Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы

Актуальность темы

исследования. Законодательная деятельность является достаточно сложным и одним из самых значимых по своим последствиям видом человеческой деятельности, и поэтому вопросы улучшения ее организации практически не сходят с повестки дня в большинстве демократических государств. Вопросы совершенствования законодательной деятельности особенно остро стоят в нашей стране в связи с наличием значительного числа противоречий, пробелов и иных несовершенств в действующем законодательном массиве, что неоднократно отмечалось участниками федерального законодательного процесса, учеными и специалистами.

За период работы с 1994 года участники федерального законодательного процесса, приобретя определенный опыт деятельности в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации, практически исчерпали возможности саморегулирования законодательной деятельности. Те решения, которые они смогли найти и претворить в жизнь в рамках существующей концепции организации законодательного процесса, дали определенный эффект, но принципиально ситуация не изменилась — и качество принимаемых законов и иные показатели эффективности федерального законодательного процесса почти не изменились. Назрели существенные изменения организации и обеспечения законодательной деятельности на федеральном уровне, которые должны стать объектом тщательного исследования и проверки.

Степень научной разработанности темы. В области исследования законодательной деятельности как процесса, так и ее результатов имеются общетеоретические работы по законотворчеству и ряд работ, посвященных проблемам качества и эффективности законов и их норм, а также законодательной технике. В данных вопросах точки зрения ученых существенно различаются, полученные ими результаты большей частью не совпадают, причем не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими. Но разнообразие исходных посылок, методов исследования, общности или детальности анализа затрудняет одновременное использование существующих наработок. Имеются теоретические обобщения на базе эмпирических исследований факторов законодательной деятельности в союзных республиках СССР, но публикации результатов полного и подробного исследования факторов эффективности современного федерального законодательного процесса практически отсутствуют Вопросы эффективности з законодательного процесса затрагиваются многими исследователями, но в подавляющем большинстве случаев фрагментарно. Во многих работах по теории права и в сфере отраслевых правовых дисциплин содержится значительное число оценок конкретных законов и законопроектов, но полного и обобщенного анализа существующего состояния федерального законодательства и законодательного процесса пока нет.

В качестве объекта научного исследования в диссертационной работе избрана законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а в качестве предмета — ее организация и экспертное обеспечение.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории права и законотворчества, а также по вопросам управления, решения проблем и организации экспертной поддержки разработки и принятия решений. Автором изучены труды по вопросам права и законодательства Аристотеля, И. Бентама, Л Дюги, Р. Иеринга, Ж. Карбон ье, Д. Локка, Н Макиавелли, Дж. Ст. Милля, Ш. Л. Монтескье, М Ориу, Платона, Г. Спенсера, Ш. Яна и российских ученых дореволюционного периода: Н. М. Коркунова, С. А. Муромцева, П. И Новгородцева, Л И. Петражицкого, М. А. Унковского, Г. Ф. Шершеневича. Теоретическую базу исследования составили работы советских и современных российских ученых. С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, М. И. Байтина, H.A. Власенко, O.A. Гаврилова, ВВ. Глазырина, В. М. Горшенева, В В. Игнатенко, В. Б. Исакова, Н. П. Колдаевой, В Н. Кудрявцева, Р 3. Лившица, В В. Лапаевой, В. И. Никитинского, A.C. Пиголкина, СВ. Полениной, В Н. Протасова, И. С. Самощенко, В. М Сырых, Ю. А Тихомирова, Р. О. Халфиной, а также Р. Лукича и А. Нашиц. Использованный в работе метод системного анализа основывается на работах ведущих ученых в области теории управления и принятия решений — Р. Акоффа, М Альберта, Г. С Альтшуллера, ПК Анохина, Н Винера, ДМ. Гвишиани, П. Ф. Драккера, Л. Г. Евланова, Ю Козелецкого, M X. Мескона, С Л. Оптнера, И. Перлаки, Л. Планкетта, Т. Саати, Р. Таунсенда, Ф. Хедоури, Г. Хейла.

