Президент Российской Федерации как гарант государственного единства

Актуальность темы

исследования. В последние два десятилетия в России произошли кардинальные изменения в развитии общества и государства. Социально-экономические и политические трудности переходного периода, последовавшего за распадом Союза ССР, вызвали усиление центробежных процессов, появление очагов вооруженных конфликтов, попытки сецессии отдельных субъектов Федерации. Указанные обстоятельства обусловили необходимость выработки системы политико-правовых и организационных гарантий, обеспечивающих единство Российского государства в сложившихся к моменту распада Союза ССР границах.

В условиях трансформации государственного и политического строя поиск оптимального соотношения единоличного и коллегиального начал в управлении государством выразился в учреждении в Российской Федерации института президентуры, занимающего доминирующее положение в системе государственных органов, символизирующего единство народа и государства. В стране была конституционно оформлена модель «президентской республики», то есть реально властвующего Президента.

Внимание диссертанта сосредоточено на исследовании роли Президента Российской Федерации в обеспечении единства возглавляемого им государства.

Конституцией Российской Федерации предусмотрены значительные полномочия главы государства как гаранта государственного единства. Обеспечивая верховенство Основного закона на всей территории страны, Президент РФ гарантирует воплощение в жизнь одной из фундаментальных целей, закрепленных в преамбуле федеральной Конституции, — сохранение исторически сложившегося государственного единства России. В случае необходимости глава государства принимает меры, направленные на охрану его суверенитета, независимости и государственной целостности. Президент РФ координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального /уровней, обеспечивая их системное единство. Определяя в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики, он играет ключевую роль в формировании стратегического курса развития государства. Таким образом, категория «гарантирование государственного единства» может рассматриваться как создание Президентом РФ условий, обеспечивающих сохранение такого единства в неизменном виде.

Данный тезис подтверждается практикой функционирования института президентуры на протяжении последних, лет. Укреплению российской государственности способствовала начатая в 2000 году по инициативе Президента РФ. модернизация системы государственного управления, воплотившая курс на упорядочение взаимоотношений Федерации и ее субъектов, укрепление единства исполнительной вертикали, установление механизмов ответственности региональных и муниципальных: органов публичной' власти. Институт президентуры в этих условиях становится! главным интегрирующимфактором, обеспечивающим единство конституционного пространства, формирующим новыйтип федерализма в России. Следует отметить, что существующая' система управления государственными делами действенна и работоспособна только при эффективном руководстве со стороны главы государства.

Исследование роли Президента РФ в обеспечении государственного единства приобретает особую актуальность в контексте развития дезинтеграционных процессов в постсоветский период, истории России. Несмотря на их приостановление в результате инициированных Президентом РФ начиная с 2000 года действий федерального центра, не следует недооценивать серьезность внутренних и внешних угроз единству современного1 Российского государства, его безопасности. Сложныйнациональныйи конфессиональный состав населения, в сочетании с построением Федерации на основе национально-территориального принципаявляются «плодотворной» почвой для возникновения конфликтных ситуаций. Существенное воздействие на поддержание единства государства способны оказать и получившие развитие в 1990;е годы кризисные тенденции в социально-экономической, духовно-культурной сферах жизни общества, негативные внешнеполитические факторы.

Вместе с тем, необходимость исследования рассматриваемого института обусловлена недостаточной научной разработанностью ряда вопросов, связанных с инициированным главой государства реформированием федерации в России, последовательным усилением прерогатив Президента РФ в процессе укрепления «властной вертикали», характером его взаимоотношений с иными органами государственной власти, ролью аппарата Президента РФ в осуществлении им своих конституционных полномочий.

В этой связи теоретическое осмысление института президентуры, его роли в обеспечении государственного единства представляет собой актуальную задачу конституционно-правовой науки, имеющую, вместе с тем, и важное практическое значение.

Состояние научной разработанности темы. Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию категории «государственное единство» положили труды дореволюционных российских ученых В. М. Гессена, А. А. Жилина, Ф.Ф.КокошкинаБ.Э.НольдеН.И.Палиенко, А. СЯщенко1, а также работы советских государствоведов, среди которых необходимо выделить монографии В. А. Дорогина, Д. Л. Златопольского, М. Г. Кириченко, И. М. Кислицына, К. Д. Коркмасовой, И. Д. Левица, А. И. Лепешкина, Б. Л. Манелиса, Ю. Г. Судницына, Э. В. Тадевосяна, Н. П. Фарберова, О. И. Чистякова, В.С.Шевцова2. Несмотря на.

