Теория и практика конституционного контроля в субъектах Российской Федерации

Сложившаяся система органов государственной власти в Российской Федерации, основанная на принципе разделения властей, не оставляет сомнений в необходимости конституционного правосудия не только на уровне Российской Федерации, но и в ее субъектах. Создание органов конституционного контроля и надзора в регионах призвано обеспечивать правомерность конституций, уставов, всего законодательства субъектов Федерации, взаимодействия ветвей органов государственной власти на местах, деятельности органов местного самоуправления, эффективную защиту прав и свобод граждан, соблюдение Конституции Российской Федерации на уровне субъектов Федерации1.

Процесс становления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации охватывает всего лишь около десяти лет. В настоящее время возможность создания судебных и специализированных органов конституционного контроля предусмотрена конституциями (уставами) 15 республик и 17 краев, областей, автономной области и одного автономного округа. Помимо того, договорами достигнуто соглашение о формировании уставных судов Иркутской и Пермской областей, Коми-Пермяцкого автономного округа2.

1 Гаджиев Г. А., Кряжков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы //Государство и право, 1993, № 7, — С.3−11. Всероссийское совещание «Проблемы образования Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации». М., 1999.

Приняты законы о четырнадцати конституционных и уставных судах из 32, предусмотренных конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, хотя реально эти суды функционируют лишь в десяти республиках и одной области.

Конечно, развитие конституционного правосудия в Российской Федерации имеет много общего, но в субъектах существуют и местные проблемы, нуждающиеся в теоретическом осмыслении1. Особый интерес представляют вопросы становления названных органов, анализ их организации, компетенции, акты судебной практики. Необходимо ввести в научный и практический оборот судебные решения местных органов конституционного контроля и заключенные в них правовые позиции, показать, что органы конституционного контроля и надзора субъектов Федерации — это реально действующие институты, имеющие собственную «зону ответственности», а в целом работающие на укрепление российского правового государства2.

Приведенными обстоятельствами, необходимостью восполнить имеющиеся пробелы в исследовании проблем создания, организации и деятельности органов конституционного контроля и надзора на региональном уровне и обусловлен выбор темы настоящей диссертации.

Предлагаемая работа носит комплексный характер. В ней предпринята попытка обобщить и систематизировать теоретические.

1 Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С. 37.

2 Всероссийское совещание «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации». М., 1999. представления об органах конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации, показать организационно-правовые стороны их деятельности, определить принципы взаимодействия с Конституционным судом России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и средствами массовой информации, исследовать теорию и практику взаимоотношений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с судами общей юрисдикции. Все это должно способствовать лучшему пониманию распределения функций и ответственности внутри судебной системы Российской Федерации.1.

Степень разработанности темы, актуальность и круг источников исследования.

Становление и развитие институтов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации представляет собой одно из неразработанных и малоисследованных направлений в науке права и правоприменительной деятельностив отечественной юридической литературе региональные органы конституционного контроля и надзора всестороннему анализу пока еще не подвергались, 2 их практика требует широкого теоретического осмысления и обобщения. Материалы об этих органах использовались лишь в отдельных научных статьях, посвященных в целом проблемам конституционного правосудия, что, по-видимому, обусловлено.

1 Митюков М. А. Вступительная статья // Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1997.-С.З.

2 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М. Д998.-С.324. относительно недолгим сроком существования самого объекта1. Правда, вышла в свет интересная монография профессора М. А. Митюкова «Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации», в которой содержится сравнительный анализ регионального законодательства, но в ней обобщены лишь первые шаги местных органов конституционного контроля. Отдельные проблемы, вытекающие из правовой природы этих органов, нашли определенное отражение в работах М. В. Баглая, И В. Витрука, Г. А. Гаджиева, М. И. Клеандрова, В. А. Кряжкова, Л. В. Лазарева, Т. Г. Морщаковой, Ж. И. Овсепян, Т. Я. Хабриевой, Б. С. Эбзеева и др. Некоторые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации анализировались в работах Ю. В. Гаврюсова, Г. А. Гаджиева, Б. Л. Железнова, Н. М. Чепурновой и других. Однако, многие аспекты проблемы пока не раскрыты и вызывают дискуссии, ожидая комплексного исследования2.

В диссертации, наряду с монографической литературой, использован широкий круг правовых источников — в частности, конституционное законодательство Российской Федерации и ее субъектов, текущие нормативные акты, материалы практической.

