Администрация города в системе местного самоуправления в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Конституцией Российской.

Федерации установлено, что единственным источником власти б Российской ч.

Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве наиболее приближенной к населению власти местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Оно становится неотъемлемой частью основ конституционного строя Российской Федерации, действительно превращаясь в институт выражения воли и интересов народа.

Поэтому вполне объясним общественный и научный интерес к вопросам законодательной политики в области местного самоуправления. Конституционно закрепленный институт местного самоуправления занимает важное место в системе конституционного права как ведущей отрасли российского права.

Суть проводимых в нашей стране политико-правовых реформсоздаваемой структуры власти в целом соответствует демократической модели. А она, как известно, основана на юридически гарантированном, полноценном, политически осознанном участии граждан в управлении государством.

Неоднозначность местного самоуправления, которое является и местным управлением (т.е. должно выступать как проводник общегосударственной политики), порождает двойственность его целей. Оно призвано и защищать права и свободы населения от диктата центра, и доводить упорядочивающую волю центра до населения.

Важность развития местного самоуправления в России определяется рядом обстоятельств. Оно может и должно способствовать формированию демократического режима, инициируя его «снизу». Ведь демократияне только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах того социума, частью которого он является. Местное самоуправление помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами отдельного муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, т. к. заинтересованы в сильном центре, видя в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма.

Система местного самоуправления, самостоятельно решая выделенный по принципу субсидиарности спектр вопросов, непосредственно связанных с жизнедеятельностью местных сообществ, позволяет сконцентрировать усилия федеральных и региональных органов власти на естественных для них функциях общего руководства, координации и контроля. А поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять основные потребности населения, то эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.

Наибольшую роль в управлении местными делами играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган.

Несмотря на значительное количество законодательных актов, принятых по вопросам местного самоуправления, осталось очень много проблем. Сегодня существуют пробелы в федеральном, а особенно в региональном законодательстве. Практика применения ряда принятых правовых актов выявила их недостатки, требующие устранения. К сожалению, региональное законодательство зачастую ущемляет право населения на местное самоуправление. Местное самоуправление становится своеобразной псевдодемократической декорацией, «встроенной» в региональное политическое пространство таким образом, чтобы исключить любые его попытки стать полноправным субъектом политической и экономической жизни регионов.

Актуальность темы

обусловлена и необходимостью повышения эффективности организационного и правового обеспечения функционирования муниципальной администрации. Имеется в виду как использование уже имеющихся средств и приемов, направленных на повышение эффективности управленческого труда на местном уровне, так и разработка новых методик.

На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей. Однако в современных российских условиях, когда традиционная идеология руководителя — «одного хозяина» далеко не преодолена, достигнуть демократического баланса при осуществлении нормотворческих и исполнительных функций невозможно, если допустить их соединения в одном органе.

Являясь предметом общетеоретического и отраслевого научного исследования, вопросы организации муниципальной власти на уровне города, тем не менее, объективно требуют своего изучения в первую очередь в рамках конституционного права.

Но в литературе эти вопросы рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиций отдельных элементов, в связи с организацией и функционированием представительных органов местного самоуправления. А проблемы организации исполнительной власти на местном уровне, к сожалению, в имеющихся исследованиях не получили всестороннего и глубокого изучения.

Совершенствование правовых механизмов функционирования исполнительных органов местного самоуправления представляется необходимой, поскольку именно эти органы исполняют законы Российской Федерации и ее субъектов, правовые акты представительных органов местного самоуправления, непосредственно решают все вопросы местного значения.

Актуальность темы

ее недостаточная научная разработанность определили выбор темы исследования.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с организацией местного самоуправления, всегда привлекали внимание не только юристов, но и философов, политологов, социологов. Многие дискуссионные сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением и др.) были в свое время исследованы с использованием зарубежного и отечественного муниципального опыта в фундаментальных научных трудах В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, Н. М. Коркунова, В. Н, Леппсова, М. И. Свешникова и др. Разработкам этих ученых, их методологии диссертант уделяет особое внимание, полагая, что многие теоретические выводы, положившие начало осмыслению природы местного самоуправления не утратили своей актуальности и сегодня.