1 См.: Автономия, федерация и национальный вопрос // Под ред. В. М. Гессена. — СПб., 1906; Жилин А. А. Теория союзного государства. — Киев, 1912; Кокошкин Ф. Ф. Областная автономия и единство России. -М, 1905; Он же. Автономия и федерация. — Пг., 1917; Нолъде Б. Э. Очерки русского государственного права. -СПб., 1911; Палиенко Н. И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. -Ярославль, 1912; Ященко А. С Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. -Юрьев, 1912.

2 См., напр.: Дорогин В. А. Суверенитет в советском государственном праве. — М., 1948; Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. — М., 1967; Кириченко М. Г. СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы). — М., 1982; Кислицын И. М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. — Пермь, 1969; Коркмасова К Д. Национальная государственность в СССР. -Ростов-на-Дону, 1970; Левин И. Д. Суверенитет. — М, 1948; Лепешкин А. И Советский федерализм (теория и практика). — М., 1977; Манелис Б. Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. — Ташкент, 1964; Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет в СССР. — М., 1958; Тадевосян Э. В. Советская национальная государственность. — М., 1972; Фарберов Н. П. Некоторые вопросы советского федерализма. -М., 1963; Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917;1922). — М., 1966; Шевцов B.C. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). — М., 1978. то, что проблематика обеспечения единства государства не была предметом специальных исследований указанных ученых, безусловным достижением отечественной конституционно-правовой науки дореволюционного и советского периодов явилась разработка теории федерализма, автономии, правового положения национальных меньшинств.

Распад Союза ССР, развитие центробежных процессов в России и некоторых других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, обусловили необходимость выработки новых научных подходов к поддержанию единства государства, системе обеспечивающих его гарантий.

Различные аспекты современного правового понимания категории «государственное единство» и роли Президента РФ в его обеспечении нашли отражение в исследованиях, посвященных анализу теории и практики развития федеративных отношений в-России, конституционным основам федерального вмешательства, диалектике национального и территориального в организации и функционировании государства, конституционно-правовым проблемам суверенитета. Среди них следует назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, В. Г. Анненковой, С. Н. Бабурина, М. В:Баглая, И. Н. Барцица, • Л. М. Карапетяна, Е. И. Козловой, О.Е.КутафинаВ.О.Лучина, В. В. Мамонова, Н. А. Михалевой, А. А. Муравьева, С. В. Нарутто, И. А. Умновой (Конюховой);

•¦э.

Т.Я.Хабриевой, А. А. Чинчикова, В. Е. Чиркина и других ученых. Особо следует отметить диссертационные исследования И. В. Левакина и В. И. Радченко, а также монографию под ред. Б. С. Эбзеева, посвященные рассмотрению.

3 См., напр.: Абдулапптов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М., 2000; Авакьяп С. А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2-х тт. — М., 2007; Анненкова В. Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства. Под ред. В. В. Володина. — Саратов, 2005; Бабурин С. Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемы // Дисс.. докт. юрид. наук. -М., 1998; Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. — М., 2001; Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. -М., 1994; Карапетян J1.M. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001; Кутафин О. Е. Российская автономия. — М., 2006; Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. -М., 2002; Мамонов В. В. Конституционные гарантии национальной безопасности России. — Саратов, 2004;> Михалева Н. А. Правовые аспекты современного российского федерализма // В кн.: Федеративное устройство России: история и современность. — М., 1995; Муравьев А. А. Развитие государственного устройства РФ как фактор совершенствования системы регионального управления // Дисс.. докт. юрид. наук. — М., 2003; Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. — Хабаровск, 2001; Ум нова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. -М., 2004; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. — М., 1998; Чинчиков А. А. Целостность государства: вопросы теории // Дисс.. докт. юрид. наук. — М., 1995; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М., 1998. конституционно-правовых проблем обеспечения единства и целостности современной России4.

Предметное исследование конституционно-правового статуса Президента РФ как главы государства проведено в работах К. Н. Бобылевой, Г. В. Дегтева, Ю. А. Дмитриева, В. И. Кайнова, Л. А. Окунькова, В. И. Радченко, В. Н. Суворова, И.Д.Хутинаева5. Таким образом, теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых в области конституционного и муниципального права России, теории государства и права, административного и международного права.

