Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования определяется тем, что вхождение местного самоуправления в систему народовластия отражает важнейшие приоритеты конституционно-правовой политики Российской Федерации, направленной на развитие институтов гражданского общества и демократического правового государства. Признание местного самоуправления «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия"1 определяется возрастающей ролью местного самоуправления как способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием определенного политического сознания и удовлетворением специфических публично-правовых интересов населения муниципального образования.

Закрепление местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ) предполагает необходимость исследования сущности и содержания конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Здесь следует учитывать, что данное право можно рассматривать двояко — как индивидуальное право на самостоятельное решение вопросов местного значения, так и производное от него коллективное право населения муниципального образования на выбор оптимальной модели организации местной власти на территории проживания. «Население само (принцип самостоятельности) определяет посильный круг решаемых им задач (принцип самодостаточности) и предпринимает необходимые усилия для их решения (принцип самообеспечения)» .

1 «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года//СЗ РФ. 1999. № 42.

Ст. 5011.

2 См.: Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Дмитриев Ю. А. М., 1999. С. 9.

Реализация коллективного права граждан на местное самоуправление конкретизируется в конституционных избирательных правах граждан, праве на участие в референдуме, праве обращений, возможности проведения публичных мероприятий, народной правотворческой инициативе и др. Как отмечает В. Т. Кабышев данные институты прямого волеизъявления неодинаковы по своему назначению: «Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкциях органов государственной власти, другие имеют консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятия государственных решений всегда велико, ибо в них находит выражение воля народа"3. Думается, что данное утверждение применимо и к местному самоуправлению.

Мировой исторический опыт функционирования демократических режимов обусловливает необходимость закрепления на конституционном уровне таких ключевых институтов народовластия как референдум и выборы.

Следуя данным традициям российская Конституция 1993 года в части 2 статьи 130 устанавливает: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Данные социологических исследований убедительно подтверждают, что самыми активными и действенными формами участия населения в управлении делами местного сообщества являются голосование на выборах и референдумах4. Эти институты прямой демократии отличаются.

3 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 25.

4 См. подробнее: Ковалев A.M. Многомерность общественного процесса и политика// Вестник МГУ. Серия 12. Политические науки. 1997. № 2. С. 25. друг от друга содержательной стороной: голосование на референдуме придает юридическую силу самоуправленческому решению, а при голосовании на выборах делегируется мандат на управление местными делами какому-либо выборному лицу.

Референдум как институт народовластия, решение принятое на котором обладает наивысшей легитимностью, не так давно стал известен российской политической практике, особенно на уровне местного самоуправления. По смыслу статьи 130 Конституции РФ он является наиболее адекватной формой учета мнения населения, которое вправе потребовать проведение местного референдума в соответствии с действующим законодательством и Уставом муниципального образования.

Муниципальные выборы, являющиеся одним из динамично развивающихся институтов народовластия, посредством которого регулируются вопросы периодической ротации и формирования органов местного самоуправления, выступают универсальным демократическим способом реорганизации системы местной власти.

При анализе видов муниципальных выборов следует учитывать, что к ним относятся выборы депутатов представительных органов местного самоуправлениявыборы должностных лиц местного самоуправлениявыборы иных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами местного самоуправления. Совершенно новый вид муниципальных выборов появляется в связи с реализацией норм Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года5 — выборы населением муниципального образования мировых судей.

5СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

Фактически сложились три относительно самостоятельных уровня правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении форм прямого народовластия в сфере местного самоуправленияфедеральный, региональный и местный.

На федеральном уровне оправданным является закрепление лишь общих принципов организации и функционирования институтов местного референдума и муниципальных выборов, а более детальная регламентация в соответствии со статьей 72 Конституции РФ должна входить в компетенцию субъектов Федерации. Тогда как в уставах муниципальных образований в обязательном порядке должны регламентироваться такие вопросы как «формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения"6.

Формы прямого народовластия, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с послед, изм. от 7 июля 2000 года, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изм. от 30 марта 1999 года7, Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года с изм. от 22 июня 1998 года8, реализуются во многих субъектах Федерации недостаточно эффективно. Тем более, что правотворчество субъектов Федерации в сфере организации и проведения референдума, выборов на местном уровне отличается значительным разнообразием и противоречивостью даже в исходных положениях, урегулированных.

6 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с послед, изм.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506- 1997. № 12. Ст. 1378- РГ. 2000. 8 августа.

7 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339- 1999. № 14. Ст. 1653.

8 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497- 1998. № 26. Ст. 3005. федеральным законодательством. Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления в различных регионах страны.

Наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания концепции форм реализации народовластия при осуществлении местного самоуправления как комплексной системы научных и практических выводов по совершенствованию нормотворческой деятельности в сфере институтов прямого народовластия как на государственном, так и на местном уровне.

Таким образом, можно констатировать, что местный референдум и муниципальные выборы — это одна из перспективных тенденций демократического развития местного самоуправления в России.

Вместе с тем, следует отметить определенные трудности в применении форм прямого народовластия при осуществлении права граждан на местное самоуправления. Во-первых, это непродолжительная практика действительно альтернативных выборов на местном уровне и во-вторых, несколько настороженное отношение как населения, так и органов власти к местному референдуму, и как следствие небогатая практика его проведения.

В целом, необходимо отметить, что все вышесказанное диктует необходимость всестороннего исследования институтов референдума и выборов как форм прямой демократии при осуществлении местного самоуправления.

Автор провел комплексное исследование теоретических и правовых аспектов институтов прямого народовластия на уровне местного самоуправления, особенно уделив внимание ряду принципиальных положений о местном референдуме и муниципальных выборах как феноменах, создающих необходимую основу для актуализации современной концепции народовластия.

Степень разработанности темы и круг источников.

Тема диссертационного исследования носит комплексный характер. Сложность и многогранность таких институтов как местный референдум и муниципальные выборы делает их предметом изучения различных наук: социологии, политологии, теории управления, и юриспруденции.

Несмотря на достаточную разработку в последнее десятилетие различных аспектов местного самоуправления, данные институты народовластия применительно к местному уровню не нашли своего исследователя. Поэтому можно отметить, что в науке муниципального права проблематика референдумов и выборов в муниципальных образованиях остается практически не разработанной.

Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению А. С. Алексеева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б. В. Веселовского, В. Н. Гессена, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, М. М. Ковалевского, В. М. Хвостова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и других, советские и современные авторы продолжили исследование местного самоуправления.

Различные аспекты форм прямой и представительной демократии в том числе применительно и к местному самоуправлению рассматривались в трудах таких российских ученых, как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, А. А. Белкин, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Ю. А. Веденеев, А. А. Вешняков, В. В. Володин, Л. И. Гильченко, А. Г. Гладышев, В. Е. Гулиев, Л. А. Григорьян, В. Н. Даниленко, Ю. А. Дмитриев, В. Т. Кабышев, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, А. Е. Когут, Г. Н. Комкова, М. А. Краснов. О. Е. Кутафин, А. В. Лагуткин, Л. А. Лукашов, А. А. Мишин, В. В. Пылин, А. Е. Постников, О. Л. Савранская, А. Я. Слива, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, В. А. Четвернин, Е. С. Шугрина,.

О.В.Шудра и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами достаточно сложная тема освещалась только в контексте форм прямой и представительной демократии в основном на федеральном и региональном уровнях.

Примером таких работ могут служить диссертационные исследования последних лет: Ю. А. Дмитриева «Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики)"9- В. В. Комаровой «Референдум в системе народовластия в Российской Федерации"10.

Одним из последних исследований выступает работа В. И. Мамичева «Референдум в законодательстве зарубежных стран и России (историко-правовой аспект)"11, в котором сущность и типология референдумов представлена достаточно эклектично.

В монографиях и статьях, посвященных местному самоуправлению, проблематика местного референдума и муниципальных выборов рассматривалась фрагментарно.

Здесь следует отметить научное исследование А. В. Лагуткина «Право граждан на участие в местном самоуправлении в условиях становления в России демократического федеративного правового государства"12, который достаточно серьезно подошел к анализу проблем реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Однако в данной работе местный референдум и муниципальные выборы рассматривались наряду с другими формами народовластия, а их специального исследования проведено не было.

Важнейшим научным исследованием в рассматриваемой нами проблематике явилась работа Н. С. Бондаря «Права человека и местное.

9 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1994.

10 Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1995.

11 Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.

12 Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб, 1995. самоуправление в России"13, которая, главным образом, посвящена фундаментальным понятиям в реализации прав граждан на местное самоуправление.

Свой вклад в развитие концепции прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления вносит И. И. Овчинников в своем исследованиии «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методология правового регулирования)"14, который затрагивал проблемы функционирования институтов референдума и выборов на местном уровне, но в качестве только рядовых элементов системы местного самоуправления.

Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о конкретных путях осуществления местного самоуправления, в частности через местный референдум и муниципальные выборы, а также трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при их проведении.

Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и, кроме того, выявить роль и место институтов местного референдума и муниципальных выборов в реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Исходя из этого представляется целесообразным выделить основные подходы автора, обусловленные стремлением определить содержание, принципы и организационно-правовые требования проведения местного референдума и муниципальных выборов.

13 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М, 1997.

14 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М&bdquo- 2000.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Основной целью диссертации выступает выявление политико-правовых предпосылок и практической значимости референдума и выборов как форм прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.

Указанная цель достигается посредством анализа сущности и содержания законодательства о местном самоуправлении, референдуме и выборах, практике его применения, перспектив развития отношений, возникающих в процессе реализации права населения муниципального образования на местное самоуправление.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи: исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение местного референдума и муниципальных выборовраскрыть сущностные черты категорий «народовластие», «формы прямого народовластия», «местный референдум» и «муниципальные выборы» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовых актах субъектов Федерациирассмотреть сущность и правовую природу местного референдума и муниципальных выборовпроанализировать отечественный и зарубежный опыт выборов и референдумов, прошедших в муниципальных образованияхпредложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования институтов прямой демократии на уровне местного самоуправленияопределить специфику и порядок разрешения избирательных споров на местном уровнеисследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании процедур проведения местного референдума и муниципальных выборов.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс апробированных методов познания, выявленных и разработанных юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический и конкретно-социологический. Их применение позволило провести обобщение некоторых важных аспектов правовой действительности, исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции. При написании работы использовался междисциплинарный подход. Автор опирался на современные достижения политологии и социологии, что способствовало комплексному изучению предмета исследования и выработке предложений по оптимизации механизма функционирования институтов прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда Российской Федерации и акты иных федеральных судов по делам, связанным с вопросами реализации права граждан на местное самоуправление, а также законы субъектов Федерации, касающиеся регулирования проведения референдума и выборов в муниципальных образованиях, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.

Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в Российской Федерации, материалов судебной практики.

При работе над диссертацией привлекались информационные правовые системы «Консультант-плюс» и «Кодекс».

Объектом исследования в диссертационной работе являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения местного референдума и муниципальных выборов, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление.

Предметом исследования выступают правовые институты местного референдума и муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения институтов местного референдума и муниципальных выборов как форм прямого народовластия граждан, а также анализ теоретических, правовых и организационных вопросов их функционирования при осуществлении местного самоуправления, которые фрагментарно изучены российской наукой муниципального права.

Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов темы явилось более глубокое понимание специфики реализации народовластия как основы конституционного строя применительно к местному самоуправлению.

Исходным моментом исследования можно считать акцентирование внимания на факты реальной муниципальной жизни, отказ от наукообразных представлений о социальных явлениях и формализованного толкования нормативных положений.

На защиту выносятся следующие положения:

Самой природе местного самоуправления больше отвечают формы прямого народовластия (референдум, выборы, сходы, обращения и др.), предполагающие непосредственное участие граждан в процессе принятия решений. На местном уровне институты непосредственной демократииэто формы прямого волеизъявления всего населения муниципального образования или каких-либо его групп, основанные на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Сущность конституционного права граждан на формирование и осуществление местного самоуправления заключается в том, что данное право является естественным и неотчуждаемым правом жителей муниципального образования на участие в управлении делами местного сообщества. При этом, данное право, впервые закрепленное в Конституции 1993 года, не может быть подменено обязанностью граждан решать вопросы местного значения. Эффективность реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление определяется тремя критериями: самостоятельностью, собственными интересами населения и учетом сложившихся традиций.

Среди других форм прямого народовластия участие в референдуме и выборах является важнейшей политической гарантией конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Применение местного референдума для решения вопросов местного значения должно основываться на политической целесообразности и практической необходимости, иначе этот институт имеет опасность превратиться в популистскую акцию.

Необходимо принятие нормативных актов, обеспечивающих процедуру реализации решения, принятого на местном референдуме, и ответственность уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления за неисполнение данного решения.

Целесообразно усилить контроль за соблюдением федеральных избирательных стандартов проведения муниципальных выборов, который должен распространяться как на законодательное регулирование выборов в органы местного самоуправления на уровне субъекта Федерации, так и на практику их проведения.

Практика проведения муниципальных выборов обусловливает необходимость применения мажоритарной системы определения результатов голосования как наиболее адекватной специфике муниципальных правоотношений. Представительный орган местного самоуправления является органом представительства публично-правовых интересов всего населения муниципального образования, а не отдельных социальных и политических групп граждан.

