Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики

Актуальность темы

исследования.

Первое. Согласно Конституции Россия является федеративным государством. Однако, невзирая на это, проблематика федерализма в последние годы не пользуется особой популярностью в практике государственного строительства. Эта тенденция постепенно проникает и в государственно-правовую науку. Распространено мнение, что федерализм для нашей страны неактуален и что он представляет собой переходную форму по направлению к образованию унитарной государственности. Федеративное устройство все более становится второстепенным вопросом государственного строительства. Практическое разграничение компетенции и финансовых ресурсов, организация власти осуществляются по унитарному образцу. Вопрос о том, почему ключевая характеристика конституционного строя спустя не столь уж продолжительный срок с момента закрепления ее в действующей Конституции и начала практического построения федерализма стала восприниматься как отживший свое рудимент государственного организма, настоятельно требует ответа.

Федерализм (шире — полицентризм) является базовой моделью организации человеческого общества, репродуцируемой им на разных этапах развития. Федерализм нельзя рассматривать как явление временное: уходя с политико-правовой арены, он снова и снова возвращается на нее, заставляя народы и государства вспоминать о себе. Федерализм — это не только идеологический штамп, но и системная категорияэто не только форма, но и содержание. Сегодняшний кризис идей федерализма нельзя рассматривать в качестве определяющей парадигмы развития конституционно-правовой науки.

Второе. Решение теоретико-правовых проблем федерализма в современный период приобретает особую актуальность, поскольку важнейшей задачей, стоящей перед правовой наукой, является не только содействие юри-дико-техническому закреплению тех или иных правовых норм, но и выявление приоритетов совершенствования общественных отношений. Вопросы из области федеративного устройства встают в практике государственного строительства практически ежедневно, и далеко не на все из них находятся ответы. Первым этапом работы в этом направлении является создание с применением новейших методов научного познания системного учения о федерации, на основе которого можно было бы делать выводы и давать конкретные рекомендации о совершенствовании существующей модели федерации в России.

Тематика федерализма подробно исследована в конституционно-правовой науке. Однако традиционные для конституционно-правового исследования методы позволяют выявить лишь отдельные тенденции развития федеративных институций, они не формируют целостную картину современного состояния федерализма, не объясняют его сущность, причины возникновения и основные закономерности развития. Данные, полученные традиционными способами, обладают невысоким прогностическим потенциалом, они неточны и в значительной степени оценочны. Наконец, подобная методология не дает четких эволюционных ориентиров, что в известной мере снижает ее ценность.

В целях преодоления методологического застоя и дальнейшего развития учения о федерализме в работе использован комплексный, системный подход — методологическое направление в науке, основная задача которого состоит в разработке методов исследования и конструирования сложноорга-низованных объектов — систем разных типов и классов.

Третье. Федерализм как форма и содержание территориально-политической организации государства не может не вызывать особый интерес в силу той роли, которую играют федеративные государства в современном мире. Федеративными (либо построенными исходя из принципов федерализма и полицентризма) являются ведущие в экономическом и политическом плане государства мира.

Необходимость нового подхода к федерализму стала закономерным следствием несоответствия укоренившихся представлений о государстве и праве их реальному содержанию, обусловленному изменениями, происходящими в современном мире. Существующие модели государственной власти и ее территориальной организации все чаще не могут являться адекватным ответом на вызовы времени и в полной мере удовлетворять насущным потребностям интенсивно развивающегося общества.

Концентрация публичной власти, ставшая на определенном этапе развития общества плодом существующих технологий производства, уходит в прошлое. С развитием новых технологий, в том числе технологий управления, ситуация коренным образом меняется. В большинстве высокоразвитых стран наблюдаются политическая децентрализация и федерализация, регионализация и деволюция. При этом регионы и местности не становятся единообразными, напротив, усиливается их диверсификация, становится все труднее управлять ими из центра с применением традиционных методовцентрализованного государственного регулирования, налогообложения и контроля. На первый план практики государственного строительства выходит передача функций на нижние уровни власти в соответствии с принципом субсидиарности. Возрастающим значением федерализма, равно как и других полицентрических моделей управления, объясняется интерес к ним все большего и большего числа отечественных и зарубежных авторов. Раздвигаются теоретические и исторические рамки учения о федерации.

Четвертое. Российская Федерация не является исключением — прото-федеративные начала территориально-политического устройства наблюдаются здесь с самих истоков зарождения государственности. Однако по разным причинам формирование «зрелого» федерализма в России было беспрецедентно длительным — достаточно сказать, что оно не завершено и по сей день. Несмотря на то, что реализация идей федерализма традиционно шла сложнейшими путями, а ошибки в федеративном строительстве подчас существенно искажали его смысл, этот выбор в конечном итоге способствовал обеспечению целостности и стабильности государства.

С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации страна встала на путь создания такой модели федерации, которая позволила бы рационализировать осуществление государственной власти, снять противоречия между различными тенденциями государственно-территориального строительства. Однако теоретически отечественная модель федерации была непродуманной, а анализ реалий федеративного строительства свидетельствует о несоблюдении многих базисных принципов федерализма. Федерация в России постоянно находится в состоянии бессистемного реформирования. Подобное положение дел стало следствием не только неудовлетворительной практики претворения в жизнь конституционных норм, но также и недостатков самой Конституции Российской Федерации, в отношении федеративного устройства явившейся актом половинчатым и противоречивым, воплотившим в себе все качества конституции переходного периода.

Степень научной разработанности темы.

Становлению и развитию теории федерализма способствовали фундаментальные исследования зарубежных авторов — в частности, произведения И. Блюнчли, Ж. Бодена, М. Вебера, А. Гамильтона, Г. Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроция, Д. Джея, JI. Дюги, Г. Еллинека, М. Зейделя, JL Краббе, А. Лабанда, Ш. Монтескье, Д. Мэдисона, Ж.-Ж. Руссо, А. Смита, А. де Токвиля и других.

Анализ реалий государственного устройства России был проведен с учетом взглядов на федерализм, сформированных российскими правоведами, историками, философами и политическими деятелями прошлого, среди которых A.C. Алексеев, М. А. Бакунин, Н. Т. Беляев, Г. Вернадский, А .Я. Гар-кави, В. М. Гессен, A.A. Жилин, В. Ивановский, И. А. Ильин, В. О. Ключевский, Н. И. Костомаров, Ф. Ф. Кокошкин, Н. М. Коркунов, С. Н. Корф, С. А. Котляревский, П. А. Кропоткин, К. Кульчицкий, Н. И. Лазаревский, В. И. Ленин, Н. Муравьев, П. И. Новгородцев, Н. И. Палиенко, Л.И. Пет-ражицкий, П. И. Пестель, А. Н. Радищев, Л. М. Савелов, В. И. Семевский,.

С.М. Соловьев, В. И. Сергеевич, B.C. Сокольский, И. В. Сталин, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич, A.C. Ященко и другие.

Основополагающим трудом в области федерализма, имеющим всемирное значение, является работа А. Ященко «Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства», увидевшая свет в 1912 году.

Глубокие теоретические и философские проблемы, касающиеся рассматриваемой проблематики, исследовались также на основе трудов С. А. Авакьяна, Д. А. Керимова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, И.А. Ум-новой, В. Е. Чиркина.

При написании работы диссертантом были использованы выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работах советских и российских авторов, затрагивавших проблематику федерализма и государственного строительства, среди которых Р. Г. Абдулатипов, A.C. Автономов, Р. У. Айбазов, JT.B. Андриченко, А. Н. Аринин, В. И. Аршинов, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Ю. Г. Барсегов, И. Н. Барциц, A.B. Безруков, В. М. Бейлис, H.A. Богданова, Л. Ф. Болтенкова, И. М. Бусыгина, Е. М. Бухвальд, С.Д. Ва-лентей, Р. Ф. Васильев, Г. М. Вельяминов, В. А. Виноградов, Б. Н. Габричидзе, М. Н. Губогло, В. Е. Гулиев, Н. М. Добрынин, А. Н. Домрин, В. Дорогин, Д. Л. Златопольский, В. В. Иванов, И. Иванов, JT.A. Иванченко, И. П. Ильинский, JIM. Карапетян, А. И. Ким, A.B. Киселева, И. М. Кислицын, А. Е. Козлов, Е. И. Козлова, Н. М. Колосова, Г. Королева-Конопляная, JI. Корявин, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, Ю. С. Кукушкин, O.E. Кутафин, В. В. Лазарев, В. И. Лафитский, А. Н. Лебедев, И. Д. Левин, О. Э. Лейст, И. В. Лексин,.