Вместе с тем, в монографиях и статьях в научных периодических изданиях, посвященных институту президентуры, роль Президента РФ в обеспечении государственного единства рассматривалась фрагментарно, либо в рамках исследуемых основных проблем в сфере государственного строительства. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования законодательного регулирования и сложившейся практики участия Президента РФ в обеспечении единства Российского государства. Кроме того, несмотря на наличие ряда работ, посвященных вопросам функционирования отдельных подразделений аппарата Президента РФ6, в научной литературе отсутствует комплексное исследование его роли в реализации конституционных полномочий главы государства.

4 Левакин И. В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование // Дисс.. докт. юрид. наук. — М., 2003; Радченко В. И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации // Дисс.. докт. юрид. наук. — М., 2003; Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) // Отв. ред. Б. С. Эбзеев. — М., 2005.

5 См.: Бобылева КН. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной деятельности // Дисс. канд. юрид. наук. — М., 2007; Дегтев Г. В. Институт президентства в Российской Федерации: особенности правового статуса и компетенции, проблемы совершенствования // Дисс.. докт. юрид. наук. — М., 2005; Каинов В. И. Институт президентства: конституционно-правовой статус // Дисс.. докт. юрид. наук. — СПб., 1999; Правовой статус Президента РФ / Под ред. Ю. А. Дмитриева. — M., 1997; Окуньков Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. — М., 1996; Радченко В. И. Президент в конституционном строе РФ / Под ред. Б. С. Эбзеева. — Саратов, 2000; Суворов В. Н. Конституционный статус Президента РФ // Дисс.. докт. юрид. наук. — М., 2000; Хутинаев ИД. Институт президентства и проблемы формы государства. — М., 1994.

6 См., напр.: Кокурина О. Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в субъектах Российской Федерации // Дисс.. канд. юрид. наук. — М., 1998; Петровский Д. Н. Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства // Дисс.. канд. юрид. наук. — М., 2005; Скрыпников Н. Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента РФ // Дисс.. канд. юрид. наук. — Челябинск, 2006; Четкое B.C. Правовые основы организации системы президентской власти в РФ // Дисс.. канд. юрид. наук. — Саратов, 2003; Черкасов К. В. Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Дисс.. канд. юрид. наук. — Саратов, 2003.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, законодательство субъектов Федерации, конституции ряда зарубежных государств. При подготовке работы активно использовались материалы практики деятельности Президента РФ, парламента и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, законодательство дореволюционной России и Союза ССР, а также статистические данные.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового обеспечения государственного единства России. Соответственно, предметом исследования является институт президентуры как основной интегрирующий фактор, обеспечивающий поддержание единства Российского государства на современном этапе его развития.

Целью исследования является комплексный анализ роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства, учитывающий особенности ее нормативного закрепления и практической реализации, а также выработка рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

В соответствии с отмеченной выше целыо в диссертации поставлены и решены следующие задачи: а) исследованы общетеоретические подходы к обеспечению государственного единства, а также его особенности в федеративных образованиях, в том числе построенных по национально-территориальному принципуб) выявлена взаимосвязь правовых, политических, социально-экономических, духовно-культурных факторов, оказывающих воздействие на обеспечение единства Российского государства на современном этапе его развитияв) раскрыто содержание механизма обеспечения государственного единства России, как совокупности политико-правовых и организационных гарантий, способных нейтрализовать дезинтеграционные процессыг) определено значение Президента РФ в обеспечении единства Российского государства и управлении государственными делами в целомд) рассмотрены конституционно-правовые основы и практика реализации полномочий главы государства в сфере обеспечения государственного единства с учетом отечественного и зарубежного опытае) проанализирована роль аппарата Президента РФ в осуществлении им своих полномочий в рассматриваемой сфереж) выявлены существующие пробелы в законодательном регулировании в области охраны государственного единства и определена необходимость совершенствования законодательства в данной сфере.

Методологической основой диссертационного исследования является-общенаучный диалектический метод познания. Для достижения поставленной цели и решения отдельных задач также использовались историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-формальный, системно-структурный и иные научные методы исследования.

Применение перечисленных методов позволило определить, роль. Президента Российской Федерации в обеспечении государственного единства, выявить основные проблемы, связанные с реализацией компетенции главы государства в рассматриваемой сфере и возможные пути их разрешения.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые осуществлено комплексное конституционно-правовое исследование роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства, с учетом существенного обновления института президентуры, вызванного изменениями, внесенными в федеральное законодательство начиная с 2000 года.