Цель диссертационной работы — исследование законодательного процесса и разработка рекомендаций по совершенствованию концепции организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, направленных на повышение эффективности законодательной деятельности на федеральном уровне.

Для достижения названной цели диссертантом поставлены следующие задачи:

— сформировать и раскрыть комплекс и структуру показателей качества закона как отдельно взятого нормативного правового акта и как элемента ряда управляющих систем,.

— оценить общее состояние федерального законодательства и законодательного процесса под углом зрения его результатов. При этом к числу таких показателей отнесены:

— качество вводимых в действие законов,.

— полнота, согласованность, стабильность законодательства,.

— обеспеченность реализации законов действиями государственной власти;

— выявить и проанализировать факторы эффективности законодательной деятельности;

— разработать предложения по изменению организации законодательной деятельности, способные содействовать повышению качества ее результатов;

— разработать предложения по организации экспертного обеспечения федерального законодательного процесса.

Эмпирической базой исследования являются: федеральные конституционные законы и федеральные законы, вступившие в силу в 1994;1998 годахзаконы, принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в тот же периоддокументы и материалы к рассмотрению законопроектов на пленарных заседаниях Государственной Думы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в рассмотрении законодательного процесса как составляющей взаимодействия государственной власти и общества и в рассмотрении закона как отдельного специфического акта управления и элемента ряда управляющих систем. Новым является также исследование проявления правовых, политических и административно-управленческих аспектов качества закона на этапах определения содержания законодательного регулирования, формирования текста акта, принятия закона и введения его в действие. В исследовании законодательной деятельности на федеральном уровне применены приемы и методы консалтинга и управленческого консультирования, впервые проведено исследование непосредственно действующих факторов эффективности законодательного процесса. Предложена группировка этих факторов под углом зрения возможности и необходимой направленности коррекции поведения субъектов путем изменения организации законодательной деятельности и ее экспертного обеспечения.

На защиту выносятся следующие основные положения:

— законодательный процесс — процесс взаимодействия государственной власти и общества, и, следовательно, права властных участников законодательного процесса являются не изначальной ценностью, а средством выработки законов, отвечающих потребностям общества Права участников законодательного процесса могут быть ограничены введением требований к осуществлению законодательной деятельности, направленных на обеспечение повышения качества ее результатов;

— законодательная деятельность — работа по приведению действующего законодательства1 в соответствие с потребностями общества, основным показателем ее эффективности является качество регулирования общественных отношений действующим законодательством, сформировавшимся в результате принятия новых законов, а также изменения, дополнения или отмены ранее действовавших;

— комплекс показателей качества закона, одновременно как отдельно взятого нормативного правового акта и как элемента ряда систем — федерального законодательства, системы осуществления государственной власти (государственного управления) и системы социального нормативного регулирования;

— анализ задач законодательной работы Государственной Думы, обусловленных ее местом и ролью в федеральном законодательном процессе, условиями законодательной деятельности на современном этапе,.

— группировка факторов эффективности законодательной деятельности по возможности воздействия на них организационными мерамицелесообразность сочетания двух подходов — обеспечения возможностей для полноценной деятельности всех участников законодательной деятельности и побуждения их к повышению требовательности к результатам работы;

— конкретные предложения по изменению организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности.

1 Под законодательством в данной работе понимается совокупность законов, действующих в Российской Федерации на федеральном уровне.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате исследования можно сделать следующие выводы, рекомендации и предложения:

1. Законодательный процесс, являясь элементом взаимодействия государственной власти и общества, должен быть организован исходя из обеспечения требуемого уровня качества изменения действующего законодательства.1 Следовательно: права субъектов права законодательной инициативы и органов государственной власти, рассматривающих законопроекты и законы, могут быть ограничены путем нормативно-правовой регламентации законодательного процесса (исходя из обеспечения качества результатов их работы), любой закон необходимо рассматривать не как автономный акт, а как изменение действующего законодательства.