A.И. Лепешкин, A.A. Ливеровский, В. О. Лучин, В. Н. Лысенко,.

B.В. Мавродин, О. В. Мартышин, М. Н. Марченко, А. Х. Махненко, H.A. Михалева, A.A. Мишин, Л. А. Морозова, Ф. Х. Мухаметшин, С. И. Некрасов, И. В. Петров, C.B. Поленина, В. П. Пугачев, В. В. Пустогаров, В. А. Ржевский, О. Г. Румянцев, Б. А. Рыбаков, М. С. Саликов, A.A. Сергеев, В. Н. Сивицкий, А. И. Соловьев, Я. Ю. Старцев, М. В. Столяров, Б. А. Страшун, Э. В. Тадевосян, Р. И. Тарнапольский, Г. И. Тункин, H.A. Ушаков, Н. П. Фарберов,.

М.Х. Фарукшин, Т. Я. Хабриева, P.C. Хакимов, A.M. Халилов, В. Н. Хропанюк, В. А. Черепанов, О. И. Чистяков, С. М. Шахрай, Ю. Л. Шульженко, Б. В. Щетинин, Б. С. Эбзеев, JI.M. Энтин, Ю. А. Юдин и другие.

Активно использовались и труды ряда зарубежных авторов, среди которых Г. Берман, 3. Бжезинский, С. Б. Блюмкин, X. Борель, М. Боте, Г. Винтер, Д. Дардесс, А. Жалинский, А. Камински, Ф. Капоторти, П. Кинг, К. де Мальбер, Ж. Марку, Т. Модин, С.С. О’Брайн, В. Остром, У. Райкер, М. Рейнштейн, А. Рерихт, П. Пернталер, М. Поланьи, К. Поппер, У. Райс-Джонстон, С. Тибоут, Э. Тоффлер, Р. Уоррен, Р. Уотс, Т. Фляйнер, Д. Фосетт, X. Ханнум, Т. Штауфер, Р.-О. Шульце, Д. Элазар и другие.

Немало внимания на страницах диссертации уделено трудам зарубежных и отечественных авторов, посвященных методологии научного познания, системного анализа и синергетики, среди которых: В. И. Аршинов,.

A. Бергсон, JI. фон Берталанфи, И. В. Блауберг, A.A. Богданов, В. Г. Буданов, Ю. Ю. Ветютнев, Э. Г. Винограй, В. А. Галактионов, В. В. Глущенко, М. Ю. Горемыкин, А. Г. Гранберг, Ю. А. Данилов, В. В. Зыков, Ю.Л. Климон-тович, Б. Б. Кадомцев, E.H. Князева, С. П. Курдюмов, A.A. Малиновский,.

B.П. Милованов, А. Т. Надеев, И. В. Прангишвили, И. Пригожин, В. Л. Романов, Г. И. Рузавин, М. Н. Руткевич, A.A. Самарский, Ю. В. Сачков, Э. М. Сороко, И. Стенгерс, Л. Б. Тиунова, Г. Хакен, И. Л. Честнов и другие.

В силу своей теоретической и практической значимости проблемы федерализма привлекают внимание значительного числа авторов1. Федерализму посвящено немало монографий и статей, диссертационных исследованийотдельные аспекты федеративных отношений рассматриваются в учебных пособиях по конституционному праву — одним словом, сложно найти тему, подвергшуюся столь массированному и глубокому научному исследованию. В качестве примеров можно указать достаточно объемные и широкие по кругу рассматриваемых проблем федерализма труды: У. инова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец: Формула права, 2004; Абдулатипов Р. Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004; Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001; Фарукшин М. Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004; Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.

Однако это не препятствует, а напротив, способствует продолжению научного исследования темы, требующей обновления теоретических подходов. Федерализм — это динамично меняющаяся, сложная правовая и социальная система, постоянно продуцирующая новые, требующие изучения вопросы.

Неразрешенными остаются многие ключевые проблемы федерализма — даже несмотря на то, что отечественная правовая наука занимается ими уже более ста лет. Нет четкого ответа на вопрос о причинах образования и эволюционных закономерностях федеративных государств, нет единства в ответе на вопрос о природе федерализма, отсутствуют четкие критерии отграничения федеративного государства от унитарного. Среди множества дефиниций федерализма и федерации нет таких, который в полной мере описывали бы данные феномены.

Процесс формирования федеративных устоев российского государства нельзя считать завершенным, что также накладывает свой отпечаток на исследование темы, нуждающейся в постоянной актуализации. Кроме того, значительная часть проблем федерализма явно неразрешима в рамках только конституционно-правовой науки, что требует применения комплексного, системного анализа и синтеза знаний многих научных направлений.

Аналогичная ситуация в области изучения проблем федерализма сложилась в дореволюционной конституционно-правовой науке. Отечественные ученые уделяли немало внимания анализу проблем государственно-территориального устройства. Однако в своих трудах по отношению к территориальной организации государства исследователи чаще всего занимали нейтральную позицию, описывая лишь сложившееся на тот период юридическое положение вещей (империю с элементами автономии). Рассматривались в основном теоретические и сравнительные аспекты проблемы.

Разработка теории федерализма оказалась недостаточной для решения архисложных проблем, которые в скором времени встали перед страной. Концептуальная и практическая неготовность политиков и ученых страны к федерализму отчасти стала причиной не совсем удачного последующего опыта федерализации. Следует во многом согласиться с мнением А. Ященко, высказанным им в 1912 году, о том, что «мы не знаем ни одной русской попытки дать хотя бы приблизительно самостоятельное построение федеративной теории»?, хотя применительно к самому Ященко это суждение вряд ли справедливо.

Похожая ситуация наблюдается в рассматриваемой сфере научного знания и сегодня. Причина, по нашему мнению, кроется в самой сущности федеративного устройства — оно многообразно, носит комплексный характер, присутствует на разных слоях общественного бытия, следовательно, его теоретическая разработка всегда будет представлять сложность для исследователей.

Поэтому, несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования проблемам федерализма, и их многочисленные работы по данной теме, а возможно, и благодаря этому, назрела очевидная необходимость обобщения уже накопленного опыта и выхода к принципиально иным горизонтам исследования. Требуются комплексные, системные исследования федерализма, учитывающие реалии современного государственного строительства, совершенно новые подходы и методы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие на этапах генезиса и эволюции парадигмы федерализма, образующие в совокупности многообразные формы государственно-территориального устройства, характеризующие его реальное содержание и регулирующие эти отношения в России и других федеративных государствах нормы права.

Предмет исследования составляют политико-правовые идеи и теории, опыт и практика конституционно-правового закрепления различных моделей федерализма, а также проблемы федеративных отношений в России и других странах.

Цель исследования — выработка принципиально новой концептуальной модели российского федерализма, систематизация взглядов на федера.

2 Ященко A.C. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Типография К. Маттисена, 1912. С. 77. тивное государственно-территориальное устройство, отвечающая современным представлениям об эволюции государственно-правовых категорий, результаты которой могут быть использованы при модернизации федеративного устройства в России, а также при формировании «Федеративного права» — нормативной подотрасли конституционного права, одноименной науки и учебной дисциплины.

