Актуальность темы
исследования.
Европейский Союз находится в настоящее время на одном из самых интересных и одновременно трудных периодов своего развития. Интересным этот период является в силу преобразований, происходящих как в количественной, так и в качественной характеристике ЕС. 1 мая 2004 года в состав ЕС вошли десять новых государств из числа стран центральной и восточной Европы и Средиземноморья. Чуть позже, 29 сентября 2004 года в Риме был подписан Договор о Европейской Конституции. Оба эти события являются беспрецедентными по своей природе в истории Европейского Союза и Европейского Сообщества.
Расширение ЕС на восток является уникальным в силу ряда причин.
Во-первых, в состав ЕС было принято сразу десять государств: восемь из центральной и восточной Европы — Литва, Латвия, Эстония, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения, и два средиземноморских государства — Мальта и Кипр.1 Численный состав ЕС увеличился почти вдвое, а население — более чем на 70 млн. человек. Ни один из предыдущих раундов расширения не отличался такой массовостью.
Во-вторых, пятое расширение ЕС отличалось значительным разрывом в экономическом и политическом развитии присоединяющихся государств как между собой, так и по сравнению с ЕС. Почти все присоединившиеся страны являются выходцами из так называемого «советского блока», развивавшегося на протяжении долгого времени на принципах социалистической системы экономики и государственного строительства. К моменту начала переговоров о вступлении в ЕС.
1 В рамках данной работы не рассматриваются вопросы, связанные с вступлением в состав ЕС I января 2007 года Болгарии и Румынии. Несмотря на то, что эти государства вели подготовку к вступлению вместе с остальным блоком стран из центральной и восточной Европы, они не были признаны готовыми к присоединению на 2004 год, что обусловило более позднюю дату присоединения. экономика стран кандидатов находилась на разных уровнях развития и во всех случаях сильно отставала от уровня западноевропейских стран (на 1997 год лишь в двух странах кандидатах производство ВВП на душу у населения превышает 50% уровня ЕС) (см. Приложение 1). То же можно сказать и о политической и правовой организации этих государств. Именно последний фактор предопределил появление новых инструментов ведения переговоров между ЕС и странами центральной и восточной Европы, а именно — установление критериев оценки не только с экономической, но и с правовой и политической точек зрения. Это не раз подтверждалось и в официальных заявлениях чиновников ЕС: «Расширение — политический императив для Союза, который может содействовать миру, безопасности, стабильности и прогрессу в Европе. Расширения, которые привели в Европейское Сообщество Грецию, Испанию, Португалию, имели основным мотивом укрепление демократии и стабильности в странах, покончивших с тоталитарными режимами. Для стран центральной и восточной Европы членство в союзе имеет такое же значение».3 Воплощением этой идеи стали знаменитые требования к странам кандидатам на вступление в ЕС, сформулированные на Европейском Совете в Копенгагене в 1993 году.
Наконец, уникальность пятого расширения ЕС заключается в самом его методе. При предыдущих раундах расширения все изменения в экономической, а главное в политической и правовой структурах производились после присоединения стран к ЕС. В последнем расширении условием присоединения стран кандидатов стало проведение ими необходимых изменений и реформ до, а не после вступления в состав ЕС.
2 Борко Ю. Расширение и углубление интеграции// Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О. В. Буториной, Ю. А. Борко. — М.: Издательский дом «Деловая литература», 2006. — С. 29.
3 Речь высокопоставленного чиновника Комиссии ЕС Фрезера Камерона, цит. по Борко Ю. ук. соч. — С. 32.
Это обусловило создание новых инструментов подготовки и ведения переговоров по присоединению между ЕС и странами кандидатами.