1 См, Хышиктуев О. В., Мурзина Е. А. Из опыта работы Конституционного суда Республики Бурятия //Государство и право. 1999 № 4 С.23−28- Филипов В. Из опыта работы Конституционного суда Республики Саха (Якутия) //Вестник Конституционного суда РФ (ВКС), 1996, № 1. С.48−52- Давутов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. //ВКС, 1997, № 3. С.34−44- Ажахова М. К. Конституционный суд Кабардино-Балкарии и проблемы федерализма // Государство и право, 1996, № 6. С. 17−26.

Органы Конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности. // Государство и право, 1995, № 9. С.125−133. деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных судов и органов конституционного надзора субъектов Федерации, акты судов общей юрисдикции и органов власти субъектов Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является теоретическое обоснование процессов становления и развития органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации, их институциональной природы, а также основные характеристики, функциональное предназначение, статус, акты и основополагающие принципы деятельности этих органов.

Цель и задачи исследования

Основной целью диссертации является разработка теоретических положений и конкретных рекомендаций по вопросам формирования и дальнейшего развития органов конституционного контроля и надзора в субъектах Российской Федерации. Исследование технологий формирования конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации, рассмотрение возникающих в ходе его осуществления теоретических и практических проблем призвано способствовать оптимизации конституционного контроля в регионах России.

В связи с этим поставлены следующие задачи: исследовать теоретические основы деятельности органов конституционного контроля и надзора в субъектах Российской Федерацииизучить процесс становления и развития органов конституционного контроля и надзора в субъектах Российской Федерации, а также федеральное и региональное законодательство об органах конституционного контроля и надзораопределить пути и средства дальнейшего укрепления статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, действующих как составная часть федеральной судебной системы и образующих вместе с Конституционным Судом России систему конституционной юстиции Российской Федерациипоказать место органов конституционного контроля в судебной системе Российской Федерации и ее республик, их отличия от судов общей юрисдикции и арбитражных судовсформулировать теоретические и практические рекомендации по совершенствованию взаимодействия органов конституционного контроля и надзора с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ветвями судебной власти и средствами массовой информациирассмотреть перспективы формирования, становления и развития органов конституционного контроля и надзора как средства обеспечения единой конституционной законности, единства конституционного строя на всей территории России.

Научная новизна диссертации обусловлена прежде всего тем, что она содержит первую в отечественной литературе попытку комплексного теоретического исследования юридической природы, организации и деятельности органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации в тесной взаимосвязи с практикой этих органов.

В работе анализируются актуальные для субъектов теоретические проблемы конституционного правосудия, характеризуется место этого института в системе государственной власти субъекта, в механизме правовой охраны Конституции России и субъектов на уровне регионов, проведен сравнительно-правовой анализ действующего законодательства и практики конституционного правосудия (и конституционного надзора) в субъектах Российской Федерации.

Сочетание такого анализа с изучением судебной практики позволило широко обобщить и наглядно показать, как реализуются теория и практика конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации, отвечает ли принципам конституционного правосудия соответствующие правовые нормы субъектов Российской Федерации, выработать научные рекомендации по укреплению этого института на местах1.

На защиту выносятся следующие основные положения:

В современных условиях, когда формируется единое правовое поле России, на органы конституционного контроля субъектов Федерации ложится особая ответственность за соблюдение на территории субъекта не только местного, но и федерального конституционного и текущего законодательства.

Наличие этого института в республиках, краях и прочих субъектах Российской Федерации способствует укреплению федерализма на основе правомерного взаимодействия Федерального Центра и регионов. Вместе с тем, органы конституционного контроля в субъектах федерации должны обладать реальной самостоятельностью и независимостью, подчиняясь только Конституции Российской Федерации, Конституции или уставу субъекта Федерации и разумно взаимодействуя со всеми ветвями власти субъекта.

1 В приложениях к диссертации приведены таблицы, характеризующие не только деятельность конституционных (уставных) судов субъектов федерации в целом, но и элементы судебной практики, такие, как сроки рассмотрения поступивших запросов, жалоб и заявлений на различных стадиях конституционного правосудия, размеры государственной пошлины, образцы обращений по отдельным категориям дел, субъекты, имеющие право направлять обращение в суды, структура рассмотрения дел и т. д.

Накопленный опыт региональной конституционной юстиции доказывает, что конституционные (уставные) суды органично вписываются в систему государственной власти субъектов Российской Федерации как институт, обеспечивающий ее конституционность.