Основные задачи исследования: первая: четкая дефиниция понятий «федерализм» и «федерация», выяснение их соотношения, классификация основных признаков, выявление сущности рассматриваемых явленийвторая: систематизация взглядов на федерализм, аргументация целесообразности применения по отношению к федерализму методологии комплексного, системного подхода, построение концептуальной модели федеративного государстватретья: использование методологии синергетики как основы комплексного, системного анализа и синтеза знаний при исследовании федерализма, выявление основных тенденций эволюции федеративного устройства как сложной, открытой, саморазвивающейся системычетвертая: обобщение исторического опыта федерализации России и выявление на этой основе характерных черт и особенностей системной модели современного российского федерализма и практики ее реализации, в том числе в сравнении с общемировыми тенденциями и зарубежной практикой федеративного строительствапятая: уточнение роли и значения конституции при построении федеративной государственности, исследование перспектив конституционно-правового обеспечения процесса модернизации федеративных отношений в России, выявление и систематизация основных направлений конституционной реформышестая: исследование с системных позиций правового регулирования российского федерализма, установление признаков, которыми оно в настоящее время характеризуется, а также выработка предложений по систематизации правовой базы российского федерализмаседьмая: определение оптимальной для Российской Федерации модели разграничения компетенции и процедурных аспектов ее распределения между федерацией и субъектамивосьмая: разработка стратегии совершенствования субъектного состава Российской Федерации как структурного преобразования российского федерализма на долгосрочную перспективудевятая: аргументация целесообразности выделения «Федеративного права» — нормативной подотрасли конституционного права, одноименной науки и учебной дисциплины, посвященных исследованию теоретических, сравнительных, исторических и системных аспектов федерализма и его конституционно-правового закрепления в Российской Федерации.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.

Методологической основой диссертации являются общенаучные методы исследования, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой, социологический и философский методы, нормативный и технико-юридический анализметод диалектического познания и логический метод, иные научные приемы исследования, которые дали возможность выявить определенные закономерности и тенденции развития федерализма, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения. В исследовании используется методология комплексного, системного анализа и синтеза научных знаний различных направлений, в том числе и синергетиче-ского подхода, что позволило совершенно по-новому представить многогранную проблему федерализма.

Диссертационное исследование проведено с использованием трудов отечественных и зарубежных авторов, затрагивающих не только конституционно-правовые, но и исторические, философские, политологические, экономические и иные аспекты федерализма, а также посвященных системному анализу, в том числе исследованию сложных социальных систем, к которым относится федеративное государство.

В центре внимания исследования находятся не только теоретическая и формально-юридическая модели федерализма, но и проблемы их воплощения в практику государственного строительства федеративных и так называемых региональных государств.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и законы Российской Федерации, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, акты конституционного правосудия и договорного права, правовые акты исторического характера, законодательство СССР и союзных республик, международно-правовые нормы, законодательство и судебные акты зарубежных государств.

Научная новизна исследования выражается: во-первых, в выработке принципиально новой концептуальной модели российского федерализма и систематизации его теоретических и конституционно-правовых аспектовво-вторых, в применении новых методологических подходов, в том числе на основе комплексного, системного анализа и синтеза знаний различных научных направлений в изучении феномена федерализмав-третъих, в представлении модели федерализма как сложной, открытой, самоорганизующейся системыв-четвертых, в обоснованных выводах и предложениях, непосредственно направленных на совершенствование конституционно-правового обеспечения российского федерализма (посредством коррекции и полного использования нереализованного потенциала Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, конституций, уставов и законодательства субъектов Российской Федерации, оптимизации эффективности деятельности органов государственной власти) и характеризующихся концептуальной и научно-практической значимостьюв-пятых, в аргументированных рекомендациях по выделению подотрасли конституционного права — федеративного права.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми или содержащими элементы научной новизны:

1. Сформулировано на основе всестороннего анализа известных признаков федерации понятие федерации как конституционно закрепленной формы государственно-территориального устройства, при которой структура государства сложна и включает в себя элементы — субъекты федерации, обладающие самостоятельностью вне сферы реализации общих для всей федерации целей и задач, а также возможностью участия в принятии общефедеральных решений.

Установлено, что ключевыми признаками федерации, требующими комплексной оценки в их неразрывном системном единстве, являются: во-первых, форма государственно-территориального устройстваво-вторых, закрепление федеративного характера государства в конституциив-третьих, наличие в составе федерации элементов — субъектов, ее образующих.

2. Доказан комплексный, системный характер сущности федерализма и дано его понятие как совокупности цивилизационных, политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических, социально-культурных, духовно-нравственных параметров федеративного государства, имеющего основные базовые составляющие: во-первых, собственно государство с отграниченной территорией, своим населением и публичной властьюво-вторых, особый способ построения государствав-третьих, особого рода отношения, возникающие при осуществлении государственной власти.

3. Подтверждено, что федерализм является частным случаем более широкого понятия — полицентризма.

Сделан вывод о том, что федерализму как разновидности полицентризма присущи его основные признаки: во-первых, множественность автономных властных единицво-вторых, их взаимодействие на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтовв-третьих, разграничение компетенции по принципу субсидиарностив-четвертых, максимальное участие индивидуумов в общественной и государственной жизни.

4. Отмечено, что федералистские тенденции (протофедерализм) были характерны для России в течение всей ее истории, однако в силу объективных причин в стране так и не создана федерация, в полной мере отвечающая основным признакам федеративного государственно-территориального устройства.

Установлено, вместе с тем, что многие традиции отечественного про-тофедерализма вплоть до настоящего времени оказывают существенное влияние на развитие современного российского федерализма, утверждая тем самым неизменность и незыблемость базовых системных характеристик отечественной государственности, в том числе такой, как наличие значительного ресурсного потенциала оптимизации структуры протофедерации на фоне противоречий и неустойчивости коммуникаций между ее элементами.

5. Обоснован вывод об обязательности применения методологии системного подхода при исследовании федеративного государства. Она позволяет рассматривать федерацию как комплексную, взаимосвязанную и взаимообусловленную систему, состоящую из определенного множества элементов — подсистем структуры (государственно-территориальных образований, субъектов федерации), взаимосвязь и взаимодействие которых обуславливают целостные свойства данного множества, устанавливаемые не только суммированием перечня свойств его отдельных элементов, но и, прежде всего, качественными характеристиками свойств этой структуры, определенными особыми, системообразующими, интегративными отношениями, позволяющими: во-первых, выявить и дифференцировать закономерности и вероятностный характер целенаправленного поведения подсистем в процессе взаимодействия (управления) путем рассмотрения разнообразных форм передачи (обмена) информации от одних подсистем к другим, а также способов воздействия одних элементов структуры на другие, включая правовые механизмыво-вторых, создать оптимальную концептуальную модель федеративного государства с учетом указанных существенных переменных.

Подтверждено, что федеративное устройство — многоплановый, многоуровневый институт и его изучение должно представлять комплексный, системный анализ и синтез знаний различных научных направлений.

6. Определено, что федерация, с точки зрения системного подхода, предстает как сложная, открытая, целостная, самоорганизующаяся, целенаправленная система, обладающая структурой и состоящая из элементовсубъектов федерации.

В процессе исследования систематизированы основные признаки федерации: во-первых, целостностьво-вторых, обладание структурой, отличной от структуры иных образованийв-третьих, наличие в целостной структуре федеративной системы совокупности элементов — субъектов федерациив-четвертых, наличие связей между элементами федеративной системы как через организующее начало — федеральный центр, так и через непосредственное взаимодействие в политической, правовой, экономической, социальной, правовой и прочих сферахв-пятых, устойчивость связей и взаимодействий между элементами федеративной системыв-шестых, целенаправленность федеративной системыв-седьмых, общность целей и ценностей федерации и ее субъектов.

Выявлено, что целью комплексного развития федеративной системы является достижение возможно большей степени устойчивости отношений внутри самой системы.

Обозначенные признаки представляют собой интегральные системные качества федерализма, определяющие уровень и качество становления федеративной системы.

7. Аргументирована необходимость использования методологии синергетики как основы междисциплинарного синтеза знания при изучении федерализма и как научного направления, исследующего и изучающего связи и закономерности самоорганизации открытых сложных систем.

Синергетический подход позволил выявить в представленном исследовании основные принципы эволюции федеративного устройства, которые I определяются: во-первых, свойствами внешней средыво-вторых, наличием ресурса становления федеративной системыв-третьих, степенью и качеством формирования внутрисистемной коммуникации между элементами структуры. Модернизация федеративной системы подразумевает общий темп развития ее субъектов, хотя при этом интенсивность развития каждого из них может быть разной. Установленные принципы эволюции подтверждаются новейшей историей федерализма и задают вектор стратегии управления развитием федерации в России, а также его нормативно-правового обеспечения.