В то же время, как это отмечалось выше, Европейский Союз вел работу не только по расширению, но и по «углублению», то есть по дальнейшему развитию своей политической и правовой составляющих.4 Как отмечет профессор Энтин Jl. М., одной из целей принятия Договора о Европейском Союзе в политико-правовой сфере стало «усиление защиты прав и интересов граждан, чему должно способствовать вводимое на основе Договора гражданство ЕС».5 Эта цель получила свое развитие и в Европейской конституции, которая должна составить новый базис для развития Союза. Одной из главных целей Конституции стало сближение ЕС с его гражданами. Конституция призвана сделать право и политику Союза более доступными и «прозрачными» для своих граждан.
В этой связи все большое значение приобретает одна из четырех основополагающих свобод Союза — свобода передвижения лиц. Созданная еще в Договоре о Европейском Экономическом Сообществе 1957 года, она прошла развитие от свободы передвижения работников до создания в 1992 году института гражданства ЕС, в котором стала одним из основных прав граждан ЕС. А в 1997 году она стала основной составляющей пространства свободы, безопасности и правосудия, в котором должна быть обеспечена свобода передвижения всех без исключения лиц, как граждан ЕС, так и граждан третьих стран, условия передвижения которых по территории ЕС регулировались Шенгенскими соглашениями 1985 и 1990;х годов. Реализация этой свободы на всех этапах ее существования была одной из самых затруднительных, поскольку связана с наиболее важным элементом государства — его населением. Возможность контролировать передвижение.
4 О соотношении процессов расширения и углубления см. Борко Ю. Расширение и углубление интеграции// Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О. В. Буториной, Ю. А. Борко. — М.: Издательский дом «Деловая литература», 2006.
5 Европейское право. Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л. М. Энтин. — 2-е изд. переем, и доп. — М.: Норма, 2005. — С. 16 населения называется одной из составляющей государственного суверенитета. Неудивительно, что государства члены ЕС неохотно расставались с компетенцией по контролю границ. Нормы о свободе передвижения лиц в ЕС принимались как в рамках Сообщества и Союза, так и на межгосударственном уровне, примером чему являются нормы о гражданстве ЕС и Шенгенские соглашения соответственно. Все это привело к довольно сложной ситуации, в которой различная правовая база, разные процедуры принятия и сферы применения норм о свободе передвижения лиц сделали трудным как восприятие, так и их применение, а также демократический контроль со стороны национальных парламентов и парламента ЕС.
Сложность взаимоотношений государств на политической и правовой аренах ЕС, как в вопросах управления Союзом, так и в его полномочиях, нередко приводила к значительным кризисам в различных сферах. Однако последним наиболее ярким примером этому стало отрицательное решение на референдумах во Франции и Нидерландах по вопросу ратификации Конституции ЕС, вступление в силу которой было отложено тем самым на неопределенный срок. Ключевую роль сыграли здесь опасения населения этих стран, связанные с ростом безработицы, усилением давления на рынки труда со стороны новых членов, контролем над иммиграционными потоками, контролем на внешних границах и обеспечением безопасности. То есть все те аспекты деятельности ЕС, которые ведется им для реализации свободы передвижения лиц в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия.
Предпринятое нами исследование приобретает в свете вышесказанного особую актуальность. Вопросы свободы передвижения лиц на территории ЕС касаются всех государств, поскольку затрагивают как граждан ЕС, так и граждан третьих стран. Выявление зависимости между расширением ЕС и развитием свободы передвижения лиц на его территории позволит облегчить понимание протекающих интеграционных процессов в Европейском Союзе с правовой точки зрения, а также предсказать их развитие в будущем. Это имеет большое значение, в частности, и для Российской Федерации, которая стала непосредственным соседом Европейского Союза. Принимая во внимание планы ЕС по дальнейшему расширению на восток, вопросы пересечения границ, визовой политики, передвижения по территории ЕС будут становиться все более важными для установления успешного и взаимовыгодного сотрудничества.
Степень разработанности темы.
