Актуальность темы
исследования. Местное самоуправление в России прошло сложный путь, включающий периоды его полного отрицания и забвения, возрождения и попыток реального воплощения (период, который мы сейчас переживаем). Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.
Установление Конституцией Российской Федерации 1993 г. основ организации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием в российской юридической науке. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляемой муниципальной реформы связано с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и расширением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. Заостряя внимание на этой особенности проводимых преобразований, Президент Российской Федерации подчеркнул, что эффективное местное самоуправление создает совершенно иную, чем ранее, психологическую атмосферу в обществе — атмосферу конструктивного сотрудничества власти и граждан1.
Местное самоуправление, как ни какой иной конституционный институт, снискало себе массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. К примеру, оно именуется сегодня «критической точкой всей конструкции новой российской государственности» 2- «важнейшим элементом становления демократической России» 3- «цементирующим раствором государственной.
1 ^^^й^еС^Д^^^У/Л^^^гГ^ТГ рГ. Г^Т^ иТииТю i /1 Iцишшшл ггтоШёЙ’Ги и~ местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах.
Российской Федерации (17 февраля 1995 г.). М., 1995. С. 8.
2 Становление новой российской государственности: реальность и перспектива открытый доклад). М., 1996. С. 80.
3 Политические партии и блоки на выборах. М., 1993. С. 21. целостности" 1. За эмоциональностью и художественной образностью этих и других определений прослеживается осознание значимости данного феномена. Его широта и многогранность объясняют имеющую место разносторонность суждений, когда одно определение проникнуто идеей укрепления государственности за счет усиления местного самоуправления, другое связывает самоуправление с идеалами демократии, третье, напротив, представляет его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.
Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению. Процесс научного постижения местного самоуправления как сложного социального явления закономерен, ибо наука, выступая одной из форм общественного сознания, детерминирована в конечном счете общественным бытием .
Анализ Конституции Российской Федерации позволяет обозначить различные направления исследовательского поиска, отдельные из которых связаны с постижением глубинных ценностно-смысловых основ местного самоуправления. Помимо положений, прямо следующих из текста Конституции России и овеществленных в ее нормах, высказаны суждения, являющиеся итогом сугубо философско-теоретических построений. Комбинирование этих двух начал естественно: оно свидетельствует не о нежелании оставаться исключительно в юридических рамках, а о попытке взглянуть на проблематику местного самоуправления с более широких научных позиций. Результатом указанного подхода должна стать, как справедливо отметил Д. А. Керимов, такая познавательная ситуация, когда становится очевидной истинность одной из позиции .
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1995. С. 29.
2 Готг B.C., Семенюк Э. П., Урсул А. Д. Категории современной науки (становление и развитие). М., 1984. С. 3.
3 Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. С, 153.
К суждениям первой группы относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на местах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1- как основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значениякак формы народовластия2. Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости направления является опора их авторов на конституционные нормы о местном самоуправлении. Что же касается возможных отличий, то они зачастую сводятся к несовпадениям скорее герменевтического, чем сущностного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в Российской Федерации в настоящее время3.
Построения, сформулированные в русле другого направления, акцентированы на изысканиях в плане соотношения местного самоуправления с социально-политическими идеями, детерминирующими его происхождение и развитие. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институционально-нормативные компоненты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, социологических и правовых идей, выработанных человеческим обществом.
В качестве примера назовем характеристики местного самоуправления как одной из форм социального явления — самоуправления4;
1 Козлова Е. И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М., 1995. С. 455−456.
Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 83.
Шугрина Е.С., Сивохина Ю. Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997; Савранская O.JI. Правовые основы местного самоуправления // Соц. исследования. 1997. № 1. С. 111−119- Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. 1996. № 2. С. 30−38- Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Там же. № 5. С. 19−26.
4 Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 545. подсистемы в системе самоуправления народа1- предмета регулирования отрасли муниципального права. Изучение местного самоуправления в названных аспектах преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в попытке наиболее полного охвата историко-философских и политико-юридических граней местного самоуправления. Реализации указанной цели способствует рассмотрение данного феномена в следующих значениях: социальной идеинаучной категорииконституционно-правового принципадействующих организационно-правовых и иных моделей, отражающих современную социально-политическую практику3. Таким образом, изучение местного самоуправления через переход от его идеи к результатам теоретического и эмпирического мышления, представленным в виде научной доктрины, конституционно-правового принципа и современной социальной практики, и составляет общий гносеологический подход, избранный в настоящей работе.