Применение методологии синергетики дало ответ на целый ряд вопросов из области федеративных отношений: во-первых, о построении федерации «сверху» и «снизу» (проблема детерминизма в эволюции сложных социальных систем) — во-вторых, о симметрии в федеративном устройстве (соотношение анизотропности и фрактальности в структурировании сложных социальных систем) — в-третьих, о балансе централизации в федеративном государстве (слабои сильноиерархическое структурирование сложных социальных систем).

8. Признано, что субъектный состав Российской Федерации как структурная характеристика федеративного государства крайне неэффективен, громоздок и обременен неразрешимыми диспропорциями и противоречиями, которые отрицательно влияют на внутрисистемные процессы управления и координацию взаимодействия субъектов Российской Федерации в отношениях между собой и с федеральным центром. Дифференциация субъектов Российской Федерации по ключевым показателям огромна и продолжает расти.

Определено, что задачами конституционно-правового регулирования преобразования структуры федерации в свете системных представлений о федерализме являются: во-первых, создание однопорядковых в правовом и экономическом плане регионов нового типа, развивающихся в едином темпе (единая типология субъектного состава федерации) — во-вторых, постепенная симметризация федеративной структурыв-третьих, обеспечение единства политического, правового, экономического и социального пространствав-четвертых, формирование механизмов, обеспечивающих целостность и устойчивость системыв-пятых, совершенствование и укрепление горизонтального взаимодействия между регионами, развитие внутрисистемных коммуникацийв-шестых, сближение уровня социально-экономического развития регионовв-седьмых, повышение степени самостоятельности и ответственности субъектов федерации, децентрализация полномочий и ресурсов по принципу субсидиарностив-восьмых, модернизация структуры федерации.

Отмечено, что в рамках переходного периода допустим отход от буквального понимания принципа равноправия субъектов Российской Федерации, разделение их на виды в зависимости от состояния социально-экономической сферы и потенциала развития с последующим поэтапным преобразованием в регионы нового типа.

9. Сделан вывод о том, что правовая система федерализма определяется как сложная, открытая, целостная, целенаправленная система с началами самоорганизации, обладающая структурой и состоящая из элементов (норм и институтов) и подсистем (упорядоченных совокупностей правовых норм и институтов субъектов федерации).

Выявлено, что современное состояние правовой системы российского федерализма характеризуется следующими признаками: во-первых, неустойчивость структурыво-вторых, нечеткость и нестабильность системообразующих элементов и подсистемв-третьих, отсутствие устойчивых взаимосвязей между системообразующими элементами и подсистемамив-четвертых, замедленное становление подсистем и иных промежуточных форм организации элементов системыв-пятых, отсутствие внутри системы единого целеполагания.

Предложено осуществить устранение указанных противоречий посредством систематизации правовой базы федеративных отношений.

10. Установлена закономерность, согласно которой структурная модернизация правовой системы федерализма должна быть направлена на восстановление системных связей, при этом ее осуществление невозможно без одновременной систематизации всего правового поля Российской Федерации, поскольку правовая система федерализма и правовая система государства в целом взаимосвязаны, взаимообусловлены и неотделимы друг от друга.

Обоснована актуальная необходимость создания Свода Законов — единого целостного акта, основанного на Конституции Российской Федерации и представляющего собой систему структурированных правовых норм и институтов, регулирующих общественные отношения в государстве.

Определены основные характерные для Свода Законов признаки: во-первых, единствово-вторых, устойчивость структуры Сводав-третьих, общность целевых установок систематизации правовой системы российского федерализмав-четвертых, «жесткий» порядок принятия законодательных актов, его соответствие системным взглядам на правовое регулирование.

11. Представлен вывод о том, что процесс формирования оптимальной модели федерации в России явно замедлился и далек от стадии завершения.

Подчеркивается, что Конституция Российской Федерации является общепризнанной правовой базой федерации, однако это само по себе не делает конституционно-правовое регулирование федеративных отношений отвечающим вызовам современного государственного строительства.

Выдвинуто аргументированное предложение о неизбежной модернизации Конституции страны в части установления эффективного правового режима регулирования федеративных отношений по следующим основополагающим направлениям: первое: формально-юридические аспекты федеративного устройства (суверенитет в Российской Федерации, статус субъектов Российской Федерации) — второе: структурные несоответствия и противоречия федерации (равноправие субъектов Российской Федерацииасимметрия субъектного состава федерации, необходимость его совершенствованиявведение единой типологии) — третье: системные проблемы федерализма (разграничение компетенции между разными уровнями публичной власти, в том числе ее финансовое обеспечениевыстраивание единой системы государственной властиоптимизация механизмов ответственности в системе федеративных отношений) — четвертое: проблемы нормативно-правового обеспечения федеративных отношений (договорное регулирование отношений между федерацией и ее субъектами, совершенствование процедур представительства интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровнестатус, порядок формирования и полномочия Совета Федерации).

12. Обоснован вывод о том, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, применяемая в Российской Федерации, характерна для унитарных централизованных государств и не способствует сбалансированности федеративных институтов, ведет к отставанию регионов в развитии, поскольку у последних отсутствуют стимулы к модернизации их социально-экономической сферы, а также, во многом, и соответствующие ресурсы.

Предложено реформировать законодательное обеспечение компетен-ционной сферы по следующим направлениям: первое: принятие федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации» с закреплением в нем основных нормативов предоставления социальных услуг гражданам странывторое: обеспечение субъектов Российской Федерации ресурсами, прежде всего финансовыми, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств, посредством предоставления им доходных полномочий и стимулирования эффективного распоряжения ресурсами собственных бюджетовтретье: формирование и оптимизация механизмов ответственности субъектов Российской Федерации за результаты социально-экономического развития регионовчетвертое: пересмотр действующего порядка законодательного регулирования компетенционной сферы, а именно: законодательные акты, затрагивающие полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, разрабатывать и принимать по единой схемеполномочия закреплять по установленным нормативам и схемамкаждое полномочие строго идентифицироватьнаделение субъектов правоотношений полномочиями должно, в основном, носить императивный характер.

13. Подтверждено, что договорная практика регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов на определенном этапе эволюции федеративного устройства (90-е годы XX века) показала свою неэффективность и была свернута, хотя нельзя не признать позитивного влияния договоров и соглашений на процессы стабилизации федеративных отношений посредством укрепления внутрисистемных коммуникаций.

Констатируется, что попытки реализации идеи «реанимации» договорного права3 прямо влияют в итоге на усиление противоречий в отношениях между субъектами Российской Федерации и их отношениях с федеральным центром, а также сказываются на системности правовой базы российского федерализмав связи с указанным обстоятельством подобная идея в ее актуальных формах не может быть поддержана.

14. Аргументирована объективная необходимость выделения подотрасли конституционного права — «Федеративное право» в качестве, во-первых, системы юридических принципов и норм, регулирующих федеративные и смежные с ними отношения, во-вторых, относительно самостоятельного подразделения конституционно-правового знания, в-третьих, одноименной учебной дисциплины, посвященной исследованию теоретических,.

3 В частности, заключение Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. сравнительных, исторических и системных аспектов федерализма, а также его конституционно-правового закрепления в Российской Федерации.

Предполагается, что нормативный блок федеративного права включит в себя нормы как материального, так и процессуального характера. Все компоненты научной подотрасли составят единый комплекс, обособленный от других подотраслей конституционного права. Предметом изучения федеративного права станут федеративные отношения. Данная подотрасль конституционного права, конкретизируя предмет конституционного права, явится его неотъемлемой частьюдля него характерны те же принципы и методы регулирования. Выделение подотрасли федеративного права положительно скажется на доктринальном срезе конституционного права.

По результатам теоретических разработок в диссертации сформулированы конкретные рекомендации по совершенствованию Конституции и законодательства Российской Федерации, конституций, уставов и законодательства субъектов Российской Федерации.

Научно-практическая значимость исследования.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть применены в процессе дальнейшего совершенствования конституционно-правовой базы федеративных отношений в Российской Федерации, а также при чтении лекций и проведении спецкурсов по конституционному праву и федеративному праву России.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы автора над темой исследования и получили отражение в монографиях, коллективных монографиях, учебных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах, выступлениях на научно-практических конференциях, международных семинарах и круглых столах, при написании Доктрины регионального развития Российской Федерации, проектов федеральных законов.