Внесение неоправданных изменений в избирательные правоотношения влечет ограничение избирательных прав отдельных категорий граждан и в конечном счете посягает на основные конституционные принципы российского избирательного права. Предложено исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан.

Российской Федерации" положение о неучастии в муниципальных выборах и местном референдуме военнослужащих срочной службы, не призывавшихся с территории муниципального образования.

Предложено на федеральном уровне закрепить норму, устанавливающую конкретный процент явки избирателей, при котором муниципальные выборы будут признаны состоявшимися.

Выявлены наиболее типичные причины, порождающие избирательные споры на муниципальных выборах. Определены конкретные меры по предотвращению их возникновения.

Практическая значимость и апробация результатов исследования. Положения и рекомендации исследования, основанные на теоретических положениях и выводах диссертации, могут быть использованы прежде всего в правотворческой деятельности по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство о муниципальных выборах и местном референдуме.

Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут стать основой аналогичных законов субъектов Федерации, а также использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы избирательных комиссий, муниципальных органов и должностных лиц.

Еще одним практическим применением материалов исследования является их изучение в ходе подготовки и преподавания курса муниципального права, спецкурсах по порядку формирования органов местного самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» в Самарском муниципальном институте управления, а также при проведении российско-французского семинара «Методы планирования в управлении персоналом» (г. Самара, 21−25 июня 1999 года).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Завершая анализ основных подходов к определению сущности местного референдума и муниципальных выборов как форм прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации можно сделать следующие выводы:

1. Обеспечение демократического легитимного процесса свободного, равноправного и основанного на Конституции Российской Федерации прямого волеизъявления граждан при осуществлении права на местное самоуправление, — это базовая составляющая реформы местного самоуправления, которая должна учитывать федеративную природу государства и гарантировать стабильность и преемственность в жизнедеятельности местного сообщества.

2. Такие конституционные категории, как «народ», «власть», «местный референдум» и «муниципальные выборы», являются основополагающими для развития текущего законодательства о местном самоуправлении.

3. Именно местный референдум и муниципальные выборы являются кульминационным моментом наивысшей степени общественной, политической активности жителей муниципального образования, повышения интереса к их результатам.

4. Требуют законодательного уточнения отдельные положения, регулирующие порядок формирования органов местного самоуправления и реализации публично-правовых интересов населения муниципального образования с учетом практики местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов), обращений, правотворческих инициатив, территориального общественного самоуправления, отзыва депутатов.

5. Целесообразно наряду с избирательным правом развивать референдумное право, которое не нашло достаточного отражения в современном отечественном правоведении и нуждается в дальнейшем исследовании. Это прежде всего относится к местному референдуму, поскольку практика его проведения в муниципальных образованиях не нашла широкого распространения.

6. Избирательное право и законодательство Российской Федерации в современных условиях объективно выдвигаются в разряд самостоятельных и весьма значимых явлений публично-правовой и социально-политической деятельности. Происходит становление принципиально новой системы российского избирательного права, во-первых, отвечающей интересам реформирования представительных основ народовластия на муниципальном уровнево-вторых, способствующей освоению населением муниципального образования демократических, свободных и нефальсифицированных выборов как единственно допустимого легитимного способа делегирования властных полномочий муниципальным органамв-третьих, ориентированной на общепризнанные демократические избирательные стандарты и процедурыв-четвертых, призванной служить одним из политико-юридических оснований построения в России местного самоуправления.

7. В соответствии с конституционными принципами российского избирательного права следует скорректировать нормы, регулирующие избирательный процесс на муниципальных выборах. В этих целях нами предложен комплекс мер по совершенствованию избирательного законодательства: введение обязательного процента явки избирателей, установление жестких санкций за злоупотребление служебным положением в целях избрания, запрет досрочного голосования, определение четких стандартов финансового обеспечения выборов.

8. Основной причиной возникновения избирательных споров является, с одной стороны, недостаточно высокий уровень правовой культуры избирателей — прямых участников избирательного процесса, отсутствие у них глубоких познаний и навыков применения современного избирательного законодательства, а, с другой, — несовершенство последнего как на федеральном, так и на региональном уровнях, наличие в нем пробелов, противоречий, коллизий.

9. Необходимо правовое оформление института разрешения избирательных споров при проведении муниципальных выборов как универсального средства защиты прав избирателей и кандидатов, нормы которого регулируют конфликты по всему спектру вопросов организации и проведения выборов.

10. В целях создания единого правового пространства требуется целенаправленная последовательная деятельность по приведению законодательства о выборах и референдумах в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.