Для осуществления указанной цели автор попытался решить следующие основные задачи:
— проанализировать основания возникновения и содержание самоуправленческой идеи, сопоставить ее с другими идейными течениями;
— выявить причины трансформации идеи местного самоуправления в соответствующую научную категорию, показать ее основные элементы и содержание;
1 Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987. С. 76.
2 Торшенко A.A. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 6−8- Дмитриев Ю. А., Ковалев В. Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли // Право и жизнь. 1994. № 4- Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 26−45. Л.
J Принимая за основу этот методологический подход, автор за некоторыми исключениями опирается на конструкцию, предложенную Ю. И. Скуратовым применительно к концепции народного самоуправления (Скуратов Ю. И. Указ.соч. С. 10−36).
— определить основные принципы местного самоуправления в значении основ конституционного строя Российской Федерации, изложить собственное видение проблемы осуществления положений Конституции России относительно организационной и функциональной обособленности местного самоуправления;
— показать и проанализировать некоторые вопросы юридической практики, связанной с реализацией отдельных сторон местного самоуправления;
— уяснить взаимосвязь различных значений местного самоуправления, выступающего в виде социальной идеи, научной категории, конституционно-правового принципа и политико-юридической практики;
— дать общее понятие отрасли муниципального права как юридической формы отношений местного самоуправления.
Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых-юристов: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Барабашева, Д. Н. Бахраха, В. И. Васильева, В. Б. Евдокимова, А. И. Коваленко, А. Н. Кокотова, В. М. Корельского, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Р. З. Лившица, В. И. Леушина, Л. С. Мамута, А. В. Мицкевича, А. В. Москалева, В. Д. Перевалова, В. Л. Пертцика, В. Т. Прохорова, П. И. Савицкого, Ю. И. Скуратова, Ю. А. Тихомирова, А. А. Торшенко, В. И. Фадеева, А. С. Шабурова, К. Ф. Шеремета, А. А. Югова и других. В целях научного анализа автор привлек наработки дореволюционной философской, социологической, исторической и юридической мысли, принадлежащие Н. А. Бердяеву, Н. Я. Данилевскому, И. А. Ильину, Н. М. Карамзину, А. Е. Преснякову, B.C. Соловьеву, А. В. Васильчикову, Л. Велихову, А. Д. Градовскому, М. А. Курчинскому, Н. И. Лазаревскому,.
A.Г.Михайловскому, П. Н. Подлигайловутруды классиков марксизма: К. Маркса,.
B.И.Ленинатруды по философской, социологической, исторической проблематике: Ф. М. Бородкина, П. Бурдье, А. П. Бутенко, М. Вебера, В. С. Готта, И. Б. Левина, Л. И. Рейснера, Ж. Т. Тощенко.
Методологическая основа исследования. Комплексный характер местного самоуправления предопределяет развернутую базу его исследования. Понятно, что провести корректный анализ конкретной проблемы, не имея серьезной интеллектуальной основы, весьма трудно. Вот почему здесь неминуемы опора на исторические факты, использование данных социологии, теоретико-правовых конструкций, способных помочь в раскрытии заявленной тематики.
Применение указанных и некоторых других средств исследования сопряжено с особой методологической направленностью настоящей работы, которая предполагает обращение к самой начальной стадии процесса познания местного самоуправления — его рассмотрению в качестве социальной идеи. Потенциал самоуправленческой идеи раскрывается в научной категории «местное самоуправление», соответствующих конституционно-правовых принципах и практике их осуществления. По мнению автора, перечисленные элементы есть не что иное, как особые уровни детализации идеи, стадии ее воплощения и формы ее бытия.
В качестве методологической основы настоящего исследования выступает материалистический подход, т. е. метод познания, опирающийся на материалистическую диалектику и особенно на такие ее элементы, как метод восхождения от абстрактного к конкретному, принцип историзма, формационный подход. Наделение идеи статусом исходного гносеологического компонента обусловливает использование метода восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, который позволяет проследить эволюцию местного самоуправления от одной фазы развития к другой. Особенности современного местного самоуправления невозможно понять вне познания предшествующей ему истории.