Вопросы европейского права в целом обращают на себя все большее внимание российских исследователей. Многие университеты и научные центры вплотную занимаются проблемами европейского строительства. Среди них можно назвать исследовательские центры МГУ, МГИМО, РУДН, а также Казанского Государственного Университета, Нижегородского Государственного Университета и др. Многие видные российские ученые занимаются вопросами европейского права и строительства, такие как Барановский В. Г., Борко Ю. А., Буторина О. В., Капустин А. Я., Каргалова М. В., Кашкин С. Ю., Рубинский Ю. И., Шмелев Н. П., Шемятенков В. Г., Энтин J1.M. и другие.6. Изложение основных начал европейского права дается в учебниках и учебных пособиях, подготовленных, главным образом, на базе преподавательских.
6 См. Барановский В. Г. Политическая интеграция в Западной Европе. — М., 1983; Бирюков М. М. Европейская интеграция. — М., 2004; Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю. А. Борко, О. В. Буториной. — М., 2001; Борко Ю. А. От европейской идеи к единой Европе. -М., 2003; Каргалова М. В. От социальной идеи к социальной интеграции. — М., 1999; Капустин А. Я. Европейский Союзинтеграция и право. — М., 2000; Матвеевский Ю. А. Интеграционные процессы в Западной Европе. — М., 2001; Рубинский Ю. И Европейская цивилизация между двумя тысячелетиями. М&bdquo- 1999; Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. — М&bdquo- 2003; Энтин Л. М. Право Европейского Союза: Основные понятия и категории. — Киев. 2004; Энтин Л. М. Институциональная структура и механизм принятия решений в Европейском Союзе. — Киев, 2004 коллективов отдельных вузов или отдельными авторами.7 Российскими правоведами написан также ряд монографических исследований, посвященных отдельным проблемам становления, эволюции европейского права или анализу его отдельных составляющих. Таковы монографии, авторам которых являются Капустин А. Я. Европейский Союз. Право и интеграцияТолстопятенко Г. П. Европейское налоговое правоКлемин А. Е. Европейское право и Германия, Энтин M. J1. Суд Европейских о сообществ.
Вопросы свободного передвижения лиц рассматриваются в основном в учебной литературе. Тематика расширения ЕС разработана в некоторых монографических и диссертационных исследованиях.9.
В работе были использованы труды иностранных авторов на английском и французском языках, являющимися признанными специалистами в области европейского права, таких как Джозеф Вейлер, Жан Марк Фавре, Хизер Граббе, Франк Шиммельфенниг, Ульрих Седельмайер, Хелен Уоллас и др.
Также при работе над диссертационным исследованием использовались нормативные источники европейского права, публикуемые на официальном сайте Европейского Союза.
7 См. Топорнин Б. Н. Европейское право. — М., 2002; Европейское право. Учебник для вузов / Под ред. Л. М. Энтина. — М., 2000; Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. Учебное пособие / Под ред. В. В. Безбаха, А. Я. Капустина, В. К. Пучинского. — М., 1999; Право Европейского Союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. — М., 2002; Бирюков М. М, Европейское право. — М&bdquo- 2003.
8 Капустин А. Я. Европейский Союз. Интеграция и право. — М., 2000; Толстопятенко Г. П. Европейское налоговое право. — М., 2001; Клемин А. Е. Европейское право и Германия. — Казань, 2004; Энтин М. Л. Суд Европейских Сообществ. — М., 1987.
9 Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О. В. Буториной, Ю. А. Борко. — М.: Издательский дом «Деловая литература», 2006; Европа вчера, сегодня, завтра. — М., 2002; Расширение ЕС на восток. Предпосылки, проблемы, последствия. — М., 2003; Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю. А. Борко, О. В. Буториной. — М., 2001; Мансурова, Ж. Т. Условия членства и процедура принятия новых государств в Европейском Союзе: Дис. канд. юрид. наук: Москва, 2005.
Предмет, цели и задачи исследования.
Предметом исследования настоящей диссертации является изучение взаимосвязи развития свободы передвижения лиц в ЕС и процесса расширения ЕС.