Материалы диссертационного исследования использовались в преподавании конституционного права России студентам Московской академии экономики и права и других высших учебных заведений, на курсах повышения квалификации государственных гражданских служащих при Институте государства и права Тюменского государственного университета.

Результаты авторского исследования нашли практическое применение: во-первых, в работе Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, Министерства Российской Федерации по национальной политике, Министерства Российской Федерации по делам федерации и национальностей, Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Центра экономики федеративных отношений, Института экономики РАНво-вторых, при сотрудничестве с Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (Москва), Институтом федерализма и Институтом истории АН Республики Татарстан (Казань), в процессе реализации проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации» (под эгидой Европейского Союза) — в-третъих, в деятельности Рабочей группы по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, принятию и совершенствованию федерального законодательства (в частности, Федерального закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»)', в-четвертых, при участии в разработке проектов федеральных законов в рамках Аппарата Совета Федерациив подготовке ежегодных Докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, иных докладов, инициированных комитетами Совета Федерации, аналитических вестников Аппарата Совета Федерации, проектов выступлений и аналитических материалов для руководства Совета Федерации.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, 4 глав, включающих 10 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения. Объем исследования составляет 525 страниц.

выводы и выдвигать конкретные предложения о совершенствовании федерации в России. В эту научную подотрасль могли бы войти как теоретические, сравнительные, исторические и системные аспекты федерализма, так и особенности его практического конституционно-правового воплощения в Российской Федерации, а также смежные дисциплины (экономические и бюджетно-финансовые аспекты федерализма, вопросы программно-целевого управления регионального развития и его эффективность, территориального планирования и другие).

Завершающим этапом развития конституционно-правовых дисциплин.

7П1 является создание соответствующих учебных курсов. Федеративное право не должно стать исключением. Одноименная учебная дисциплина, посвященная подотрасли федеративного права, ее институтам, опирающаяся на ее достижения будет способствовать выделению проблемного направления конституционного права, а также иметь сугубо практическую направленность. Двухуровневость федеративного права, наличие в нем общей и особенной частей позволит создать полноценный курс, нормативной основой которого станет федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. И если задачей общей части дисциплины федеративного права станет изучение теоретических и конституционно-правовых аспектов федерализма, то особенная часть дисциплины федеративного права будет нацелена на получение более полного и разностороннего знания о законодательстве конкретных субъектов федерации.

Объектом изучения курса «Федеративное право: общая часть» являются общественные отношения в области федеративного устройства Российской Федерации и зарубежных стран с федеративной формой государственно-территориального устройства, организации и функционирования системы органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления, их взаимодействия и разграничения предметов ведения и полномочий между ними, урегулированные нормами права. Предметом.

701 Богданова H.A. Указ. соч. С. 245−246. изучения курса являются правоотношения, складывающиеся в результате действия конституционно-правовых норм в сфере федеративного устройства России и зарубежных стран. Целью курса является формирование научных представлений о конституционно-правовых методах и средствах решения сложных общественно-политических проблем в области федеративного устройства, функционирования многоуровневой системы государственной власти, а также привитие обучаемым навыков практической работы в сфере федеративных отношений на разных уровнях государственного управления.

Основными задачами преподавания учебной дисциплины «Федеративное право: общая часть» являются: введение в систему общих и конкретных понятий федеративного праваосвоение действующего в подотрасли институционального комплексаизучение основных нормативных актов, регулирующих федеративные отношения в России и зарубежных странах, а также учебной и специальной литературы по теме курса, обобщение практики органов государственной власти разных уровней, формирование дефинитивного аппарата в изучаемой области общественных отношений.

Эти общие задачи реализуются посредством задач частных, среди которых: выявление роли федеративного права в осуществлении политико-правовых преобразований в Российской Федерацииполучение адекватного представления о структуре федеративного права, формирование знаний о теории данной подотрасли, ее предмета, методаусвоение основных категорий, понятий и терминов, применяемых в федеративном правезнакомство с источниками федеративного права России и зарубежных страносвещение основополагающей роли Конституции Российской Федерации в регулировании федеративных отношенийизучение основных правовых и политических институтов федеративного права России и зарубежных федеративных государств, истории их становления и развитияизучение конституционных основ порядка формирования, деятельности и взаимодействия органов публичной власти разных уровнейизучение теории и практики разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти в России и других федеративных государствахизучение субъектного состава и административно-территориального устройства России и зарубежных федерацийовладение навыками практического решения конкретных задач по проблематике федеративных отношений.

Содержание курса «Федеративное право: общая часть» целесообразно структурировать следующим образом (см. Приложение).

Учебные курсы, посвященные федеративным отношениям и организации власти в субъектах Российской Федерации, не являются для отечественной образовательной системы чем-то принципиально новым: они практикуются во многих учебных заведениях — как столичных, так и региональных. Однако вопрос о выделении федеративного права как подотрасли конституционного права во всех ее ипостасях — нормативной, научной и учебной — по-прежнему остается открытым, даже несмотря на то, что динамика эволюции федерализма в России и зарубежных странах свидетельствует о необходимости более глубокого изучения предмета.

Обособление федеративного права позволит преодолеть последствия узкодисциплинарного подхода к изучению федерализма, превращающего конституционно-правовую науку в совокупность мало связанных между собой институтов, развернуть междисциплинарные программы исследования федерализма, а также установить научную коммуникацию между исследователями проблем федерализма в рамках различных отраслей правовой науки. В связи с этим представляется, что целесообразна большая степень обособления федеративного права от конституционного права в целом. Выделение подотрасли федеративного права в период разочарования федералистскими идеями, вызванного усталостью общества от затянувшихся реформ, на наш взгляд, благотворно скажется на доктринальном и конституционно-правовом срезах государственного строительства.

Федеративное право в качестве новой подотрасли права, прежде всего, будет иметь реальное практическое значение. Его создание послужит ускорению решения всего многообразия проблем, которые постоянно продуцируются общественными отношениями в обществе и государстве. Эволюция российского законодательства и правоприменительной практики подводит нас к выводу о неизбежности выделения федеративного права как научного базиса модернизации федеративных отношений. Развитие права всегда идет по пути углубления, дифференциации правовой материи, которая проявляется не только в появлении новых отраслей, подотраслей, институтов и субинститутов права, но и в усилении внутренней специализации конкретных правовых норм в рамках отрасли. Многообразие регионального правового опыта, выражающееся в огромном объеме законов и подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах федерации, ставит проблему их систематизации, приведения в единую научную форму. Для того чтобы своевременно обнаруживать противоречия, а также пробелы, необходима научная систематизация регионального правового опыта в рамках отдельной особенной части подотрасли федеративного права.

Таким образом, создание самостоятельной подотрасли конституционного права — федеративного права — лежит в русле перспективного развития отечественной правовой системы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Федеративное право как подотрасль конституционного права.

В качестве итога диссертационного исследования хотелось бы порассуждать о перспективах федеративного права — как нормативной, научной и учебной подотрасли.

Впервые в отечественной правовой науке термин федеративное право был употреблен в монографии Е. А. Коровина «Международное право переходного времени», вышедшей в свет в 1924 г. Ее первая глава с пространным названием «Международное право в системе советской юриспруденции: Разбор двух противоположных воззрений. Отрицание правовой регулировки отношений РСФСР с буржуазными государствами и опыт определения таковых методами традиционной юриспруденции. Существование социалистической и буржуазной государственности и отображение его в правовых формах переходной эпохи» посвящена разграничению разных отраслей права: международного европейско-американского права буржуазных демократий, международного права переходного времени, междусоветского права и федеративного права РСФСР. Федеративному праву посвящен параграф 4 данной главы, причем, судя по контексту, под федеративным правом подразумевается вся правовая система РСФСР, т. е. данная трактовка термина далека от современной.

Впоследствии о федеративном праве исследователи надолго забывают, и только к концу советской эпохи начинают слышаться голоса о необходимости выделения в рамках конституционного права подотрасли, регулирующей федеративные отношения. Однако эти «голоса» были недостаточно громкими, в том числе потому, что сама федеративная сущность советского.