2. Для разработки и рассмотрения законопроектов целесообразно использовать систему показателей качества закона (законодательного решения), обобщающую и дополняющую имеющиеся наработки в данной области и приспособленную к восприятию и учету новых результатов. Такая модель, рассматривающая закон как самостоятельный акт управления и как элемент ряда систем (федерального законодательства, государственного властвования и социального регулирования) и выделяющая в законе несколько сторон (содержание законодательного регулирования, формулирование решения, процедуру принятия и порядок введения в действие), была рассмотрена в таблице 1.

3. В систематизации показателей качества закона целесообразно использовать понятие законодательного решения — законченного (полного и относительно самостоятельного) управляющего воздействия на деятельность граждан и организаций (правила поведения и механизмов его обеспечения). Законодательное решение может быть сформулировано в одном законе или в нескольких законахили же возможна формулировка нескольких законодательных решений в одном законе.

4. Исходя из места и роли Государственной Думы в федеральном законодательном процессе, определенных Конституцией Российской Федерации, а также учитывая существующие условия законодательной работы, задачами законодательной работы Государственной Думы следует считать:

— рассмотрение всех внесенных законопроектов;

1 В данной работе термин законодательство используется для обозначения совокупности действующих на территории Российской Федерации законов федерального уровня.

— соблюдение норм и требований законодательной процедуры;

— возможный учет мнения по законопроектам Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ;

— организацию целенаправленного и согласованного процесса изменения действующего законодательства на основе имеющихся инициатив;

— обеспечение необходимой информационной основы для рассмотрения законопроектов;

— обеспечение значительной доработки законопроектов до их принятия в качестве законов либо построение своей работы таким образом, чтобы субъекты права законодательной инициативы вносили достаточно проработанные проекты.

5. В существующем законодательном процессе есть ряд серьезных проблем:

— действующее федеральное законодательство отличается неполнотой и избыточностью (отсутствует ряд объективно необходимых законов, соответствующих действующей Конституции РФ, и одновременно среди действующих законов имеются индивидуальные акты и акты распорядительного характера);

— действующее законодательство нестабильно, недостаточно системно (имеет противоречия и несогласованности, очень объемно и фрагментарно);

— значительная часть законов характеризуется низким качеством;

— ход законодательного процесса отличается наличием нарушений законодательной процедуры, частыми конфликтами между участниками работы, нерациональностью использования сил и средств субъектов федерального законодательного процесса.

6. Законодательный процесс в первую очередь является совместной деятельностью людей, следовательно, основные причины его эффективности кроются в поведении его участников. Среди факторов, определяющих поведение законодателей, можно выделить неуправляемые факторы (лежащие вне границ воздействия организации законодательной деятельности) и управляемые факторыа среди управляемых факторов — факторы возможностей субъектов и факторы их заинтересованности в качестве результатов своей работы.

7. О необходимости изменения организации законодательной работы свидетельствуют наличие недостатков результатов и хода федерального законодательного процесса. На уровне предварительной оценки за прошедшие пять лет можно отметить при определенном улучшении ситуации в части создания базы для формирования и осуществления государственной политики отсутствие положительной динамики качества отдельных законов и законодательства Российской Федерации с точки зрения качества законодательных решений, законодательного обеспечения государственной политики, качества оформления, введения в действие и сопровождения законов Подготовка и принятие Свода законов Российской Федерации может дать определенный положительный эффект, но без изменения организации законодательного процесса вновь принимаемые законы опять будут страдать теми же недостатками, что и сейчас.

8. Об актуальности изменения организации законодательной работы свидетельствуют значимость недостатков законодательного регулирования, а также наличие между отрицательно действующими факторами эффективности законодательного процесса положительных обратных связей.

