доступ к государственной службе с точки зрения обеспечения прав человека и демократии.

Практика зарубежного и внутрироссийского государственного правового строительства подтверждают необходимость формирования цельного, методологически выверенного направления в законодательстве — законодательства в сфере правообеспечения доступа граждан к государственной службе, что обусловлено внутриструктурной дифференциацией в системе законодательства в целом.

Исходя из проведенного исследования, следует также подчеркнуть, что в условиях переходного периода укрепление правозащитной системы доступа к государственной службе и ее модернизация могут быть обеспечены на основе концепции устойчивого динамичного развития управления. Необходимо расширение системы исследований управленческой проблематики, в том числе и вопросов правового обеспечения доступа граждан к государственной службе. Все это обусловлено разнообразием и богатством правовых средств, невозможностью дать их исчерпывающую характеристику в одном исследовании. Речь идет также о теории правозащитной деятельности, включая конституци-онно-правовой режим защиты права, чести и достоинства государственных служащих, правозащитную способность государства и др.

Попытка формального провозглашения социальной защиты права граждан на равный доступ к государственной службе без подкрепления правовыми средствами показала свою несостоятельность. Естественно в России, где еще не сложилось зрелое гражданское общество и правовое государство как подлинная основа демократии и социальной защищенности граждан, в перспективе может возникнуть в перспективе стабильная правовая система защищенности граждан, поступающих на госслужбу и работающих в государственном аппарате.

Анализ системы «государственное управление — правозащитные отношения — социальный прогресс» показывает, что совершенствование федеральной, региональной и муниципальной организации праводоступности гражданам государственной и муниципальной служб является важнейшим элементом теории и практики правового регулирования управления. Укрепление единства действий всех ее звеньев в этом направлении представляет собой существенный резерв повышения эффективности управления, борьбы с проявлениями коррупции и монополизма.

Поскольку административное право, его общая часть не отражает в полной мере административно-правовую защиту права граждан на равный доступ к государственной службе, было бы оправданным включить в ее состав соответствующую проблематику, в том числе понятие, юридические свойства и сущность реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, организационно-правовые предпосылки законотворчества в сфере защиты прав этих лиц, целостность соответствующих механизмов и законодательства, регулирующего процесс защиты прав граждан и организаций.

6. Если для Федерации защита прав человека — это, как правило, глобальные программы, обещания, общая статистика, то для региональных структур государственно-служебной системы — это судьба каждого гражданина, тем более на стадии реализации своего права иметь доступ к государственной службе.

Практика убеждает, что успешная реализация права граждан на равный доступ к профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов определяется не только ее специфическими чертами и формами воздействия на процессы, происходящие в субъектах Федерации, но и определенными факторами повышения эффективности государственного управления в целом. Имеется ввиду способность всех структур государственной службы сотрудничать с федеральным Правительством во имя решения общих задач — осуществление конституционных гарантий права граждан на равный доступ к государственной службе, укрепление профессионализма в деятельности государственно-служебных структур, уважение права общественности наблюдать за состоянием не только общих конституционных гарантий, но и за реализацией права граждан на равный доступ к государственной службе.

Важнейшей формой включения структур государственной службы в механизмы защиты данного права граждан является деятельность, нацеленная на реализацию обязательств государства по международным договорам в сфере защиты прав человека. Эффективность такого рода деятельности возрастает, если органы государственной власти обеспечивают свою приверженность нормам международного права, а также включают в свою компетенцию контроль за выполнением определенных обязательств по обеспечению праводоступности гражданам государственной службы. Этому способствовала бы активизация работы по установлению пробелов в правозащитном законодательстве, его совершенствование. Зная это законодательство, а также правозащитную практику, направленную на предотвращение опасности попрания прав человека, граждане, поступившие на госслужбу, имеют больше возможностей для осуществления правового статуса личности. Кроме того, познавая свои права, человек начинает уважать права других, и это ведет к взаимопониманию и согласию в обществе. Однако многие граждане, получив отказ на поступление в государственные учреждения, все еще не используют в полной мере свои права на защиту или не знают, куда, в случае нарушения прав, обратиться за помощью. Поэтому надо активизировать работу всех правовых механизмов, призванных осуществлять контроль за выполнением обязательств в сфере защиты конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.