В диссертации предложен и обоснован новый подход к пониманию роли Президента РФ как гаранта государственного единства. По мнению диссертанта, институт президентуры становится главным интегрирующим фактором, обеспечивающим единство конституционного пространства, формирующим новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. Такой вывод подтверждается не только анализом конституционного законодательства, но и правоприменительной практики в конституционно-правовой сфере.

В результате проведенного исследования диссертантом выносятся на защиту следующие положения:

1. Единство Российского государства представляет совокупность неотъемлемых характеристик, вытекающих из конституционно-правового статуса суверенного государства. Единство государства предполагает качественное состояние целостности и нераздельности его составных частей, при котором центральная государственная власть, выражающая общенациональную волю и обладающая территориальным верховенством, способна принимать эффективные и согласованные меры по нейтрализации внешних и внутренних угроз его существованию. Проблема обеспечения государственного единства, таким образом, имеет комплексный характер, поскольку затрагивает вопросы единства публичной власти в государстве, обеспечения его территориальной целостности, общенационального единства в решении стоящих перед страной задач.

2. Обеспечение единства Российского государства на современном этапе его развития обусловливает необходимость преодоления многочисленных угроз: в сфере федеративных отношений (попытки сецессии субъектов Федерации, дисбаланс в отношениях «центр-регионы») — в социально-экономической сфере (диспропорции экономического развития субъектов РФсоциальное расслоение населениямежнациональные противоречиякризисная демографическая ситуациянеконтролируемая миграция и др.) — в духовно-культурной сфере (маргинализация общества, духовно-нравственный кризисотсутствие четко сформулированной стратегии национального развития) — в сфере внешней политики (негативные последствия процесса глобализации, ослабление роли существующих механизмов международной безопасности, рост религиозного фундаментализма в мире и пр.).

3. Механизм обеспечения государственного единства Российской Федерации отличается сложной структурой находящихся в отношениях взаимосвязи и взаимодействия составляющих элементов. Он включает как предупредительные меры, направленные, прежде всего, на контроль за соблюдением органами публичной власти, гражданами и их объединениями Конституции и законодательства РФ, так и чрезвычайные, используемые для разрешения кризисных ситуаций, способных повлечь распад государства.

В связи с этим действия и решения, предпринимаемые в целях обеспечения государственного единства, необходимо рассматривать в двух аспектах, соотносящихся как общее и специальное: 1) как активную целенаправленную деятельность, способствующую интеграции частей государства в целое (меры в социальной, экономической, духовно-культурной сферах) — 2) как «антикризисное управление» в случае обострения внутренних и внешних угроз национальной безопасности (применение силового воздействия, прежде всего, мер федерального вмешательства, введение военного и чрезвычайного положения).

4. Президенту РФ принадлежит решающая роль в обеспечении единства Российского государства. Институт президентуры в современной России выступает в качестве системообразующего элемента, своеобразного «каркаса» российской государственности.

Президент РФ как гарант государственного единства: 1) обеспечивает верховенство федеральной Конституции и законов, единство правового пространства России- 2) руководит органами и силами обеспечения* обороны страны и безопасности государства- 3) координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивает их системное единство- 4) играет ключевую роль в определении стратегического курса развития Российского государства- 5) обеспечивает консолидацию основных общественных сил вокруг базовых общенациональных ценностей и задач.

5. Компетенция Президента РФ в сфере охраны государственного единства имеет ярко выраженный дискреционный характер, оставляющий широкие возможности для проведения инициативной политики, личного усмотрения при принятии решений. Предлагается следующая классификация полномочий главы государства: 1) прямо закрепленные в Конституции РФ- 2) предусмотренные федеральным законодательством- 3) «скрытые» («подразумеваемые») полномочия, вытекающие из статуса Президента РФ как главы государства, его обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 ст. 80 Конституции РФ).

6. По мнению диссертанта, сосредоточение масштабных властных полномочий в руках Президента РФ, возглавляющего единую вертикаль управления государственными делами, является объективно необходимым на современном этапе развития Российского государства. Вместе с тем, принятие мер по охране государственного единства представляет собой не только право, но и конституционную обязанность Президента РФ. Это вызывает необходимость разработки Федерального конституционного1 закона «О Президенте Российской Федерации», который должен конкретизировать полномочия главы государства, его обязанности и механизмы ответственности за их неисполнение.