682 Коровин Е. А. Международное право переходного времени. М., Москва-Петроград, 1924. С работой можно ознакомиться в сети Интернет по адресу http://www.lawlibrary.ru/izdaniel3052.htrnl государства — как на уровне Союза ССР, так и на уровне РСФСР — всегда содержала в себе немалый псевдофедеративный компонент683.

Результатом всплеска интереса к федеративному праву стало включение термина в разного рода словари и справочники, где федеративное право определялось как юридические основы федеративного государственного.

684 -г", устройства и управления. В литературе появился также термин право федеративных отношений685, который по смыслу был идентичен термину федеративное право. И вновь вопрос о федеративном праве был отложен на много лет. За это время сама российская государственность подверглась коренной реструктуризации. Сегодня пришла пора снова вернуться к вопросу о федеративном праве. Почему это произошло именно сейчас, когда, казалось бы, проблемы собственно федерализма не являются ключевыми для современной российской государственно-правовой реальности?

Во-первых, в силу своей теоретической и практической значимости, даже вне контекста текущей политической конъюнктуры, проблемы федерализма привлекают внимание значительного числа авторов686. Федерализму посвящено огромное количество публикаций: монографий и статей, диссертационных исследованийотдельные аспекты федеративных отношений рассматриваются в учебных пособиях по конституционному праву. На наш взгляд, сложно найти другую тему, которая подвергалась бы столь же массированному и глубокому научному исследованию. Однако, как ни парадоксально, именно обилие публикаций во многом и спровоцировало наблюдающийся сегодня в указанной сфере научного знания методологический застой,.

683 Термин «псевдофедерация» введен известным русским философом Иваном Ильиным для описания формально федеративных государств, в реальности таковыми не являющихся. Ильин писал: «Наряду с юридически прочными и политически жизнеспособными союзами государств, история знает еще и мнимые, фиктивные «федерации», не возникавшие в органическом порядке — снизу, а искусственно и подражательно насаждавшиеся сверху. Мы называем их «пссвдофедсрациями». См.: Ильин И. А. Что такое федерация // О грядущей России: Избранные статьи / Под ред. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. См.: http://www.gramota.ru/spravka/trudnosti/36 138.

685 См.: Богданова H.A. Система науки конституционного права. М.: Юристь, 2001. С. 224.

686 Среди этих авторов: Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, A.C. Автономов, Л. Ф. Болтснкова, Е. М. Бухвальд, С. Д. Валентей, H.M. Добрынин, Л. М. Карапетян, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, А. Н. Лебедев, И. В. Лексин, M.B. Столяров, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, М. Х. Фарукшин, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркни, Ю. Л. Шульженко и многие другие. вызванный, в первую очередь, отсутствием системности во взглядах на федерализм и федеративное устройство.

Во-вторых, федерализм — это сложная, динамично меняющаяся правовая и социальная система. Системные характеристики федерализма всегда будут способствовать появлению новых, с одной стороны, требующих изучения аспектов явления, с другой — требующих обновления теоретических взглядов и подходов. Неразрешенными остаются и многие ключевые проблемы федерализма — несмотря даже на то, что отечественная правовая наука занимается ими уже более ста лет. По-прежнему нет четкого ответа на вопрос о причинах образования и эволюционных закономерностях федеративных государств. Нет единства принципиальных подходов к природе федерализма. Наконец, отсутствуют четкие критерии отличия федеративного государства от унитарного и др. Среди множества дефиниций федерализма и федерации в литературе нет таких, которые, как нам представляется, адекватно описывали бы данные феномены.

В-третьих, даже такого пристального научного интереса к проблематике федерализма оказалось недостаточно для выхода на новый уровень постижения предмета. Специальная литература раскрывает лишь отдельные аспекты федерализма, учебные же курсы по конституционному праву хотя и более полно охватывают проблематику федеративных отношений, но излагают материал фрагментарно, акцентируя внимание на общих вопросах конституционно-правового закрепления федеративного устройства в Российской Федерации.

В-четвертых, процесс формирования федеративных устоев Российского государства нельзя считать завершенным, что также накладывает свой отпечаток на исследование темы, требующей постоянной актуализации.

И наконец, оказалось, что многие проблемы федерализма вообще неразрешимы посредством использования традиционных методов конституционно-правового исследования и требуется внедрение совершенно новых, особенно междисциплинарных подходов.

Аналогичная ситуация в области изучения проблем федерализма сложилась в дореволюционном государствоведении. Отечественные ученые уделяли внимание анализу проблем государственно-территориального устройства. Среди правоведов, затрагивавших в своих трудах данную проблематику, немало авторов с громкими именами: С. А. Котляревский, A.C. Алексеев, В. И. Сергеевич, И. Андреевский, Н. М. Коркунов, Б. Чичерин, Н. И. Лазаревский, К. Кульчицкий и др. Ими достаточно подробно исследованы такие вопросы, как понятийный аппарат учения о федерациипричины выбора той или иной формы государственного устройстваклассификация различных форм государственного устройстваразличные способы образования федерацийистория федерализма в России и зарубежных странахформа и содержание категории «федерация») соотношение федерализма и национального вопроса, централизации и децентрализации в государственном устройстве, федерации и автономии, суверенитета и разграничения компетенции687. Из печати выходили учебники по конституционному праву, содержащие разделы, посвященные государственному устройству, а также крупные монографии по проблемам федерализма (А. Ященко, К. Кульчицкого, С. Корфа и др.)688.

В то же время, несмотря на столь мощный «мозговой штурм», разработка теоретических основ государственно-территориального устройства оказалась недостаточной для решения проблем, которые в самом скором времени встали перед страной в полный рост. По отношению к территориальной организации государства исследователи в своих трудах чаще всего занимали нейтральную позицию, описывая лишь сложившееся на тот период юридическое положение вещей (империю с элементами автономии). Рассматривались в основном теоретические и сравнительные аспекты проблемы. Концептуальная и практическая неготовность ученых к разработке теорети.

687 Подробнее об этом см.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Под ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2008. С. 70−86.

688 См.: Корф С. Федерализм. Петербург: Огни, 1917; Ященко A.C. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Типография К. Маттисена. 1912; Кульчицкий К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах. М., 1907. ческих основ федерализма отчасти стала причиной не совсем удачного последующего опыта федерализации государства. Считаем справедливым мнение Александра Ященко, высказанное им в 1912 г., о том, что «мы не знаем ни одной русской попытки дать хотя бы приблизительно самостоятельное рп построение федеративной теории» .

Похожая картина наблюдается в рассматриваемой сфере научного знания и в наши дни. Причина такого положения дел кроется в самой сущности федерализма: как явление он многообразен, присутствует на разных уровнях общественного бытияего теоретическая разработка всегда представляла и будет представлять сложность для исследователей. Несмотря на значительную «двухслойную» (федеральную и региональную) нормативную базу, несмотря на обширный перечень авторов, посвятивших свои исследования проблемам федерализма, несмотря на широкий круг работ по данной теме — не приходится сомневаться, что требуется обобщение уже накопленного опыта и выход на принципиально новые горизонты исследования.

Сегодня как никогда необходимы крупные, системные, междисциплинарные исследования федерализма, учитывающие реалии современного государственного строительства, новые подходы и методы. Весьма важным и обоснованным представляется выделение в отрасли конституционного права подотрасли федеративного права и одноименной научной и учебной дисциплин, посвященных исследованию теоретических, сравнительных, исторических и системных основ федерализма, а также его конституционно-правового закрепления в Российской Федерации.

Право — это строго выверенная, упорядоченная система норм или правил поведения. Как и любая система, она складывается из однопорядковых, взаимосвязанных между собой и взаимодействующих друг с другом элементов — норм права. Система должна быть внутренне единой и непротиворечивой. Связи, возникающие между ее отдельными структурными элементами —.

689 Ященко А. С. Указ. соч. С. 77. нормами, как и сами нормы, должны быть направлены на выполнение регулятивных и иных функций, на достижение единых целей690.

