Развитие института юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц как формы охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства

Актуальность темы

исследования. Значение малого и среднего предпринимательства для развития современной экономики России трудно переоценить, поскольку именно оно призвано поддерживать здоровую конкурентную среду и препятствовать монополизации рынка. Как справедливо отмечается некоторыми специалистами в этой области, в секторе малого и среднего бизнеса должна создаться и обращаться основная масса национальных ресурсов, которые служат питательной средой для крупного бизнеса1. При этом отличительной особенностью малого и среднего предпринимательства является его доступность как сферы деятельности для широкого круга людей, которая обусловлена тем, что его функционирование не предполагает крупных финансовых вложений, не требует больших материальных и трудовых ресурсов. Поэтому именно наличие малого и среднего бизнеса является необходимым условием формирования так называемого среднего классасоциального фундамента, обеспечивающего стабильное развитие российского общества. В связи с этим одним из приоритетных направлений государственной экономической политики России должно стать создание эффективной системы комплексной поддержки малого и среднего предпринимательства.

Рассмотрение проблем развития малого и среднего предпринимательства в России стребует уяснение роли и места местного самоуправления в этом процессе.

Более пятнадцати лет в России формируется местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направ.

1 Лятевич И. А. Правовые проблемы регулирования малого и среднего бизнеса в России на современном этапе // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 62.

2 Бахрушина М. А., Пашкова Л. В. Учет на предприятиях малого бизнеса. 2006. С. 5. лением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положили начало формированию институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального права.

Институт ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института.

Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:

1) новизной законодательного института развития малого и среднего предпринимательства;

2) необходимостью уяснения роли и места ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;

3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;

4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов;

5) необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов,.

1 Собрание Законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1995. № 3. Ст. 3506. осуществляющих муниципальную власть перед государством в целях охраны интересов представителей малого и среднего предпринимательства;

6) целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;

7) объективной необходимостью формирования системы теоретических знаний об ответственности в сфере местного самоуправления.

Степень разработанности темы исследования. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как средства обеспечения интересов субъектов малого и среднего предпринимательства до настоящего времени не вызывает у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике.

В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Это нашло отражение в работах С. А. Авакьяна, К. И. Амирбекоеа, В. И. Бабичева, О. В. Берга, Н. С. Бондаря, H.A. Вагановой, В. И. Васильева, Г. А. Гаджиева, В. А. Горожанина, Ю. А. Дмитриева, М. С. Долгополовой, H.A. Емельянова, Т. С. Емельяновой, А. Р. Еремина, Е. В. Измайловой, С. Д. Князева, А. И. Коваленко, Е.М. Ко-вешникова, Е. Г. Кольцовой, М. А. Краснова, НА. Кравца, O.E. Кутафина, М. М. Мокеева, С. С. Мялковского, A.M. Никитина, Л. А. Нудненко, JI.H. Пешина, Н. В. Постового, В. В. Пылина, JI.A. Ревенко, A.A. Сергеева, В. В. Таболина, Ю. А. Тихомирова, В. Е Чиркина, A.A. Уварова, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, H.H. Черногора, К. Ф. Шеремета, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной и др. Идеи названных ученых представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки комплексной теории ответственности в муниципальном праве, которая бы позволила в полной мере определить роль и место ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отечественной правовой системе. В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики.

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве, обеспечивающего развитие малого и среднего предпринимательства, обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с развитием малого и среднего предпринимательства на местном уровне, а также установлением и реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с установлением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в рамках охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является: разработка теоретической концепции охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательстваответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как средства обеспечивающего развитие малого и среднего предпринимательства на местахрешение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношенийподготовка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) обобщить и проанализировать методологические проблемы, связанные с понятием предпринимательской деятельности;

2) рассмотреть интересы субъектов малого и среднего предпринимательства как объекта правовой охраны;

3) выявить особенности и устойчивые тенденции формирования механизма правовой охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;

4) рассмотреть особенности и устойчивые тенденции формирования института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) проанализировать федеральное законодательство развитии малого и среднего предпринимательства, о местном самоуправлении и противодействия коррупции в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества;

6) исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;

7) обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и выявить существующие закономерности;

8) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, противодействия коррупции, а также соответствующую правоприменительную практику;

9) применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрывая при этом системообразующие факторы;

10) систематизировать правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как формы охраны интересов субъектов малого и среднего бизнеса, выявить ее правовую природу.