7. Модернизация системы государственного управления, начатая-в 2000 году по инициативе Президента РФ и отразившая курс на усиление властных полномочий федерального центра в отношениях с региональными и муниципальными органами власти, в целом имела положительный эффект для укрепления российской государственности. Она не свидетельствует об-отказе от построения федерации в России и возврате к унитаризму во внутригосударственном строительстве. Скорее, это свидетельство преобразования России из децентрализованной федерациив централизованную. При этом, безусловно, произошло существенное обновление института президентуры. Прежде всего, глава государства был наделен новыми полномочиями, обеспечивающими необходимый баланс прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях центра и регионов.

8. Преобладание единоличного начала в управлении государством — это одновременно и сильная, и слабая сторона сложившейся в России модели государственного властвования. К ее недостаткам относятся риски, обусловленные чрезмерным централизмом, «сконцентрированностью» органов государственной власти на фигуре Президента РФ, слабостью альтернативных механизмов поддержания единства государственной власти, служащего фундаментом государственного единства.

От личностных качеств Президента РФ, по существу, во многих случаях напрямую зависит эффективность работы государственного аппарата. Без авторитетного и ответственного лидера, способного проявить в кризисной ситуации политическую волю, сложившаяся система управления^ государственными делами России ослабевает. В этой связи построение оптимальной модели взаимоотношений в системе российской власти подразумевает формирование системы сдержек и противовесов, при котором, она будет способна: эффективно и согласованно работать и в стандартных, и в экстраординарных ситуациях, вне зависимости от личности, руководителя страны.

9. Задача обеспечения государственного единства может быть решенаПрезидентом' РФ только в тесном взаимодействии с общественными институтами и непосредственно с народом.

Президент РФ оказывает активное содействие становлению в России гражданского общества, выступающему естественным социальным базисом демократического государства, способствует вовлечению граждани их объединений в процесс выработки и реализации государственной политики. Формирование Президентом РФ общенационального единства в результате учета и координации интересов различных социальных групп населения является важным фактором обеспечения стабильности государства, поддержания его единства.

10. Вспомогательные органы при Президенте РФ являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма, оказывают воздействие на решение широкого круга вопросов внутренней и внешней политики государства. Они играют весьма существенную роль как в процессе реализации конституционных полномочий Президента РФ в сфере охраны государственного единства, так и в функционировании всей системы органов государственной власти.

Фактическое значение рабочего аппарата главы государства в политической жизни страны выходит за рамки его конституционной вспомогательной, обеспечивающей роли. В частности, очевидно, что Администрация Президента РФ, включающая подразделения, действующие на федеральном и межрегиональном уровнях, а также в субъектах Федерации, «перерастает» изначально присущую ей служебную функцию.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в решении ряда научных и практических задач в области охраны государственного единства. Полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы могут быть полезными для совершенствования законодательства в данной сфере и правоприменительной деятельности. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты РФ, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической научной литературе, прошли обсуждение на научно-практических конференциях.

Структура работы. Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и обусловлена необходимостью последовательного изложения материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.