Основной целью работы является изучение применения норм о свободе передвижения лиц в рамках процесса расширения ЕС и специфики правовых механизмов, регулирующих этот процесс. В связи с этим в диссертации ставились такие задачи как рассмотрение эволюции свободы передвижения лиц в ЕС, выявление ее правовых характеристик, установление места и значения норм о свободе передвижения лиц в рамках процесса расширения, правовых основ переговоров о принятии новых членов и их результат применительно к рассматриваемым положениям права ЕС.
Методологические и теоретические основы исследования.
При написании диссертационной работы автор опирался как на общие, так и на специальные методы познания. Особое внимание было уделено методологии системного и функционального анализа. Диссертант широко использовал методику сравнительно-правового и системного анализа, необходимого для раскрытия процессов расширения ЕС, а также переноса норм прав ЕС в ходе подготовки кандидатов к вступлению в ЕС.
Теоретическую основу работы составляют выводы и наработки отечественной науки международного и европейского права.
Научная новизна исследования.
Новизна исследования определяется недостаточностью разработки вопросов, связанных как с правом лиц на свободное передвижение в ЕС, так и с процедурой принятия новых членов в ЕС. Несмотря на освещение вопросов расширения ЕС на восток в некоторых работах учебно-методического или исследовательского характера, ни в одной из них не проводился детальный анализ взаимосвязи норм права ЕС о свободе передвижения лиц и процесса расширения ЕС на восток.
Положения, выносимые на защиту.
1. право лиц на свободу передвижения в ЕС организуется на основании различных по своей правовой природе норм, что обусловлено историческими особенностями развития Европейского Союза;
2. нормы о свободном передвижении лиц — граждан Европейского Союза — характеризуются экономической направленностью, несмотря на усилия Комиссии и Суда ЕС придать этой свободе универсальный характер, не зависящей от экономического статуса лица;
3. соображения сохранения государственного суверенитета заставили государства члены ЕС прибегнуть к классической международно-правовой форме двусторонних и многосторонних соглашений для установления норм о совместном регулировании внешних границ и ведении визовой политики, нашедших выражение в Шенгенских соглашениях 1985 и 1990 годов. Медленная реализация права на свободное передвижение в рамках создания пространства свободы, безопасности и правосудия связана с нежеланием государств членов ЕС передавать полномочия по контролю за движением населения и границами, составляющими одни из наиболее важных основ государственного суверенитета;
4. расширение ЕС на восток ознаменовалось разработкой новых правовых механизмов для ведения переговоров, предусматривающих подготовку государств кандидатов к вступлению в ЕС на основании ряда экономических, правовых и политических критериев, получивших название «копенгагенских» по месту их принятия. Возможность вступления в состав ЕС обуславливалась, таким образом, успешным проведением экономических, правовых и политических преобразований, оценку которым в одностороннем порядке давала Комиссия ЕС.
5. начиная с самых первых соглашений о сотрудничестве со странами центральной и восточной Европы, ЕС не предпринимал значимых действий по реализации норм о свободном передвижении лиц в рамках вышеназванных Соглашений, развивая отношения со странами ЦВЕ в данной сфере очень медленными темпами. Та же тенденция проявила себя и в рамках политики «пред-вступления».
6. положения об ограниченном применении норм о свободе передвижения лиц, закрепленные в договоре о присоединении стран центральной и восточной Европы, свидетельствуют об обеспокоенности государств членов постепенной утратой части своих суверенных полномочий, а также потерей поддержки населения в вопросах иммиграционного контроля и рынков труда.
Введение
переходных периодов на срок от двух до семи лет на применение норм о свободе передвижения экономически активных граждан, а также сохранение контроля на внутренних границах в рамках шенгенской зоны, не способствовало сближению ЕС с его гражданами. Эти положения являются отражением процесса замедления интеграции в ЕС, примером чему служит сложное развитие права на свободное передвижение в рамках Европейского Союза.