Интерес к исследуемой тематике в последние годы особенно возрос. Это обусловлено тем, что с начала 90-х гг. в Российской Федерации проводится реформа организации местного самоуправления. Появилось немало публикаций, основной темой которых является анализ новейшего законодательства о местном самоуправлении и практики его применения, а также анализ накопленного опыта организации местного самоуправления за рубежом. Значительный вклад в развитие муниципального права внесли С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, Е. С. Шугрина, А. И. Коваленко, С. В. Королев, В. И. Васильев, Ю. Д. Казанцев, А. Н. Писарев, Е. И. Колюшин, О. Е. Кутафин, Ю. А. Дмитриев, К. Ф. Шеремет, Е. И. Козлова, А. И. Черкасов, М. А. Краснов, В. И. Фадеев и др. В своих трудах эти авторы высказывали конструктивные идеи и предложения, которые могли бы способствовать дальнейшему совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и его эффективности. Однако анализ научной и специальной литературы, а также диссертационного материала показал, что вопросы организации исполнительной власти на уровне местного самоуправления практически не рассматривались. Правовые аспекты порядка организации и деятельности городских администраций не нашли глубокого и всестороннего изучения.

Широкий круг вопросов, связанных с проблемой организации работы местных администраций, их соотношения с местными представительными органами остается до сих пор неразработанным и поэтому нуждается в научном осмыслении. Научная разработка этих аспектов представляется необходимой, поскольку эффективность функционирования местных администраций во многом зависит от четкой правовой регламентации осуществления ими своих функций.

Цель исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем правового регулирования организации местного самоуправления и, прежде всего, местных администраций как исполнительных органов. Автор стремился разработать теоретические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления, по разрешению существующих проблем в области организации местного самоуправления, по совершенствованию деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их структуры. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

• исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления в Российской Федерации;

• проанализировать основные теоретические концепции о природе местного самоуправления и накопленный международный опыт организации местного самоуправления;

• раскрыть сущность и правовую природу местного самоуправления, обосновать вывод о том, что местное самоуправление входит в систему государственной власти;

• сформулировать и ввести в научный оборот новое понятие -" исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления" ;

• дать классификацию полномочий администраций города;

• сформулировать выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования организации местного самоуправления и по совершенствованию деятельности городских администраций.

Предметом исследования является деятельность органов государственной власти, направленная на обеспечение прав местного самоуправления, деятельность органов местного самоуправления в городах и, прежде всего, местных администраций.

Методологическую базу диссертации составляет комплекс общенаучных (системный, социологический) и специальных методов познания правовой действительности. Наиболее полно использованы системный, историко-юридический, сравнительно-правовой методы, а также метод перехода от абстрактного к конкретному, от общего к частному. Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий и политико-правовой природы местного самоуправления, органов местного самоуправления, раскрытия сущности исполнительно-распорядительной функции местного самоуправления. Сравнительно-правовой метод применялся в процессе анализа законодательства об организации местного самоуправления. Большое значение при разработке темы имела идея демократического правового государства, основанная на юридически гарантированном, полноценном, политически осознанном участии граждан в управлении государством.

Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в Российской Федерации, опубликованных в научных изданияхматериалов судебной практики Конституционного Суда РФ. В ходе диссертационного исследования были использованы различного рода источники информации: Конституции РФ и ее субъектовкак действующее, так и отмененное законодательство о местном самоуправлении федерального и регионального уровней, локальный нормативный материалнормативно-правовые акты Президента РФ, издаваемые по вопросам организации местного самоуправлениямеждународно-правовые актыпубликации по вопросам местного самоуправления в научных журналах, центральной и местной периодической печати, монографии и другие отдельные издания.

Теоретические, нормативные, социологические и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой практически одну из первых в отечественной правовой науке попыток всестороннего и комплексного исследования организационно-правовых основ деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на уровне города. Автором обосновано положение о необходимости включения местного самоуправления в систему государственной власти Российской Федерации. В диссертационном исследовании анализируются организационно-правовые основы функционирования и роль местных администраций на современном этапе политико-правового развития российского общества и государства, дается классификация их полномочий. Анализ действующего законодательства о местном самоуправлении и оценка практики его применения позволили диссертанту сформулировать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования местного самоуправления и повышение эффективности его организации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Сущность местного самоуправления состоит в том, что это одна из правовых форм организации государственной власти.

2. Местное самоуправление определяется как право и реальная возможность населения в пределах закона управлять делами локального значения, осуществляемое в интересах муниципального образования через формируемые им органы, действующие на началах ограниченной автономии.

3. Система местного самоуправления представляет собой совокупность организационно-правовых форм, в которых на территории муниципального образования осуществляется деятельность по решению вопросов местного значения с учетом местных интересов.

4. Основными критериями отличия местного самоуправления от общественного самоуправления являются следующие: а) местное самоуправление — обязательный, конституционно закрепленный элемент системы общественных отношенийб) за органами местного самоуправления конституционно закреплены определенные полномочия, которые при отсутствии данного института могут быть просто не реализованы.