9. О возможности повышения качества отдельных законов Российской Федерации и их совокупности за счет изменения регламентации и обеспечения законодательной деятельности свидетельствует наличие целого ряда управляемых факторов эффективности федерального законодательного процесса (причем, факторов, которые могут быть задействованы без изменения Конституции РФ), а также результаты уже проведенных изменений законодательной процедуры в Государственной Думе.

10. При разработке вариантов возможного изменения организации законодательной деятельности в случаях действия факторов возможностей целесообразна ориентация на создание участникам законодательного процесса необходимых условий для работы, в случае факторов заинтересованности — на установление таких правил работы, которые сделают выгодными (и даже — необходимыми) усилия субъектов по повышению качества результатов своей работы.

11. Так как проблемы федерального законодательного процесса во многом обусловлены существующим распределением компетенции между различными органами государственной власти, действия по изменению законодательной процедуры целесообразно сочетать с регламентацией нормативно-правового регулирования в стране. При этом логично предварять изменение процедур установлением требований к результатам, которые должны получаться в результате их применения.

12. Для повышения качества вносимых в Государственную Думу законопроектов предлагается: а) Сформировать требования к содержанию и сопровождению законопроектов, необходимые и достаточные для обеспечения качества законов и эффективности законодательного процесса:

— дополнить существующий перечень требованиями.

— о предоставлении вместе с законопроектом, не согласующимся с действующими законами, законопроектов о внесении соответствующих изменений и дополнений;

— о представлении развернутого анализа проблемной ситуации, на урегулирование которой направлен законопроект;

— о предоставлении вместе с законопроектом, предусматривающим принятие подзаконных актов, подтверждение готовности их проектов органами государственной власти, которые должны их принять;

— об оформлении законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы в виде предложения новой редакции изменяемой части закона или указания исключаемых из закона положений;

— о нумерации частей статей и пунктов (с установлением единых правил такой нумерации);

— исключить (как излишние) существующие требования об обязательном указании в законе порядка введения его в действие, а также о включении в законопроект положений о приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих нормативных правовых актов в соответствие с принятым законом. б) Создать условия, побуждающие субъектов права законодательной инициативы к существенному повышению качества вносимых ими проектов — за счет безусловного формального контроля соблюдения условий внесения законопроектов в Государственную Думу и за счет отбора законопроектов для рассмотрения Государственной Думой в т. ч. по основаниям качества их проработки. в) Обеспечить специальную поддержку законопроектной работы тех субъектов законодательного процесса, самостоятельные возможности которых не позволяют им разрабатывать законопроекты с требуемым уровнем качества — за счет восстановления и обеспечения функционирования института законодательного предложения. При этом на инициатора возлагать только постановку проблемы, а всю разработку (в т.ч. концептуальную) проводить силами специалистов.

13. Для обеспечения системности, логичности потока рассматриваемых и принимаемых законопроектов предлагается: а) развести по времени внесение законопроектов в Государственную Думу и принятие их к рассмотрению (законопроекты, внесенные во время текущей сессии, принимать к рассмотрению на очередной сессии) — б) существенно ограничить число законопроектов, принимаемых к рассмотрению, введя двухэтапный отбор законопроектов для дальнейшей работы: входной формальный контроль соблюдения условий внесения (безусловного характера) и содержательный отбор законопроектов для дальнейшей подробной работы решением Государственной Думы (исходя из реальных возможностей палаты по подробному и качественному рассмотрению законопроектов) — с отклонением от рассмотрения всех законопроектов, не включенных в программу работы на сессию. Очередность рассмотрения проектов устанавливать по критериям.

— актуальности законопроектов,.

