Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц

Актуальность темы

исследования.

Реформа общественно-политической жизни в нашей стране в последние два десятилетия включает по меньшей мере три этапа. Первый — Хак называемая «перестройка» — как сейчас можно с уверенностью оценить, был направлен на разрушение тоталитарного социализма и не содержал в себе сколько-нибудь серьезных созидательных основ будущего государственного устройства и политического режима страны. Второй этап реформирования общественной жизни был отмечен формированием либерально-демократических основ российской государственности, созданием рыночных отношений, основ выборной демократии, отделением местного самоуправления от системы органов государственной власти и т. д.

Незавершенность либеральных реформ, неустойчивый их характер, субъективизм в оценках и подходах, целый ряд тактических и стратегических ошибок привели к необходимости корректировки проводимого в стране политического курса и к определенному усилению государственно-властных, полицейских (в хорошем смысле слова) начал в государственном и муниципальном строительстве. Такова общая характеристика современного — третьего, пока еще не завершенного этапа демократических реформ в Российской Федерации. Одним из атрибутивных его элементов стал процесс усиления ответственности всех органов публичной власти как перед населением, так и друг перед другом за успех реформ в целом и собственные действия, совершаемые ими в рамках рассматриваемых процессов.

Каждый из названных периодов реформирования российской государственности был связан с именами по своему ярких и абсолютно не похожих друг на друга политиков: президентов М. С. Горбачева, Б. Н. Ельцина, В. В. Путина. Не вдаваясь в подробные оценки этих совершенно разных людей, отметим общее — отсутствие преемственности и субъективизм в оценках, присущие не отдельно взятому политику, а всем харизматическим лидерам нашей страны. Очевидно, это одна из национально-исторических особенностей всех государств, не накопивших собственного устойчивого опыта реализации демократических преобразований.

Названные причины заставляют обратиться к научно-практическому анализу не только теоретических вопросов темы, но и самого хода реформ в области местного самоуправления, свидетелями которых мы является на современном этапе развития нашей страны.

Степень разработанности темы и круг источников.

Следует заметить, что вопросы юридической ответственности должностных лиц и органов публичной власти не относились к числу объектов пристального научного анализа в советский период. В основном в большинстве работ отечественных авторов рассматривались вопросы уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности физических лиц: граждан и незначительный круг должностных преступлений. Это объясняется господством тоталитарных представлений о власти и содержании ее деятельности, иллюзии непогрешимости власти в целом. Лишь в последнее время вопросы позитивной, политической, конституционной ответственности стали предметом научно-теоретических изысканий и практической нормотвор-ческой деятельности.

Тем не менее в основу настоящего исследования положены работы как современных отечественных и зарубежных авторов, так и произведения прошлых лет, посвященные вопросам теории и практики юридической ответственности органов публичной власти и должностных лиц. В их число вошли работы: Авакьяна С. А., Алексеева В., Алексеева С. С., Бабаева В. К., Базылева Б. Т., Барабашева Г. В., Барци-ца И.Н., Белкина А. А., Вельского К. С., Бобровой Н. А., Братошевски В. (Республика Польша), Васильева В. И., Витрука Н. В., Голубева В., Горшенева В. М., Давудова С. К., Дмитриева Ю. А., Еременко Ю. П., Жуйкова В. М., Заднепровской М. В., Зражевской Т. Д., Игнатенко В. В., Исакова В. Б., Карасева М. Н., Колосовой Н. М., Кряжкова В. А., Кута-фина О.Е., Краснова М. А., Крыловой Н. Е., Лазарева Б. М., Лившица Р. З., Лейста О. Э., Лучина В. О., Малеина Н. С., Малько А. В., Мальцева Г. В., Марченко М. Н., Матузова Н. И., Меньшикова В. В., Миндубаева Ж., Назарова Б. Л., Нерсесянца B.C., Петрова Н., Пискотина М. И., Пы-лина В.В., Радько Т. Н., Рудинского Ф. М., Селезнева Н. В., Сергеева.

A.А., Серебренниковой А. В., Собчака А. А., Таболина В. В., Тархова.

B.А., Тихомирова Ю. А., Тихоненко И. Н., Умновой И. А., Усса А., Фадеева В. И., Шапиева О. Г., Шапкина М. А., Шеменски Ф. (Республика Польша), Шиндяпина М. Д., Шона Т. Д. (Республика Вьетнам), Шуг-риной Е.С., Щербакова А., Якубова А. Е. и других.