5. Анализ понятия органы местного самоуправления позволил сделать вывод о необходимости выделения наряду с представительными и исполнительных органов местного самоуправления.

6. Основания классификации и виды полномочий местных администраций: а) отнесенные к их ведению Конституциейб) отнесенные к их ведению федеральным законодательствомв) порученные государственные полномочияг) полномочия, выполняющиеся в качестве государственной обязанностид) собственные полномочия.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется как самой постановкой малоизученной проблемы, так и новым подходом к ее рассмотрению. Сформулированные выводы и рекомендации могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации, использоваться в процессе разработки региональных и местных нормативных актов, в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Научно-теоретическое значение диссертации состоит также в том, что ее основные положения и выводы могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем организации местного самоуправленияв процессе преподавания курсов конституционного, муниципального права, специальных курсов по организации исполнительной властидля подготовки учебных программ, методических рекомендаций, учебных пособий для студентов.

Апробация результатов исследования. Основные положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в ряде научных статей, в тезисах научных сообщений, обсуждены с практическими работниками органов местного самоуправления. Автор докладывал результаты своих исследований на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы. Выводы, сформулированные в диссертации, использовались в процессе преподавания курсов «Конституционное право РФ», «Муниципальное право РФ», спецкурса «Теория и практика местного самоуправления в РФ» .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На всех этапах развития общества вопросам организации публичной власти на местном уровне всегда уделялось значительное внимание со стороны ученых и практиков. Это во многом обусловлено тем, что именно местные органы обеспечивают решение всего спектра вопросов жизнеобеспечения человека. Успешное строительство экономически развитого федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.

Конституция Российской Федерации в статье 131 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских поселениях, к которым, согласно Градостроительному кодексу относятся города и поселки. Городаважнейший элемент в социально-экономической и территориальной системе общества. В силу своей природы они объективно склонны влиять на эволюцию отношений государственного управления и самоуправления.

На организацию местного самоуправления в городах воздействует ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов и другие. Но Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» никак не отражает специфику деятельности органов местного самоуправления (прежде всего, местных администраций) в разных типах муниципальных образований. Это таюке имеет место во многих специальных актах федерального законодательства. И органы государственной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на то, что уточнение особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях различных типов в немалой степени является их обязанностью, воспроизводят в своих актах нормы федеральных законов.

Следует учитывать, что сами города подразделяются в зависимости от численности населения на шесть типов. И организация местного самоуправления в сверхкрупном городе имеет свой особенности в отличие от малых городов. Но это не находит своего отражения в действующем законодательстве.

На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей. Есть точка зрения, согласно которой институциональное разделение представительных органов и муниципальной администрации необязательно. Однако в современных условиях достигнуть демократического баланса при осуществлении нормотворческих и исполнительных функций местного самоуправления невозможно, если допустить соединение их в одном органе.

В городах невозможно обойтись без исполнительного органа местного самоуправления, которым является администрация. Но формирование полноценных органов местного самоуправления не завершено. Практически не разработана проблема организации исполнительной власти на уровне местного самоуправления и ее взаимодействие с местными представительными органами. Функционированию местных администраций присуши свои особенности, которые в юридической науке практически не рассматриваются. В своем исследовании диссертант предпринял попытку всесторонне исследовать эти проблемы, используя ранее принятые в юридической науке категории и дефиниции, что облегчило разрешение поставленных задач и дало возможность всесторонне осмыслить и творчески использовать накопленный годами научный потенциал. а.

Дальнейшее совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации, по нашему убеждению, требует: а) внесения в Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской.

Федерации" изменений, касающихся природы местного самоуправления, т. е. признать органы местного самоуправления самостоятельным элементом системы органов государственной властиб) переименования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Федеральный закон «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как анализ содержания данного правового акта показал, что оно не соответствует его названиюв) включения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «исполнительный орган местного самоуправления» — г) исключения из статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения о том, что избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Глава муниципального образования практически всегда возглавляет местную администрацию и это положение позволяет сосредоточить в одних руках всю полноту власти в муниципальном образованиид) разработки модельного муниципального кодекса. Рекомендовать муниципальным образованиям принять и периодически обновлять свои муниципальные кодексые) разработки и принятия Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». В этом акте целесообразно закрепить необходимость получения согласия органа местного самоуправления на передачу ему государственного полномочияж) разработки и принятия Федерального закона «О городах», закрепляющего основные принципы формирования органов местного самоуправления в зависимости от численности населения, размеров территории, степени экономического развития, исторических, культурных, национальных и иных местных традиций в городах Российской Федерации.