Проблемы, связанные с компетенцией конституционных (уставных) судов, статусом их судей, характером решений, взаимодействием с судами общей и арбитражной юрисдикцией, свидетельствуют о необходимости принятия федерального рамочного закона об общих принципах организации и деятельности органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. Такой закон придаст конституционному правосудию в субъектах Федерации необходимое единство, системность и положительно скажется на деятельности всех органов конституционного контроля.

Источники и методология исследования.

В основу исследования положены Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов федерации, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», законодательство субъектов об органах конституционного контроля и надзора, практика конституционного правосудия в Российской Федерации и ее субъектахтруды отечественных и зарубежных исследователей-правоведов, относящиеся к предмету диссертационного исследования, библиографические и справочные материалы.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные методы познания. В частности использованы методы исторического, структурно-функционального, сравнительно-правового и логического анализа, статистический, социологический, формально-юридический методы, что позволило обеспечить всестороннее и комплексное изучение проблемы.

Практическая значимость исследования. Предложения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, а также сам материал настоящей работы могут быть использованы: в процессе законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в сфере конституционного контроля и надзорав деятельности правоприменительных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов конституционного правосудияв учебном процессе при преподавании теории права и государства, конституционного права и соответствующих спецкурсов.

Кроме того, материалы диссертации могут способствоать в научно-исследовательской работе ученых, аспирантов и студентов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в трех публикациях, а также в непосредственных выступлениях автора на международных, всероссийских конференциях и методологических семинарах, среди которых:

1. Международная научно-практическая конференция Конституционных Судов России, Германии и Словении «Органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики» — Петрозаводск, 2224 сентября 1997 г.;

2. Научно-практическая конференция «Проблемы укрепления конституционной законности в республиках российской Федерации» — Уфа, 10−11 октября 1997 г.;

— 133. Международная конференция «Конституционный контроль в федеральных и унитарных государствах» — Батуми, 1−3 июля.

1999 г.;

4. Всероссийское совещание «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» — Москва, 24 декабря 1999 г.

Структура работы. Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами настоящей работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, имеющих внутреннее деление на параграфы, заключения, списка использованной литературы и приложений (сводных таблиц).

— 139-Заключение.

Относительно новый для России правовой институт конституционного контроля постепенно занимает все более значительное место в системе государственной власти субъектов Российской Федерации, да и в самой системе федеральной власти.

Опыт работы органов конституционного контроля субъектов показывает, что при всех своих модификациях конституционное правосудие в целом представляет собой осуществление постоянно действующим специализированным органом государственной власти функций судебного конституционного контроля за правомерностью законов и действий государственных органов и должностных лиц в целях обеспечения верховенства и прямого действия конституционного законодательства.

В субъектах Российской Федерации становление и развитие института конституционного правосудия проходило в трудных и неоднозначных социально-экономических и политических условиях. Это накладывало свой отпечаток на выбор моделей конституционного контроля, обуславливало их своеобразие в разных субъектах Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» конституционные (уставные) суды отнесены к судам субъекта Федерации и вопрос об учреждении данного органа находится на его усмотрении. Субъект Федерации, не образуя такой суд, вправе для этих целей иметь и несудебные органы. Например, в Республике Северная Осетия-Алания действует Комитет конституционного надзора, в Иркутской области два года (1997;1998гг) функционировала Уставная палата как экспертно-консультативный орган, в Республике Татарстан — Комитет конституционного надзора.

Вместе с тем имелись и имеются факторы, предопределяющие сходство, а иногда даже идентичность некоторых основных направлений осуществления конституционного правосудия в субъектах Федерации, поскольку всем им приходится решать во многом близкие для них задачи создания демократических основ конституционного строя, формирования гражданского общества и утверждения принципов правовой государственности.

Институт органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации сегодня играет очень важную роль в системе взаимодействия ветвей государственной власти, содействует укреплению их конституционно-правового статуса.

По своей юридической природе конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации представляют собой органы государственной власти, которые могут рассматриваться как находящиеся в одном ряду с законодательными и исполнительными органами этих субъектов. Данное положение подтверждается закреплением в конституциях (уставах) наиболее важных элементов статуса данных судоввыделением в конституциях (уставах) специальных глав, посвященных указанным судам, а главноехарактером полномочий, которыми они наделены.

Вместе с тем, конституционные (уставные) суды — форма судебной властиони функционируют именно как суды. Их судебная сущность проявляется в том, что они опираются на принципы и нормы судопроизводства.