Воссоздаваемая общая картина местного самоуправления опирается на исторический подход. Разъясняя целесообразность применения принципа историзма при изучении различных типов и форм самоуправления, Л. С. Мамут указывает, что принятие в расчет такого подхода осложняет понимание институтов самоуправления. Однако одновременно подкрепляет гарантии получения адекватного (а не приблизительного и упрощенного) знания о них1.
Свою пригодность успешно доказывает периодизация местного самоуправления на основе формационного подхода. Являясь основными фазами развития общества, формации выступают этапами возможной типологии местного самоуправления. При этом формационное качество автор понимает как механизм, знаменующий собой сменяемость социальных структур, прерывающий постепенный, эволюционный ход их развития.
Местное самоуправление, имеющее многовековую историю, последовательно переходило из одного периода общественного развития в другой, накапливая свой социальный и правовой потенциал. На смену обыденному признанию местного самоуправления вследствие его исторического происхождения, национальных традиций пришло понимание его конституционно-правового закрепления, оформления в неотъемлемый атрибут правового государства. Такова позиция современного человеческого сообщества, побуждающая национальные государства взглянуть на местное самоуправление как на явление цивилизации. Это обусловливает необходимость широкого использования опыта нестандартного цивилизационного подхода к познанию данного института. Цивилизационная идея предстает как непрерывная, сквозная линия исторического развития местного самоуправления, вычленяющая его этнокультурные типы.
Признавая обособленное значение формационного и цивилизационного подходов применительно к социально-экономической и этнокультурной классификации местного самоуправления, автор вместе с тем разделяет позицию ряда ученых о взаимодополняемости формационности и цивилизационности. Если формация отражает сменяемость социальных структур, то цивилизация подчеркивает их преемственность2.
При разрешении теоретических и прикладных вопросов автор опирался на синтетические методы исследования: системно-структурный, формальнологический, социологический, сравнительного правоведения, моделирования.
Результаты приведенного исследования подкреплены анализом современного отечественного и зарубежного законодательства, нормативных Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 7.
2 Рейснер Л. И. Цивилизация и способ общения. М, 1993. С. 30−32. актов Российской Империи, СССР, РСФСР, анализом политико-правовой практики в Российской Федерации и ее субъектах.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в отечественной юридической литературе предпринята попытка комплексного анализа процесса становления и развития местного самоуправления в направлении от социальной идеи к научной категории, конституционно-правовому принципу и политико-правовой практике.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна:
1. Анализ развития местного самоуправления с момента зарождения его идеи, когда формируются сущностные положения данного явления: общность субъекта и объекта управления в процессе регулирования местной жизнинаделение городской и сельской общины статусом социальной основы самоуправляющихся территориальных единицпринадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.
2. Рассмотрение идеи местного самоуправления как комплексного явления, связанного с широким духовным наследием (общей самоуправленческой идеей, учением о естественных правах человека, формационным и цивилизационным факторами, идеей муниципального социализма, взглядами буржуазных просветителей, социалистов и анархистов, представителей других направлений научной мысли). Идея местного самоуправления впитывает все ценное из общеидейного багажа человечества. Ее бытие связано с соединением самых разных гуманистических, научных, технических и т. д. воззрений. Категория превращает идею местного самоуправления из стихийной, неорганизованной в логически выстроенную.
3. Местное самоуправление — многозначный политико-правовой институт. Первоначально это было полисное самоуправление, самоуправление городов-коммун с характерными для них атрибутами (ограниченные размеры территории, замкнутость коллектива, специфические формы управления). В последующем иерархическое начало, ставшее основой политической организации общества, оказало воздействие на проблему соотношения государственности и самоуправления1. С этого времени проблема местного самоуправления оценивается сквозь призму идеологии естественного и позитивного права.
4. Анализ научной категории местного самоуправления предстает в виде совокупности методологических подходов, иллюстрирующих ее становление в прошлом и настоящем и указывающих перспективу развития данного институтабазовых юридизированных институтов и понятий («муниципальное образование», «вопросы местного значения», «органы местного самоуправления, «муниципальная служба» и т. д.).
В онтологическом плане категория представляет собой одну из форм бытия идеи местного самоуправления, способ ее объективирования. С позиции гносеологии научная категория есть стадия развития соответствующей идеи, новый уровень ее теоретического осмысления, связанный с выработкой и дальнейшей эволюцией механизмов и средств формирования самоуправленческой теории.