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, З. А. Астемирова, Г. В. Атаманчука, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, И. А. Галагана, А. Г. Гладышева, И. В. Гончарова, В. А. Горожанина, Ю. А. Денисова, A.C. Емельянова, Ю. П. Еремеенко, Т. Д. Зражевской, О. С. Иоффе, Д. А. Керимова, Н. М. Колосовой, Р. И. Косоланова, М. А. Краснова, В. Н. Кудрявцева, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, В. О. Лучина, Н. С. Малеина, Л. А. Морозовой, Б. Л. Назарова, П. Е Недбайло, Ж. И. Овсепяна, А. И. Петелина, Т. Н. Радько, Л. А. Ревенко, О. Н. Садикова, И. С. Самощенко, А. П. Сергеева, М. С. Строгоеича, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, Ю. КТолстого, М. Х. Фарукшина, А. И. Числова, М.Д. Шарго-родского, М. Д. Шиндяпиной, А. И. Щербака, U.C. Явича и др.

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В. П. Безобразова, ИД. Беляева, A.B. Васильчикова, JI.A. Велихова, АД. Градовского, БД. Грекова, A.B. Дамашке, A.B. Ельчанинова, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, А. И. Никитского, И. А. Покровского, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И. А. Азовкина, A.B. Андреевой,.

A.A. Аскерова, В. И. Бабичева, Г. В. Барабашева, В. А. Баранникова, A.A. Безуглова, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. А. Виноградова, И. В. Выдрина, Б. Н. Габричидзе, В. В. Григорьева, Л. А. Григоряна, H.A. Емельянова, А. Н. Кокотова, Н. М. Колосовой, Е. И. Колюшина, Е.И. Коре-невской, Н. М. Коршунова, А. Н. Костюкова, М. А. Краснова, Ю. Л. Крузе,.

B.А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, А. И. Лепешкина, В. Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, В. А. Пертцика, Н. Л. Пешина, М. И. Пискотина, Г. Б. Поляка, Н. В. Постового, C.B. Соловьевой, В.В. Та-болина, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, O.E. Кутафина, А. Я. Сливы, Н. Л. Тумановой, В. И. Фадеева, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной и др.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, отечественному и зарубежному государствоведе-нию.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления1, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.

1 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

Эмпирическая база исследования. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке ряда проектов муниципальных правовых актов г. Тюмени.

Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным изучению проблем ответственности в сфере местного самоуправления как средства обеспечения развития малого и среднего предпринимательства.

Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:

— предложено общетеоретическое понятие предпринимательской деятельности;

— обоснован частно-публичный интерес в развитии малого и среднего предпринимательства;

— раскрыт механизм правовой охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;

— обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

— выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы, как формы охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;

— разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как формы охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, выявлены ее существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;

— выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

— определены устойчивые тенденции развития института противодействия коррупции и установлено его место в механизме охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства.

Основные положения, выносимые назащиту:

1. Предпринимательская деятельность является разновидностью деятельности экономической, т. е. она неразрывно связана с процессом производства, обмена, распределения и потребления.

Характерными чертами (признаками) предпринимательской деятельности следует признать:

• направленность предпринимательской деятельности на получение дохода;

• самостоятельность субъекта предпринимательской деятельности в осуществлении такой деятельности;

• предпринимательский риск;

• предпринимательская деятельность осуществляется на профессиональной основе (в качестве промысла);

• предпринимательство должно быть связано с использованием имущества, в том числе исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, производством и реализацией товаров, выполнением работ или оказанием услуг. При этом не должна признаваться предпринимательской деятельность физических лиц по использованию принадлежащего им имущества, а также деятельность авторов по peaлизации исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности.