— системности, последовательности изменения законодательстваи строго соблюдать, в) проводить обобщение, укрупнение предлагаемых законодательных решений, объединяя проекты о внесении изменений и дополнений в один и тот же закон, а также преобразуя законопроекты частного, «точечного» характера в поправки к законопроектам, носящим более общий характерг) для исключения возможности срыва запланированных сроков рассмотрения законопроектов ликвидировать существующую монополию комитетов Государственной Думы на определение судьбы законопроекта — за счет правила передачи законопроекта, не подготовленного своевременно к рассмотрению палатой, иному комитету или инициативной рабочей группе депутатов.

14. Для обеспечения стабильного уровня требовательности по отношению ко всем законопроектам со стороны Государственной Думы предлагаетсяа) исключить возможность совмещения ролей инициатора законопроекта и представителя Государственной Думы при его оценке (ввести правило приостановления членства в ответственном комитете инициатора законопроекта — в отношении рассмотрения внесенного им проекта), б) формализовать подготовку вопроса к рассмотрению Государственной Думой (установить обязательные позиции, которые должны быть отражены в заключении ответственного комитета по законопроекту) и соответствующим образом структурировать обсуждение законопроекта на пленарном заседаниив) обеспечить перекрестную проверку законопроектов с нескольких точек зрения (с общих позиций права, 1 с позиций государственного обеспечения действия права, с позиций учета особенностей отрасли жизнедеятельности общества, с позиций обеспечения безопасности), рассматривая заключения соответствующих комитетов Государственной Думы по законопроектуг) в обязательном порядке информировать пленарное заседание в ходе первого чтения законопроекта о мнении по принципиальным его положениям субъектов права законодательной инициативы.

1 Защиты прав и интересов индивида.

И?

15. Экспертное обеспечение законодательной деятельности включает в себя несколько элементов: экспертную поддержку политических решений (выявление сути предлагаемых законодательных решений и представление их таким образом, чтобы законодатели могли сопоставить интересы вовлеченных в ситуацию субъектов, соразмерить цель и средства ее достижения) — собственно экспертизу законопроектов (профессиональную их оценку с юридической и административной точек зрения) — разработку законодательных решений и их элементов в соответствии с целями, поставленными законодателямиподготовка текстов законопроектов и поправок к законопроектам, соответствующих нормам права, принципам управления, правилам законодательной техники.

16. В экспертной поддержке политических решений в законодательной деятельности для обеспечения повторяемости решений в сходных ситуациях предлагается использовать единую систему координат для оценки значимости разных проблем и важности различных интересов, в основу которой положены 4 группы прав человека и гражданина, сформулированных в Конституции РФ:

— личная свобода, достоинство личности, возможность участия в управлении обществом и государством;

— жизнь и здоровье;

— достойный уровень жизни — как результат экономической свободы и социальной защищенности;

— образование и возможность творческого и культурного развития.

17. В экспертизе законопроектов предлагается использовать общий перечень обязательных вопросов — по законопроекту в целом, отдельным нормам и предписаниям (элементам законодательного решения), по каждой статье законопроекта и по терминологии проекта. Исходный перечень такого рода сформирован исходя из обеспечения последующей оценки законодателями всех аспектов качества предлагаемого законопроекта.

18. Для повышения качества экспертизы законопроектов предлагается развести работы по постановке задач экспертизы применительно к конкретному проекту (и, соответственно — приемки ее результатов) и собственно работы по выполнению экспертных исследованийа также выделить в отдельное направление методическое обеспечение организации и проведения экспертизы законопроектов.

19. Для обеспечения и проверки полноты, логичности и внутренней согласованности предлагаемого законодательного регулирования в ходе разработки и экспертизы законопроектов предлагается использовать матрицу законодательного решения. Одну сторону такой матрицы составляют объекты, а другую — аспекты законодательного регулирования, а в ее ячейках излагается суть предлагаемого регулирования в отношении конкретного объекта в соответствующем аспекте. Такую же матрицу предлагается использовать и для сопоставления предлагаемого регулирования с действующими общими правилами и регламентацией сходных ситуаций.