Конституционные (уставные) суды занимают особое положение в судебной системе Российской Федерации и ее субъектов. От судов общей юрисдикции и арбитражных судов их отличает ряд особенностей. Указанные суды выступают как высшие органы судебной власти по защите конституционного строя, разрешают особые, конституционные конфликты, рассматривают дела, руководствуясь непосредственно конституционными нормами, и воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако, то, что они призваны защищать основы конституционного строя, ставит их в особое положение. Через проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, они контролируют деятельность общих и арбитражных судоврешения, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая и суды общей или арбитражной юрисдикции.

Субъект Российской Федерации самостоятелен в выборе вариантов организации конституционных (уставных) судов. Они предопределяются его кадровыми и материально-финансовыми возможностями, системой государственно-властных отношений, сложившиеся пониманием задач, компетенции и форм осуществления конституционного контроля.

По общему правилу судьи конституционных (уставных) судов избираются законодательным органом власти по представлению президента (губернатора, главы администрации) субъекта Федерации. От кого исходят предложения о кандидатах на должность судейвопрос, который не всегда определяется. Например, Конституцией Республики Башкорстан такое право предоставлено депутатам Государственного Собрания, высшим судебным органом Республики, Министру юстиции, республиканским юридическим сообществам, юридическим научным и учебным заведениям. В Республике.

Татарстан кандидатов в судьи Конституционного суда представляют Государственному Совету Президент и Председатель Государственного Совета в равном количестве. В некоторых случаях устанавливается иной порядок избрания судей. Так, Конституционная Палата Республики Адыгея формируется на основе равного представительства от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Статус судей конституционных судов складывается из тех же элементов, что и статус судей других судов. Такое тождество основано на Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», в котором записано: «все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией» (ст. 12).

Однако, в рассматриваемом вопросе нужна большая правовая ясность, на что уже указывалось в литературе1. Она может быть обеспечена двумя способами: а) изданием федеральной нормы, санкционирующей право субъектов Федерации определять пределы действия федеральных законов о судьях в отношении членов конституционных (уставных) судовб) непосредственно федеральным законом, устанавливающим особенности применения федерального законодательства о судьях в отношении членов конституционных (уставных) судов, особенно в части их неприкосновенности и социальных гарантий.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, являясь частью судебной системы Российской Федерации и, осуществляя свою деятельность на общих для данной системы принципах и правил судопроизводства, закономерно повторяют в.

1 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. М., 1996 С. 131−152 структурном и содержательном отношение модель конституционного судопроизводства, принятую в Конституционном Суде Российской Федерации.

Конституционное правосудие субъектов Российской Федерации все более становится необходимым звеном государственно-правовой деятельности России. Оно должно функционировать в рамках единого правового пространства, где федеральное законодательство субъектов Федерации призваны составлять единое целое на основе логических и иерархических взаимосвязей.

Конституционные (уставные) суды самостоятельны и независимы в пределах компетенции, очерченной соответствующими конституциями, уставами и законами.

Если Конституционный Суд Российской Федерации действует с позиции Конституции Российской Федерации, то конституционные (уставные) суды дают оценки, руководствуясь конституцией или уставом субъекта Федерации, но только в той мере, в какой они соответствуют Конституции Российской Федерации1.

Учреждение конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации сопряжено с отлаживанием отношений между ними и соответствующими судами общей юрисдикции. Развитие нормальных отношений конституционных (уставных) судов с судами общей юрисдикции возможно только на основе размежевания компетенции между ними. Суды общей юрисдикции, действующие.

1 Морщакова Т. Г. О разграничении компетенции между конституционными судами общей юрисдикции и конституционными судами Федерации и ее субъектов. С. 77.

2 Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М. Баглай Характеризует данные отношения как партнерские деловые, (см. Баглай М. Простых дел и судей не бывает. // Известия 1997 г. 27 сентября). на территории субъекта Федерации, не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, давать толкование конституции (устава), законодательствам субъекта Федерации об этих органах они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда. Решения конституционных (уставных) судов, в отличие от общих судов, окончательны, имеют общеобязательное значение и подлежат официальному опубликованию. Решение конституционного (уставного) суда — это акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в котором содержится государственно-властное веления, они действуют так же прямо и непосредственно, как и конституция (устав) субъекта. Деятельность Конституционных (уставных) судов придает единство и особый «колорит» правовой системе субъекта Федерации и всему правовому полю России.