Отрасль права — это относительно самостоятельное подразделение системы права, состоящее из правовых норм, регулирующих качественно специфический вид общественных отношений. Так, например, нормы права, регулирующие конституционные правоотношения в государстве, составляют отрасль конституционного права. Важным признаком для выделения отрасли является наличие у нее специфического предмета и метода правового регулирования. В рамках теории государства и права предмет правового регулирования — это общественные отношения, образующие в силу их специфики особые системы связи между юридическими нормами. Предмет правового регулирования является основой группировки правовых норм в определенную отрасль права691, В свою очередь, отрасль права подразделяется на отдельные взаимосвязанные элементы (подсистемы), которые называются под.

692 отраслями и институтами права .

Поскольку право существует в трех ипостасях — как система правовых норм, как наука и как учебная дисциплина, то, соответственно, отрасль права можно определить трояко: как относительно самостоятельное подразделение системы правакак относительно самостоятельное подразделение конституционно-правового знаниякак относительно самостоятельную учебную дисциплину. То же самое относится и к подотрасли права, которая может заключать в себе нормативный, научный и учебный аспекты, тесно связанные между собой и взаимозависимые.

Научная подотрасль конституционного права в данном понимании определяется H.A. Богдановой как конституционно-правовое знание о взаимосвязанной предметом регулирования совокупности норм конституционного права. Подотрасли представляют собой научные дисциплины, которые выделяются на основе уточнения границ, аспектов и методов изучения пред.

690 См.: Конституционное право: Энцикл. словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: НОРМА, 2001. С. 442.

691 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 136.

692 Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.

441 мета науки. При разработке подотраслей возможен выход за рамки конституционного права и соединение конституционно-правового знания с другими отраслями юридической науки. Подотрасли являются наиболее сложными по организации знания структурными образованиями конституционного права, и их выделение означает новый уровень систематизации конституционно-правовой науки. Выход на этот уровень предопределяется ее зрелостью и готовностью познавать свой предмет всесторонне и углубленно, при этом он должен стимулироваться практикой. Конституционно-правовое знание, получаемое в результате развертывания подсистем конституционного права, обогащает науку, не нарушая ее целостности. В подотраслях сохраняется целостность предмета науки конституционного права, но меняется эмпирическая база исследования и последовательность применяемых методов693.

Как уже отмечалось, подотрасль конституционного права характеризуется научной и нормативной природой, причем обе этих ипостаси подотрасли неотделимы друг от друга. Отличительной чертой подотрасли науки конституционного права является нормативная связанность, поскольку отраслевое нормативное структурирование непосредственно выражается в вычленении научных отраслей. Научные подотрасли конституционного права как структурные образования отличаются жесткой нормативной связанностью, поэтому их выделение зависит от структурирования отрасли (хотя и не всегда непосредственно следует за ним). При этом необходимым требованием к качественному состоянию научной подотрасли является наличие развитого систематизированного законодательства, охватывающего всю выделенную для нее область правового регулирования. Отличительной же чертой нормативной подотрасли конституционного права является то, что она должна иметь специфические участки правового регулирования694. Другой важной особенностью нормативных подотраслей конституционного права является соединение в них материальных и процессуальных норм.

693 Подробнее об этом см.: Богданова H.A. Система науки конституционного права. М.: Юристь, 2001. С. 196, 206−209.

694 См.: Богданова H.A. Указ. соч. С. 196, 206−209, а также: Парламентское право России / Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14.

Можно выделить следующие признаки научной подотрасли конституционного права:

• предмет (в целом он совпадает с предметом конституционного права, однако представляет собой четко отграниченную и обособленную часть предмета всей отрасли);

• методология (как правило, характеризуется некоторой спецификоймогут использоваться нетрадиционные для отрасли методы, в том числе междисциплинарного характера, а также применяться методы в особой последовательности);

• нормативная связанность (подразумевается наличие обширной, разветвленной и вместе с тем отграниченной от всего массива права законодательной базы подотрасли);

• целостность (она должна быть характерна как для самой научной дисциплины, так и для ее нормативной базы);

• научная разработанность (проблемы и институты, вызывающие научный и практический интерес).

Рассмотрев все указанные признаки, конкретизирующие возможность выделения научных подотраслей в структуре конституционного права, можно сделать вывод о том, что федеративное право в полной мере следует признать состоявшейся научной подотраслью.

Первое. Основанием для выделения научной подотрасли федеративного права служит четко определенная предметная сфера. Предмет подотрасли конкретизирует общий предмет конституционного права, но не выходит за его рамки. Предметом федеративного права является федерализм в самом широком значении этого термина — не только как форма государственно-территориального устройства, но и, прежде всего, как его содержательная характеристика. Для науки конституционного права ее новая подотрасль — федеративное право — представляет интерес в силу открывающейся перспективы введения в научный оборот обширного материала, отражающего многообразие вариантов устройства и функционирования власти в ее территориальном аспекте.

Второе. Федеративное право является неотъемлемой частью (подсистемой) науки конституционного права, для него характерны принципы и методы, применяемые в данной отрасли права, однако с акцентом на системной методологии, поскольку ни в одной другой подотрасли не возникает столь явно выраженной необходимости исследовать предмет с системных позиций, что объясняется свойствами самого предмета. Системный метод позволит сконструировать комплексную модель конституционно-правового регулирования федеративных отношений (правовой системы федерализма). Системный подход к теории и истории федерализма в России, его конституционно-правовой базе и отдельным сферам правового регулирования (компетенция субъектов федеративных отношений, субъектный состав и другие) дает нам очевидные возможности по-новому взглянуть на ставшие привычными категории. Применение системного метода, по нашему мнению, предоставит широкую возможность выявить сущность и вероятностный характер развития федерализма. Системное исследование федерализма, по сути, позволит нам «построить» его обобщенную модель, постулирующую фундаментальные основания федеративной системы.

Третье. Федеративное право располагает сложившимся нормативно-правовым массивом. К источникам федеративного права относятся нормативные акты различной юридической силы: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства страны, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, регламенты палат Федерального Собрания и акты Конституционного Суда России, акты федеральных органов исполнительной власти, акты субъектов Российской Федерации. Нормативный массив федеративного права, складывающийся на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, довольно обширен и образует полноценную базу подотрасли. С системных позиций нормативная база отрасли характеризуется как сложная открытая целостная целенаправленная система, обладающая структурой и состоящая из элементов (норм и институтов) и подсистем (упорядоченных совокупностей правовых норм и институтов).

Четвертое. Для науки федеративного права характерны целостность, внутреннее единство, обособленность от иных отраслей. Данный вывод корреспондирует тенденции отмежевания федеративного права как целостной системы юридических принципов и норм, регулирующих федеративные и смежные с ними отношения, от других подотраслей и институтов конституционного права. Компоненты федеративного права представляют собой единый комплекс знаний, обособленный от других подотраслей. Вместе с тем следует признать, что федеративное право является подсистемой всей правовой науки и для него характерны все общесистемные свойства и закономерности. Структура федеративного права определяется нами как внутренняя форма подотрасли, отражающая единство устойчивых взаимосвязей между составляющими подотрасль знаниями. Материальное содержание федеративного права определяется совокупностью правовых норм и институтов, регулирующих федеративные отношения в их взаимосвязи друг с другомэлементами этой совокупности являются правовые нормы и институты. Конструкция подотрасли характеризуется иерархичностью и многоуровневостью.

Пятое. Проблемы федерализма актуальныони привлекают к себе значительное число авторовони постоянно возникают в практической деятельности органов власти разных уровней. Богатый опыт федерализации нашей страны и зарубежных государств дает нам обширный материал для научного обобщения и совершенствования законодательства.

Таким образом, федеративное право вполне может быть определено как подотрасль конституционного права — в качестве системы юридических принципов и норм, регулирующих федеративные и смежные с ними отношения, и в качестве относительно самостоятельного подразделения конституционно-правового знания. Нормативный блок федеративного права включает в себя нормы как материального, так и процессуального характерапоследних особенно много в сферах заключения договоров и соглашений между разными уровнями публичной власти, обеспечения участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне и разграничения компетенции. Все компоненты научной подотрасли составляют единый комплекс, обособленный от других подотраслей конституционного права (парламентское право, избирательное право и др.). Предметом изучения федеративного права являются федеративные отношения в самом широком понимании этого термина. Вместе с тем федеративное право — это неотъемлемая часть конституционного права, и для него характерны те же принципы и методы регулирования.