Также научно-теоретическую и практическую основу исследования составили отечественное (России и СССР) и зарубежное законодательство, как действующее, так и утратившее силу. В числе рассмотренных актов необходимо назвать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, определения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, акты органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, решения судов. общей и специальной юрисдикции, органов прокуратуры, статистические данные, материалы опросов и контент-анализ прессы.

Предмет, цель и задачи исследования.

Основным предметом исследования являются вопросы юридической защиты местного самоуправления, включая ответственность 0 его’органов и должностных лиц. Объектом исследования выступают законы и подзаконные акты, обеспечивающие юридическую защиту местного самоуправления и устанавливающие ответственность его органов и должностных лиц.

В соответствии с предметом исследования, его основная цель заключается в выявлении особенностей юридической ответственности, действующей в сфере местного самоуправления, и формирование практических предложений, направленных на совершенствование механизмов публично-правовой (конституционной и муниципальной) ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.

Названная цель достигается путем решения следующих теоретических и практических задач: на основании анализа различных подходов и взглядов отечественных и зарубежных ученых-юристов сформулировать обобщенное понятие юридической ответственности и классифицировать основные виды ответственности, устанавливаемой правовыми нормамиопираясь на характеристику органов публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), показать особенности проявления юридической ответственности этой категории субъектов правовых отношенийвсесторонне рассмотреть различные виды ответственности, действующей в сфере муниципально-правовых отношений, а именно: самих органов и должностных лиц местного самоуправления, ответственность государственных органов в рассматриваемой сфере, солидарную и субсидиарную ответственность государственных органов и органов местного самоуправления, а также ответственность юридических и физических лиц в данной области общественной жизнис учетом специфики негосударственной модели местного самоуправления, действующей в Российской Федерации, выявить механизм гарантий прав и проблемы ответственности местного самоуправленияпроанализировать различные формы судебной и прокурорской защиты местного самоуправления в России.

Методологической основой исследования стал общенаучный нормативно-правовой метод юридического исследования и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, компаративистский, сравнительного правоведения и другие.

Применение перечисленных методов позволило диссертанту рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит прежде всего в том, что это одно из немногих исследований, посвященных вопросам публично-правовой (конституционной и муниципальной) ответственности и первая работа, в которой общие вопросы ответственности данного вида рассматриваются применительно к сфере местного самоуправления. При этом вопросы ответственности в сфере местного самоуправления впервые рассматриваются в совокупности с современным этапом развития российской государственности и обеспечивающими его реализацию новейшими нормативно-правовыми актами.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации, выводы и предложения, которые и выносятся на защиту.

1. Определение юридической ответственности как формы применения к виновному лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной юридической нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке.

2. Понятие публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной) как одного из видов юридической ответственности, которую несут органы и должностные лица публичной власти перед основными ее источниками — гражданином, народом, населением.

В теоретическом плане данный вид ответственности близок к политической и включает в себя целый ряд общих признаков: вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их социальных нормвозникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, иными социальными группами, государством и его органаминаступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики.

Отличием публично-правовой ответственности от политической является ее близость к иным видам юридической ответственности, то есть действие основных принципов и целей, общих для всех видов юридической ответственности: законности, однократного применения наказания, объективности наказания, презумпции невиновности, неотвратимости наказания, своевременности наказания, целесообразности и гуманизма.

3. В практическом плане следует: дополнить действующее законодательство о государственной и муниципальной службе положением о возможности принудительного отстранения от должности недееспособного лица, с момента признания его таковымусилить принцип коллегиальной судебной ответственности всех представительных органов публичной власти, включая палаты Федерального Собрания Российской Федерациивключить Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в механизм оценки правомерности и целесообразности действий выс-, ших должностных лиц Российского государства и его регионовзаконодательно закрепить общие принципы правовой ответственности органов публичной власти всех уровней в виде единого Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления». Только единство требований в этом вопросе ведет к реальному укреплению государственности и ответственности органов властизаменить принцип конституционного контроля конституционным надзором, в том числе — предварительным.

4. Вывод о том, что определение территории муниципального образования не должен быть жестко связан с одной из моделей пространственной его организации. Главное в этом вопросе — четко и исчерпывающим образом определить полномочия органов местного самоуправления, а не предметы их ведения. Этот выбор должен быть подкреплен финансовыми ресурсами и жестким контролем за исполнением названными органами федерального и регионального законодательства и устава муниципального образования.