В конце XX столетия проблема сохранения государственного единства Российской Федерации приобрела особую актуальность в новых исторических условиях, сложившихся в результате распада Союза ССР, обусловила необходимость выработки системы политико-правовых и организационных гарантий, направленных на ликвидацию внутренних и внешних угроз существованию государства, его безопасности. По мнению диссертанта, единство Российского государства, его жизнеспособность находятся в прямой зависимости от силы и эффективности центральной государственной власти, выступающей в качестве интегрирующего, системообразующего компонента государственности. Централизованные формы управления традиционно преобладают в государственно-политическом устройстве России. Опасность распада Российской Федерации в результате ослабления федерального центра со всей очевидностью обозначилась в период системного кризиса 1990;х годов. Систему федеральных государственных органов, дополняемую органами публичной власти регионального уровня, как нам представляется, следует рассматривать в качестве институциональной основы обеспечения единства России. Особое место в механизме обеспечения государственного единства занимает Президент РФ. Он возглавляет данный механизм и координирует работу его звеньев, направляет деятельность государственного аппарата по стимулированию центростремительных и сдерживанию центробежных процессов. Диссертантом определено, что задачи Президента РФ в сфере обеспечения государственного единства тесно связаны с выполнением им конституционных требований об охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80, 82 Конституции РФ), а также об обеспечении совместно с Правительством РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Федерации (часть 4 ст. 78).Выступая гарантом федеральной Конституции, Президент РФ обеспечивает ее верховенство на всей территории России, выполнение федеральных предписаний органами государственной власти, муниципалитетами, гражданами и их объединениями. Осуществляя руководство органами и силами поддержания национальной безопасности, глава государства единолично принимает оперативные решения, направленные на ликвидацию угроз конституционному правопорядку. Президент РФ обеспечивает единство государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами, играет основную роль в определении стратегического курса развития страны, консолидирует общественные силы вокруг базовых общенациональных ценностей и задач. Таким образом, будучи ключевой фигурой в системе российской власти, Президент РФ наделен масштабными полномочиями, эффективная реализация которых является важным фактором обеспечения стабильности государства, поддержания его единства и целостности. Категория «гарантирование государственного единства» может рассматриваться как создание Президентом РФ условий, обеспечивающих сохранение такого единства в неизменном виде. Анализ государственно-правового развития России последних лет дает представление о фактической роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства. Политический курс главы государства выразился не только в практических мерах по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, наведению конституционного порядка в Чеченской Республике, но и во многих иных президентских инициативах. Законодательными новеллами, предложенными Президентом, обеспечено четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, усиление вертикали исполнительной власти, совершенствование организационно-правовых механизмов поддержания государственного единства, в том числе института федерального вмешательства. Вцелом проведенное в последние годы по инициативе Президента РФ реформирование федерации в России явилось процессом комплексного решения проблем в федеративных отношениях, обеспечившим баланс прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях центра и регионов, приостановление дезинтеграционных процессов. При этом характерно, что Президент РФ не пошел по пути реализации «скрытых полномочий», использования «указного законотворчества». Как полагает диссертант, институт президентуры в современной России может быть охарактеризован совокупностью следующих факторов, важных для понимания роли Президента РФ в обеспечении единства возглавляемого им государства. К ним следует отнести: 1) централизм сформировавшейся системы государственного управления, «сконцентрированность» государственного аппарата на фигуре Президента РФ- 2) ярко выраженный дискреционный характер компетенции Президента РФ в сфере охраны государственного единства, оставляющий широкие возможности для проведения инициативной политики, усмотрения главы государства при принятии решений- 3) формирование при главе государства мощного «вспомогательного аппарата, который становится одной из наиболее существенных частей государственного механизма. Анализируя значение, которое данные факторы оказывают на практику государственного строительства в России, необходимо отметить следующее.1. Тенденция к совмещению в руках главы государства функций как стратегического, так и оперативного управления, связанного с принятием распорядительных решений, по мнению диссертанта, сочетается с последовательным усилением прерогатив Президента РФ в процессе укрепления «властной вертикали». Очевидна заметная трансформация роли главы государства во взаимодействии с главами субъектов РФ и региональными законодательными собраниями, выразившаяся в появлении в его распоряжении рычагов воздействия на данные органы, обеспечивающих должное исполнение ими конституционных обязанностей, закреплении в законодательстве возможности федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Безусловно, повысилось и значение главы государства в обеспечении единства системы исполнительной власти, особенно в контексте введения нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации. По мнению диссертанта, реформирование системы наделения полномочиями призвано способствовать вовлечению региональных элит в реализацию общенациональных задач, позволяет наладить эффективное взаимодействие субъектов РФ с федеральными государственными органами. В целом, как полагает диссертант, концентрация масштабных властных полномочий у Президента РФ — объективная необходимость в условиях переходного периода и становления гражданского общества. Вместе с тем, существующая моноцентричность системы государственного управления, ее чрезмерная «сосредоточенность» на Президенте РФ имеют значительный негативный потенциал, проявляющийся, прежде всего, во взаимоотношениях Президента РФ с органами исполнительной власти. Во-первых, масштабность полномочий физически не позволяет Президенту РФ одновременно выступать, в качестве фактического главы Правительства РФ (в том числе осуществлять управление непосредственно подчиняющимися ему федеральными ведомствами), контролировать соблюдение федеральных предписаний и надлежащее исполнение полномочий руководителями исполнительной власти субъектов Федерации, лично заниматься иными вопросами, отнесенными к его компетенции. В результате решение данных вопросов фактически делегируется действующим' при Президенте РФ вспомогательным органам, происходит' смещение реальной власти от главы государства к подразделениям его аппарата. Во-вторых, в экстраординарной ситуации руководители исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях могут оказаться не готовы к принятию самостоятельных решений без указаний «сверху», что способно привести к параличу исполнительной власти и последующему институциональному кризису системы власти в целом.2. К характерным признакам модели президентуры, сформировавшейся в России, следует отнести отсутствие юридической конкретизации действий, которые Президент РФ вправе применять в целях защиты суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Такие действия не ограничиваются «порядком, предусмотренным Конституцией». Диссертантом обоснован тезис о наличии у Президента РФ властных полномочий, установленных федеральным законодательством, а также «скрытых» («подразумеваемых») полномочий, вытекающих из статуса Президента РФ как главы государства (часть 2 ст. 80 Конституции РФ).Использование Президентом РФ «скрытых» полномочий предполагает принятие решений исходя из личного усмотрения, диктуемого политической целесообразностью. Содержание таких решений Президента, однако, ограничено общими (отсутствие противоречий Конституции РФ и федеральным законам) и специальными (мотивированность применяемых мер, их соразмерность существующим угрозам) пределами. Следовательно, как полагает диссертант, в. экстраординарной ситуации, влекущей угрозу национальной безопасности, глава государства вправе применять любые чрезвычайные меры, прямо не предусмотренные, но и не противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. Федеральные законы, определяющие компетенцию главы государства в сфере охраны государственного единства, также содержат диспозитивные нормы, предоставляющие Президенту право самостоятельно решать вопрос о целесообразности и необходимости использования чрезвычайных мер. Так, например, применение мер федерального вмешательства, таких как досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, введение режима чрезвычайного положения, остается правом, а не обязанностью главы государства.3. Особое значение в сложившейся в России модели властвования приобретает аппарат главы государства. При рассмотрении его роли в реализации полномочий Президента РФ в сфере охраны государственного единства необходимо принять во внимание следующие взаимосвязанные факторы: 1) функционирование системы вспомогательных подразделений создает необходимые условия для эффективной реализации принимаемых Президентом РФ мер, направленных на обеспечение государственного единства- 2) сам аппарат главы государства при этом превращается в институт, оказывающий существенное воздействие на решение широкого круга вопросов внутренней и внешней политики, что обусловлено особенностями российской конституционной модели госаппарата, обеспечивающей доминирующее положение Президента РФ. В настоящее время рабочий аппарат главы государства включает, помимо собственно Администрации Президента РФ ее подразделения, действующие на уровне федеральных округов (полномочные представители Президента РФ) и в субъектах Федерации (главные федеральные инспектора). Как полагает диссертант, Администрацию Президента’РФ следует рассматривать как один из органов контроля, обеспечивающих единство правового регулирования на территории России, центр выработки основных направлений внутренней и внешней политики государства, кадровых решений Президента РФ. Институт представителей, Президента РФ в федеральных округах является эффективным инструментом укрепления единства государства и, прежде всего, такой его составляющей, как единство государственной- -власти. В «стандартной» ситуации институт полпредов выступает как механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. Вместе с тем, потенциально полпреды являются важным политическим инструментом, находящимся в распоряжении главы государства, элементом института его «скрытых» («подразумеваемых») полномочий, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на места. Существенное значение для эффективной реализации полномочий Президента РФ в сфере обеспечения государственного единства имеют действующие под его руководством совещательно-консультативные органы, ;