5. Исследование организационных и функциональных проявлений жизнедеятельности местных сообществ, изучение различных аспектов статуса данного вида социальных коллективов. В диссертации автор отстаивает целесообразность закрепления в федеральном законодательстве понятия «местное сообщество», благодаря которому концепция местного самоуправления стала бы логически более стройной.
6. Рассмотрение конституционно-правовых принципов местного самоуправления в качестве части теоретико-мировоззренческих представлений о самоуправленческой идеи. Благодаря принципам, закрепленным в праве, происходит юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструментарию.
7. Признание того, что Конституция Российской Федерации содержит многозначное понятие местного самоуправления. Это форма осуществления народом своей власти (ч.2 ст. З Конституции РФ), способ реализации принадлежащих.
1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 52−53. гражданам прав на участие в управлении делами государства (чЛ, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24,33,40,41,43 Конституции РФ)1. Российское государство исходит из признания естественного права граждан на самоорганизацию, самодеятельность и управление местными делами, гарантируя осуществление местного самоуправления. В то же время государство устанавливает территориальные границы и функциональные рамки самоуправления на местах, фиксируя объем компетенции органов муниципальной власти, наделяя их отдельными государственными полномочиями.
8. Вывод о том, что конституционная модель местного самоуправления в России не безупречна, трудна в реализации. Федеральный законодатель должен был учитывать не только тот смысл, который он вложил в конституционное и текущее законодательство, но и то, какой смысл будет извлечен как массовым, так и элитарным сознанием.
9. Рассмотрение разнообразных предложений относительно перспектив дальнейшего развития местного самоуправления, которые можно свести в три основные группы. Первая связана с возвратом к прежней модели организации местной власти, а именно включением местных органов в систему государственно-властных органов. Вторая группа предложений основана на соединении государственных начал и самоуправленческих функций в статусе местных органов власти. Иными словами, речь идет об обращении к имевшей место ранее модели местных органов, выступавших одновременно органами государственной власти и местного самоуправления.
Оба отмеченных варианта предполагают корректировку ст. 12 Конституции РФ, что в силу хорошо известных причин представляется крайне затруднительным. Поэтому третья группа предложений заключается в поддержании существующей в настоящее время модели местного самоуправления.
10. Изучая отдельные проблемы муниципально-правовой практики, автор использует метод моделирования как способ познания и организации действительности. Моделированию подлежит не только организационная сторона деятельности аппарата местно-публичной власти, но и иные узловые пункты.
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 63−64. самоуправления. В диссертации выделяются сущностная, территориальная, функциональная, организационно-структурная, материально-финансовая и правовая модели местного самоуправления, через призму которых рассматриваются некоторые актуальные вопросы практики местного самоуправления.
11. Автор анализирует предпосылки становления отрасли муниципального права и законодательства Российской Федерации. Отмечая основные системообразующие признаки отрасли муниципального права, диссертант характеризует данное правовое образование в качестве комплексной юридической отрасли.
12. Рассматривается возможность вычленения отрасли муниципального права не только по «предмету-методу», но и по «субъекту». В этом смысле, муниципальное право есть совокупность нормативных предписаний, функционально объединенных регулированием правового статуса местных сообществ и других субъектов отношений местного самоуправления.
13. В исследовании анализируются особенности метода муниципально-правового регулирования. Учитывая, что местное самоуправление преимущественно является публично-правовым институтом, для него свойственно доминирование императивного метода в сочетании с обязывающими и запрещающими способами правового регулирования. Императивный метод обусловливает применение метода гарантий, также характерного для федерального уровня нормативной регламентации. Автономному уровню муниципально-правового регулирования свойственно использование метода саморегулирования. Саморегулирующим потенциалом обладают нормативные предписания, принятые посредством форм прямого волеизъявления.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего конституционного, отраслевого законодательства, опосредствующих реализацию отношений местного самоуправления в Российской Федерации, в практической работе органов государственной власти и муниципальных органов.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по проблемам конституционного и муниципального права, в учебной литературе и преподавании соответствующих учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Российской Федерации Уральской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертации отражены в учебнике, учебном пособии, монографии и других публикациях автора, излагались на различных научно-практических конференциях и научных семинарах, публичных выступлениях, использовались в процессе подготовки законопроектов по проблемам местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавательской работе.