В то же время существуют и факторы, препятствующие выделению подотрасли федеративного права (а равно и целого ряда иных перспективных подотраслей) в системе конституционно-правового знания. Особенности предмета конституционного права не способствуют формированию нормативных блоков либо придают им определенную специфику695, что неизбежно отражается на научной подотрасли.

Первый фактор. Проблема смежности. Нормы конституционного права в силу широты и принципиальности характера своего содержания являются базовыми для других отраслей права и включаются в них, обретая подробную регламентацию. «Чистота» подотраслей конституционного права нарушается также присутствием в них норм других отраслей. Часто такие нормы предусматривают процедуры реализации конституционно-правовых установлений и их гарантии. Так, например, в подотрасли федеративного права четко просматриваются нормы финансового, налогового, административного, муниципального права, а также других отраслей. Регулируемые таким образом общественные отношения находятся в «двойном подчинении» — федеративному.

696 праву и другим правовым отраслям .

Второй фактор. Проблема внутриотраслевой межинституциональной расчлененности конституционно-правовых норм. Она заключается в.

695 Подробнее о факторах, препятствующих выделению подотраслей в конституционном праве, см.: Богданова H.A. Указ. соч. С. 206−207.

696 О «двойном подчинении» в избирательном праве см.: Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Владивосток, 1999. том, что одни и те же нормы тяготеют к различным структурным элементам (подотраслям, институтам). Поэтому условием формирования подотрасли является обозначение и обоснование связующего звена тяготеющих друг к другу норм. Так, нормативный блок федеративного права включает в себя нормы, относящиеся к различным институтам: организация власти на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации, субъектный состав федерации, разграничение компетенции и так далее. Их объединение в единую подотрасль становится возможным только благодаря тому, что основы федеративной организации государственно-территориального устройства, конкретизирующие предмет конституционного права, выступают тем стержнем, вокруг которого строится соответствующая подотрасль.

Третий фактор. Проблема статусности. Статусный характер конституционного права в структурном членении данной отрасли часто предполагает иное, неотраслевое образование — нормативный статус субъектов конституционных правоотношений. Для федеративного права данное обстоятельство проявляется в опасности его дезинтеграции на целый ряд независимых «статусов»: Российской Федерации, ее субъектов, органов власти разных уровней и тому подобное.

Четвертый фактор. Проблема десистематизации нормативной базы подотрасли. С системной точки зрения, современное состояние нормативной базы федеративного права характеризуется следующими признаками: неустойчивость структурынечеткость и нестабильность системообразующих элементов (правовых норм и институтов) — отсутствие устойчивых взаимосвязей (коммуникации, иерархии) между системообразующими элементамикрайне медленное формирование полноценных подсистем и иных промежуточных форм организации элементов системыотсутствие внутри системы единого целеполагания.

Нормативная база федеративного права вошла в полосу неустойчивого развитиякроме того, она обременена многочисленными диспропорциями — настолько, что встает вопрос о наличии в разрозненном наборе норм и институтов какой-либо системы. Реформирование законодательной базы федеративных отношений идет перманентно уже более 15 лет, однако вследствие бессистемности этой деятельности ее эффективность невысока. Законодателя на каждом шагу подстерегают неустойчивость структуры правовой базы федеративных отношений и невозможность ее обеспечения в нынешних условиях путем использования традиционного технико-юридического инструментария. Элементы правовой базы федеративных отношений (правовые нормы и институты) нечетки и быстро меняютсяустойчивых взаимосвязей между ними не складываетсяполноценные подсистемы и иные промежуточные формы организации низовых элементов формируются крайне медленно. Федеральное законодательство к настоящему времени превратилось в одно из основных препятствий на пути модернизации федеративной системы. Принятие новых актов и совершенствование действующих уже не в состоянии обеспечить поступательное развитие законодательной базы федеративных отношений.

Перечисленные объективные препятствия выделению подотрасли федеративного права в конституционном праве хотя и осложняют сам процесс вычленения, однако не в состоянии предотвратить его. Федеративное право фактически уже существует — и как подотрасль права, и как наука, и как учебная дисциплина. Определенные проблемы с нормативной базой подотрасли можно решить посредством квалифицированной кодификации законодательства, чему в немалой степени будет способствовать доктринальное выделение федеративного права в отдельную подотрасль конституционно-правового знания. С другой стороны, преодолению указанных выше препятствий способствуют тенденции в самом конституционном регулировании, где наметилась перспектива дальнейшего структурирования в направлении зарождения новых нормативных подотраслей наряду с уже существующими: избирательным правом, парламентским правом и правом судебного конституционного контроля.

Следовательно, имеется нормативная база для вычленения в системе конституционно-правового знания новых подотраслей, что позитивно скажется на конституционном праве в целом. Среди «пороговых» подотраслей кроме федеративного права (права федеративных отношений), называются также: право референдумов, петиционное право, гуманитарное право, региональное право (право организации и осуществления государственной власти.

607 в субъектах Российской Федерации) и др. На последнем хотелось бы остановиться подробнее.

Нормативную основу регионального права составляют конституционно-правовые нормы Российской Федерации и ее субъектов, формализованные в федеральном и региональном законодательстве, закрепляющем устройство органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и их включение в систему федерального и регионального уровней единой государственной власти. «Двухслойностъ» структуры данной нормативной подотрасли характеризуется наличием 83 различных вариантов законодательного регулирования государственного строительства в субъектах Российской Федерации698. Неизбежно встает проблема соотношения новых субсистемных образований — федеративного права и регионального права. У них практически единый предмет изучения, причем предмет федеративного права гораздо шире и поглощает предмет регионального права, а именно — организацию и осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации. Нормативная база и методология близки и во многом тождественны.

Однако следует признать, что отличие между данными сферами научного знания все-таки есть. Федеративное право и региональное право соотносятся как общая и особенная часть единой подотрасли права. Общая часть (федеративное право) посвящена теоретическим и практическим вопросам федерализма, решению всего комплекса проблем, связанных с функционированием федеративной формы государственно-территориального устройства.

697 Более подробно о региональном праве см.: Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 28−37.

698 Богданова H.A. Указ соч. С. 221, 224. государства (включая основы региональной политики на федеральном уровне). Особенная часть (региональное право ', право организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации) посвящена рассмотрению организации власти на уровне конкретных субъектов федерации.

Федеративное право изначально создается как двухуровневая нормативная подотрасль конституционного права, включающая в себя все многообразие правовых норм разных уровней. Обобщение этой обширной эмпирической базы позволит науке развивать ее общую теорию. Наука в данном случае представляет собой пример работы так называемой «петли положительной обратной связи"699: развиваясь сама, она тем самым стимулирует формирование собственной нормативной базы. Выделение научных подотраслей зависит от структурирования отрасли, процесс которого сдерживается рядом объективных факторов, однако наука может конструктивно влиять на такое структурирование. Создание подотрасли федеративного права, несмотря на кризисное состояние отечественного федерализма, явно положительно скажется на развитии конституционно-правовой науки. Федеративное право, соединяя собственные теоретические конструкции с результатами изысканий других наук, обеспечит разностороннее и углубленное изучение предмета конституционного права и создаст фундамент для новых научных разработок. Складывающееся нормативное образование приобретет качество ком.

700 плексного межотраслевого соединения .

Выделение в конституционном праве новой научной и нормативной подотрасли федеративного права формирует обширный «фронт работ» как для теоретиков, так и для практиков федеративного строительства. Первым этапом работы в этом направлении станет создание целостного системного учения о федерализме и федерации, на основе которого можно будет делать.

699 «Петля положительной обратной связи» (в химии этот процесс называется автокатализом) — характерный признак самоорганизациив ходе реакции вырабатывается фермент, присутствие которого стимулирует выработку его самого и хода всей реакции. Подробнее об этом см.: Пригожим И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой: Пер. с англ. / Общ. ред. В. И. Аршинова, Ю. Л. Климонтовича и Ю. В. Сачкова. M.: Прогресс, 1986.

700 Подробнее об этом см.: Богданова H.A. Указ. соч. С. 225−226.