прежде всего, Совет Безопасности РФ и Государственный совет РФ. По мнению диссертанта, Совет Безопасности выступает как стратегический центр разработки государственной политики, на котором коллегиально подготавливаются решения Президента России по вопросам стратегии развития государства и обеспечения национальной безопасности. Перед Государственным советом стоит двойная задача — с одной стороны, в рамках данного органа учитываются интересы субъектов Федерации, обеспечивается их обратная связь с главой государства, с другой — совет позволяет Президенту РФ через контакты с главами регионов консолидировать усилия государственного аппарата на решении общенациональных задач. Таким образом, все названные факторы (сконцентрированность государственного аппарата на Президенте РФ, наделение его фактически неограниченными полномочиями в целях обеспечения государственного единства, наличие мощного вспомогательного аппарата, обеспечивающего выполнение Президентом его функций), как нам представляется, способны оказывать как положительное, так и негативное воздействие на эффективность реализации Президентом РФ задач в сфере охраны государственного единства. По мнению диссертанта, в сложившихся условиях существенный потенциал института президентуры может быть в полной мере реализован только при авторитетном и ответственном политическом руководстве со стороны главы государства. Соответственно, построение оптимальной модели взаимоотношений в системе российской власти подразумевает формирование системы сдержек и противовесов, при котором она будет способна эффективно и согласованно работать и в стандартных, и в экстраординарных ситуациях, вне зависимости от личности руководителя страны. В связи с этим диссертантом сформулирован ряд рекомендаций по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на оптимизацию роли Президента РФ в механизме обеспечении государственного единства, повышение эффективности института президентуры в целом.1. По мнению диссертанта, с целью нейтрализации рисков, обусловленных чрезмерной' «сосредоточенностью» органов государственной власти на Президенте РФ, необходимо принятие мер, направленных на деконцентрацию его властных полномочий. Так, повышение роли федерального Правительства позволит избежать фактического существования двух центров руководства органами федеральной исполнительной власти. В этой связи предлагается вывести из-под непосредственного подчинения главы государства федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми не связано с осуществлением им функций стратегического управления. Аналогичные цели преследует предлагаемое диссертантом совершенствование процедуры применения мер федерального вмешательства. Представляется целесообразным расширить круг субъектов, наделенных правом инициировать применение таких мер. Кроме того, диссертант считает необходимым вернуться к процедуре роспуска законодательного органа субъекта Федерации федеральным законом, что способно послужить существенной гарантией соразмерности федерального воздействия.2. Конституционная цель охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, по мнению диссертанта, не может предписывать Президенту РФ строго определенную, законодательно регламентированную модель поведения в экстраординарной ситуации. Однако принятие мер, направленных на достижение указанной цели, представляет собой не только право, но и конституционную обязанность Президента. В связи с этим личное усмотрение главы государства при принятии решений в целях реализации его полномочий, установленных частью 2 ст. 80 Конституции РФ, не должно толковаться как возможность неприменения данных мер в случае, если их использование объективно необходимо для сохранения государственного единства. Указанные обстоятельства, как полагает диссертант, обусловливают необходимость разработки механизмов ответственности главы государства за неприменение мер, направленных на защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, неисполнение главой государства иных конституционных обязанностей. В частности, возможным вариантом решения данных проблем способна стать конкретизация полномочий главы государства, его обязанностей и механизмов ответственности за их неисполнение в Федеральном конституционном законе «О Президенте Российской Федерации». Кроме того, нуждаются в уточнении формулировки Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», устанавливающие право Президента самостоятельно (вне связи с иными конституционными.