Структура и объем диссертации
Работа состоит из введения, четырех глав и заключения, а также списка используемой литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Местное самоуправление — многогранная тема, актуальность исследования которой обусловлена новизной проводимых в этой сфере политико-правовых преобразований. Достаточно большое количество работ по отечественному и зарубежному местному самоуправлению, опубликованных в последнее время, только доказывает многоаспектный характер самоуправленческой проблематики. В настоящей работе предпринята попытка провести правовой анализ эволюции местного самоуправления от идеи до результатов ее практического применения. Эта концептуальная основа и стала замыслом настоящей работы, причем ее автор стремился показать ключевые положения института местного самоуправления в процессе его становления и развития. Такими положениями являются: социальная идея местного самоуправлениясоответствующая научная категорияконституционно-правовые принципы местного самоуправлениямуниципально-правовая практика.
Значимость предлагаемой схемы, по мнению автора, определяется следующими факторами.
Во-первых, ее компоненты, объединенные в общий логический цикл познания, иллюстрируют генезис, историческое развитие и функционирование современных форм самоуправления. Отмечая своеобразие правовых идей, A.M. Васильев подчеркивает, что их специфика проявляется, когда они рассматриваются с учетом отражаемого в них предмета, а следовательно, и конкретного идеала, к которому они устремленыкогда приняты во внимание особенности путей и средств достижения поставленных целей, которые включают в себя правовой идеалнаконец, когда установлены последовательные формы практического осуществления идей, их «опредмечивания». По его мнению, в процессе реализации правовых идей прослеживается определенная последовательность и различные стадии. Их три: правовая теориясистема правовых нормправопорядок, отражающий государственно-правовую практику осуществления идеи1.
1 Васильев A.M. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. С. 218−223.
Во-вторых, будучи предметом исследования, указанные компоненты обусловливают применение широкого спектра общеи частнонаучных методов познания местного самоуправления (диалектические методы — восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, принцип историзма, формационный, системный, структурного анализаметоды, выработанные теорией права — формально-логический, сравнительного правоведения, моделирования и др.).
По результатам исследования сформулированы следующие выводы.
Местное самоуправление последовательно обретало статус многозначного института. Сначала это было полисное самоуправление с характерными для него атрибутами: экономическая основа (базис) и ограниченные размеры, замкнутость территории и коллектива. Для полиса были присущи формы самоуправления гражданского коллектива (народное собрание, совпадающее с ним народное ополчение, выборные органы власти)1. В последующем образование государств, функционировавших по принципу иерархических систем управления, породило многоаспектную проблему взаимоотношений государственной и местной властей. Именно с этого времени появляются оценки местного самоуправления в качестве агентов центральной власти, служащих цели укрепления государства. Вместе с тем активизируются суждения относительно природы местного самоуправления в духе естественно-правовой доктрины, согласно которой самоуправляющиеся территории представляют собой естественно сложившиеся образования, признаваемые государством. Таким образом, в широком контексте проблема самоуправления оценивается сквозь призму идеологии естественного и позитивного права. Конкретная трактовка самоуправленческой природы нашла отражение в ставших классическими общественной и государственной теориях местного самоуправления.
Автор полагает, что в современной Конституции Российской Федерации удачно соединяются оба подхода. Российское государство исходит из признания естественного права своих граждан на самоорганизацию, самодеятельность и управление местными делами, гарантируя с помощью совокупности организационно.
1 Игнатенко A.B. Эволюция формы государственного устройства Рима (V-I вв. до н.э.) // Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества. С. 32. правовых, финансово-экономических средств осуществление местного самоуправления. В то же время государство устанавливает территориальные и функциональные границы самоуправления мест, фиксируя объем компетенции органов местной власти, наделяя их отдельными государственными полномочиями.
Общая тенденция российской реформы на местах — развитие самоуправленческого начала самостоятельности муниципальной власти. Реформа объективно вызвана к жизни экономическими, социальными, политическими, идеологическими и историческими факторами.