5. В сфере конституционного правосудия необходимо: создать эффективный механизм принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерациипредоставить местному самоуправлению и его органам право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в случаях нарушения их конституционных правускорить принятие федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции для устранения сложившейся неопределенности в их полномочиях по оценкам соответствия федеральной Конституции и федеральным законам законодательных и иных нормативно-правовых актов более низкого уровня.

Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и муниципального права, спецкурсов по юридической ответственности, правоохранительным органам, а также для работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы правовой ответственности юридических, физических и должностных лиц.

Основные положения диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора, освещены на научно-практических конференциях, а также применяются им в практической работе в Прокуратуре Республики Дагестан.

Структура диссертации определена ее содержанием. Включает две главы, разделенные на три параграфа каждая, введение, заключение и список литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения изложены по параграфам и в заключении работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Очевидно, что одной из наиболее эффективных форм юридической защиты местного самоуправления является установление системы эффективных мер юридической ответственности всех органов и должностных лиц, действующих в сфере муниципально-правовых отношений.

Однако проведенное исследование показало явный дефицит как теоретических исследований, так и нормативно-практических решений в сфере публично-правовой (конституционной и муниципальной) ответственности органов власти и должностных лиц.

В связи с этим представляется прежде всего необходимым из всех видов ответственности (моральной, социальной, политической, юридической) выделить атрибутивные признаки последней. По мнению диссертанта юридическую ответственность можно определить как форму применения к виновному лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной юридической нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке. Это сразу придаст ответственности данного вида большую строгость и определенность.

Также представляется не только возможным, но и необходимым к традиционным видам юридической ответственности — уголовной, административной, гражданской — добавить понятие публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной) как одного из видов юридической ответственности, которую несут органы и должностные лица публичной власти перед основными ее источниками — гражданином, народом, населением.

Данная ответственность выделена в качестве самостоятельной сравнительно недавно, поскольку в теоретическом плане данный вид ответственности близок к политической и включает в себя целый ряд общих признаков: вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их социальных нормвозникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, иными социальными группами, государством и его органаминаступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелось, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики.

В то же время отличием публично-правовой ответственности от политической является ее близость к иным видам юридической ответственности, то есть действие основных принципов и целей, общих для всех видов юридической ответственности: законности, однократного применения наказания, объективности наказания, презумпции невиновности, неотвратимости наказания, своевременности наказания, целесообразности и гуманизма.

В связи с формирования этого самостоятельного вида ответственности требуется решить ряд практических вопросов. В частности учитывая виновный, то есть осознанный характер действий лица, подпадающего под действие данного вида ответственности, дополнить действующее законодательство о государственной и муниципальной службе положением о возможности принудительного отстранения от должности недееспособного лица, с момента признания его таковым. То есть признать его неответственным за совершаемые им деяния и одновременно обезопасить от них граждан и юридические лицаучитывая возросшую на представительные органы публичной власти нагрузку и ответственность в нормотверческой сфере, усилить принцип коллегиальной судебной ответственности всех представительных органов публичной власти, включая палаты Федерального Собрания Российской Федерации, вплоть до их роспуска за неудовлетворительную и противоправную нормотворческую деятельностьопираясь на опыт цивилизованных зарубежных государств (Франция, Италия, ФРГ и др.), включить Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в механизм оценки правомерности и целесообразности действий высших должностных лиц Российского государства и его регионовзаконодательно закрепить общие принципы правовой ответственности органов публичной власти всех уровней в виде единого Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления». Только единство требований в этом вопросе ко всем органам публичной власти приведет к реальному укреплению государственности и ответственности органов власти всех уровнейучитывая неэффективный механизм издания новых нормативных актов взамен противоконституционных, заменить принцип конституционного контроля конституционным надзором, в том числе предварительным.

Также необходимо отметить, что определение территории муниципального образования не должен быть жестко связан с одной из моделей пространственной его организации. Главное в этом вопросе — четко и исчерпывающим образом определить полномочия органов местного самоуправления, а не предметы их ведения. Этот выбор должен быть подкреплен финансовыми ресурсами и жестким контролем за исполнением названными органами федерального и регионального законодательства и устава муниципального образования.

Режим публично-правовой ответственности тесно связан с эффективностью всей системы конституционного контроля. Поэтому в сфере конституционного правосудия необходимо: создать эффективный механизм принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерациипредоставить местному самоуправлению и его органам право на обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в случаях нарушения их конституционных правускорить принятие федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции для устранения сложившейся неопределенности в их полномочиях по оценкам соответствия федеральной Конституции и федеральным законам законодательных и иных нормативно-правовых актов более низкого уровня.