органами) определять существенность обстоятельств, требующих применения чрезвычайных мер.3. По мнению диссертанта, требуют уточнения положения правовых актов Президента РФ, определяющие порядок функционирования органов, обеспечивающих реализацию его полномочий и контроль решений. Речь идет, прежде всего, об уточнении конституционно-правового статуса президентской Администрации как рабочего аппарата главы государства. Складывающаяся практика свидетельствует о том, что* нередко Администрация Президента РФ выходит за рамки своего конституционного предназначения, выполняя функцииприсущие федеральной исполнительной власти, становится «управляющим центром» в отношении иных государственных органов. По мнению диссертанта, очевиден резкий контраст между степенью политического влияния Администрации, ее возможностями и фактическим отсутствием ответственности за подготавливаемые решения, предоставляемую главе государства информацию. Президент РФ, а не его обслуживающий аппарат, несет всю полноту ответственности за принятые решения. В этой связи весьма важной* задачей является установление границы между необходимостью создания вспомогательных органов, обеспечивающих исполнение Президентом РФ своих полномочий, и недопущением превращения этих органов в самостоятельный государственный институт, подменяющий деятельность Президента. Кроме того, как полагает диссертант, нуждается в совершенствовании нормативное регулирование деятельности отдельных подразделений аппарата Президента РФ. В частности, требуется дополнительное правовое оформление института полномочных представителей Президента в федеральных округах, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству, предусматривающие наделение полпредов рядом новых полномочий. Целесообразным шагом может стать корректировка границ и уточнение количества федеральных округов с целью повышения эффективности их функционирования как территориальных систем.4. В целях эффективного решения вопросов государственного, экономического и социально-культурного строительства диссертантом предложена разработка Стратегии национального развития — программного документа, утверждаемого Президентом РФ, определяющего перспективные цели развития государства и общества на современном этапе, включающего. план нормотворческой и правоприменительной деятельности по его реализации. Определены его основные контуры («направления политики государственного единства»).В связи с этим проведенное исследование вызывает необходимость дополнительного теоретического осмысления ряда затронутых в нем проблем. Прежде всего, требуют решения вопросы, связанные с разработкой оптимальной для российских условий модели взаимоотношений органов публичной власти, обеспечивающей баланс централизма и децентрализации в управлении государственными делами, конструктивное взаимодействие составных частей государственного механизма, гарантирующей отсутствие внутрисистемных конфликтов. Решение названных вопросов, безусловно, способствует реализации задачи обеспечения безопасности и единства Российской Федерации, нерушимости ее границ.