Вместе с тем реформа местного самоуправления, сопряженная со структурными, функциональными, территориальными преобразованиями, сталкивается с серьезными трудностями. Объяснение последним отчасти находится в психологическом восприятии конституционной модели местного самоуправления, которая радикальным образом изменила существовавшие прежде представления об организации местной власти, ее взаимоотношениях с государством. Трудности вызваны и тем, что модель местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ, не безупречна, трудна в практическом осуществлении. Тем не менее нередкие случаи отступления от конституционных положений о местном самоуправлении должны быть квалифицированы как нарушения норм основного закона страны.
В диссертации автор приводит суждения различных авторов относительно дальнейших перспектив развития местного самоуправления в России.
В работе достаточно подробно анализируются сущностная, территориальные, организационно-правовые, функциональные и иные модели местного самоуправления.
Диссертант формулирует отдельные предложения, направленные на систематизацию законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой практике.
Для корректировки сущностной модели российского местного самоуправления автором предлагается включить в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «местное сообщество», которое следует рассматривать как совокупность граждан, проживающих в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенных общими интересами в решении вопросов местного значения. Данная мера позволила бы, на взгляд автора, сделать модель местного самоуправления более логически стройной и выверенной. Местное сообщество в этой модели выступает социальным субъектом самоуправленческих отношений. Муниципальное образование образует муниципальную базу местного самоуправления, а вопросы местного значения — его функциональную основу.
В целях усиления самоуправленческого потенциала местных сообществ рекомендуется включить в Конституцию РФ норму о праве граждан на осуществление управления не только делами государства, но и на реализацию местного самоуправления (ч.1 ст. 32).
Кроме того, предлагается, чтобы в Конституции России получило выражение право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч.4 ст.32).
При анализе территориальных моделей местного самоуправления следует исходить из диспозитивного характера нормы ч.1 ст. 12 Федерального закона от 28.08.95. Такой подход дает возможность осуществления местного самоуправления не только в рамках административно-территориальных границ. Вместе с тем данную норму следует увязывать с положениями о необходимости учета мнения населения, гарантии которого устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований должен быть также урегулирован законодательством субъектов федерации (чч.2,3 ст. 13). В противном случае муниципальными образованиями считаются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ районы, города, районы в городах, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых местное самоуправление осуществлялось до появления Федерального закона от 28.08.95.
В плане уточнения организационной модели, по мнению автора, в корректировке нуждается организационная формула о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч.1 ст.131). Думается, речь должна идти о праве граждан определять систему органов местного самоуправления без конкретизации внутриструктурных подразделений муниципальных органов власти.
Автор полагает, что в упрощении нуждается механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушения законодательства. Возможно ввести специальные укороченные сроки судебного рассмотрения дел этой категорииразрешить вынесение заключений о несоответствии действий органов и должностных лиц местного самоуправления законодательству в тех же судебных процессах, где устанавливается такой фактперечислить хотя бы основные правонарушения, которые могут стать основой подобных заключений.
В дальнейшем осмыслении нуждаются положения закона о статусе главы муниципального образования, который в соответствии с Федеральным законом от 28.08.95 возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления (ч.1 ст. 16). В силу неопределенности данной формулы в отдельных муниципальных образованиях устанавливается право их руководителей возглавлять систему органов местного самоуправления. Возникают вопросы о характере юридической личности структурных подразделений местной администрации.
Автор считает необходимым продолжить работу над совершенствованием избирательного законодательства. Одно из главных направлений такой деятельности связано с ужесточением требований, предъявляемых к выдвижению кандидатов в депутаты и на выборные должности муниципальных служащих.
Развитие функциональной модели местного самоуправления сопряжено с разработкой и принятием федерального закона о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями. Данный закон должен предусматривать механизм делегирования муниципальным органам не только федеральных полномочий субъектов Федерации, а также порядок финансовой компенсации затрат местного самоуправления.
Требует ускорения работа над федеральным законом о государственных минимальных социальных стандартах, на основании которых формируются бюджеты различных уровней, строятся межбюджетные отношения.
В диссертации содержатся предложения по уточнению некоторых положений теории права. По мнению автора, перспективным может стать предложение о делении национальной правовой системы не только по предмету и методу правового регулирования, но и по субъектам социальных отношений. В этом смысле, муниципальное право выступает в виде совокупности нормативных установок, функционально объединенных регулированием правового статуса местных сообществ и других субъектов отношений местного самоуправления.
Уточнение сделанных выводов предполагает их развитие в дальнейшей научной деятельности автора.