Не является признаком предпринимательской деятельности государственная регистрация субъектов такой деятельности. Такая регистрация должна рассматриваться в качестве обязательного условия осуществления предпринимательской деятельности. Факультативным условием осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности является их лицензирование.

2. В сфере малого и среднего предпринимательства охраняемые законом интересы как правило носят частный или частно-публичный характер.

Основным частно-публичным интересом в сфере малого и среднего предпринимательства, подлежащим правовой охране, является развитие малого и среднего предпринимательства.

Данный интерес, конкретизируется в частных и частно-публичных действительных (охраняемых законом) интересах субъектов малого и среднего предпринимательства, большая часть которых формализована в Федеральном законе «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации, а также в законодательстве о защите конкуренции и государственных и муниципальных закупках.

Активное вовлечение органов местного самоуправления в деятельность по развитию малого и среднего предпринимательства обусловлено тем, что сфера деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства неразрывно связана с решением большинства вопросов местного значения.

3. Механизм правовой охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства является одной из составляющих механизма правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Правовая охрана интересов субъектов малого и среднего предпринимательства осуществляется в рамках такой факультативной стадии механизма правового регулирования, как применение средств правовой охраны.

4. В объективном смысле юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий в себе наряду с собственно нормами муниципального права, также конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые и иные по своей отраслевой природе нормы.

В субъективном смысле юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это возникновение и реализация в установленном законом (уставом муниципального образования) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры государственного принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за несоблюдение условий деятельности по реализации своих полномочий при решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных переданных им государственных полномочий.

5. В целях охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства устанавливается и реализуется юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государствам, поскольку заинтересованность в развитии малого и среднего предпринимательства имеют не только его субъекты, но также и государство, муниципальные образования и население.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством носит карательный (штрафной) характер, если она связана с решением вопросов местного значения, и право-восстановительный — при осуществлении отдельных государственных полномочий.

6. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может быть связана с осуществлением охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства по следующим направлениям: 1) обеспечение конкуренции- 2) обеспечение участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении заказов для государственных и муниципальных нужд- 3) обеспечение интересов указанных лиц, связанных с их поддержкой- 4) информационное обеспечение малого и среднего предпринимательства.

При этом обеспечение конкуренции является основным направлением правовой охраны, но для субъектов малого и среднего предпринимательства могут быть установлены исключения, ставящие их в привилегированное положение по сравнению с иными предпринимателями, в части использования муниципального имущества, предоставления муниципальных преференций, преимущественного допуска к участию в размещении заказа для государственных и муниципальных нужд.

7. В большинстве случаев за коррупционные правонарушения установлена дисциплинарная или уголовная ответственность. Потенциал административной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности за коррупционные правонарушения пока в полной мере не используется. Целесообразно предусмотреть данные виды ответственности в законодательстве о противодействии коррупции.

8. Наиболее действенным средством противодействия коррупции применительно к охране интересов субъектов малого и среднего предпринимательства является институт урегулирования конфликта интересов.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке теории охраны интересов представителей малого и среднего предпринимательства, а также ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

— при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам развития предпринимательства и юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;

— в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;

— в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Коммерческое право», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

— основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора диссертации, в том числе в научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России;

— результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах;

— выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов муниципальных правовых актов г. Тюмени, в том числе Концепции развития наружной рекламы в городе Тюмени, Положения о транспортном обслуживании населения города Тюмени, Концепции развития электросвязи в городе Тюмени;

— результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России;

— положения и выводы, сформулированные в работе, применялись в процессе работы диссертанта в качестве депутата Тюменской городской Думы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.