Практическая значимость исследования.
Изучение взаимосвязи норм права ЕС о свободе передвижения лиц и процесса расширения Союза на восток имеет большое значение как с теоретической, так и с практической стороны.
Вопросы пограничного контроля, визовых отношений, передвижения лиц по территории ЕС становятся все более актуальными для Российской Федерации. Появление общих границ с ЕС в лице прибалтийских государств, наличие анклавной территории (Калининградская область), усиление сотрудничества между РФ и ЕС в экономической, политической, культурной сферах, сопровождающееся повышенной мобильностью граждан — все это требует более полных знаний о праве ЕС и политических процессах. В этой связи данная работа может быть применена в рамках соответствующих министерств и ведомств РФ.
Результаты исследования, сформулированные в выводах к диссертации, могут быть применены для дальнейшей разработки вопросов материального права и политических отношений в ЕС в юридической науке. Отдельные разделы настоящей диссертации были использованы при подготовке учебно-методических материалов на кафедре международного и европейского права ННГУ им. Н. И. Лобачевского, а также в публикациях диссертанта.10.
10 Гусевский С. Л. Защита прав граждан ЕС в процессе расширения Европейского Союза (на примере решения Суда СЕ от 7 февраля 2002 года по делу «Каиег») // Международное и европейское право: проблемы определения и защиты демократии, правового государства и прав человека. Тезисы докладов международного форума (г. Н. Новгород, 2−3 июля 2004 г.). — Н. Новгород: Нижегородский госуниверситет им. Н. И. Лобачевского, 2004. — С.53−59- Гусевский С. Л. Свобода перемещения лиц в Европейском Союзе (Шенгенский аспект) // Наука и практика на рубеже столетий: Сборник докладов и сообщений курсантов и слушателей: В 2 ч. / Под ред. В. М. Баранова и В. А. Ионова. — Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2004. — Вып. 3. — Ч. 1. — С. 133−136- Гусевский С. Л. Свободное перемещение лиц и реформа третьей опоры ЕС: есть ли прогресс? // Нижегородский юрист, № 8. — Н. Новгород: «Зона» плюс", 2003. — С. 6−10- Гусевский С. Л. Право на убежище в Европейском Союзе: влияние Дублинской Конвенции 1990 г. // Сборник научных трудов аспирантов и соискателей юристов. Вып. третий. — Н. Новгород: Издательство ННГУ им. Н. И. Лобачевского, 2003. — С. 164−169.
Структура работы.
Вышеизложенные цели и задачи, которые ставит перед собой диссертант, обуславливают структуру самого исследования.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и списка использованных материалов.
В ведении обращается особое внимание на значимость исследуемой темы, определяются цели и задачи исследования, а также формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе исследования рассматриваются этапы формирования свободы передвижения лиц в ЕС, а также состояние ее реализации на момент присоединения государств центральной и восточной Европы. Во второй главе подробным образом рассматривается механизм подготовки государств кандидатов к вступлению в ЕС на примере норм о свободе передвижения лиц, а также дается оценка тенденциям развития ЕС, связанным с этой частью материального права Союза.
В заключении приводятся краткие выводы из проведенного исследования.
11.4. Выводы второй главы.
1. начиная с заключения Соглашений об ассоциации со странами центральной и восточной Европы позиция ЕС по вопросам свободы передвижения лиц была более чем сдержанной. Нормы Соглашений о свободе передвижения лиц закрепляли в основном положение, существовавшее на момент заключения Соглашений, а также возлагали обязанности по устранению дискриминационных мер в условиях труда, заработной платы, доступа к образованию. Они не предоставляли права на свободный доступ на рынки труда ЕС для граждан ассоциированных стран.
2. положения Соглашений об ассоциации о свободе создания предприятий и оказания услуг предусматривали возможность передвижения работников. Однако они касались лишь ключевого персонала предприятий, под определение которого попадал незначительный круг лиц.
3. формулирование копенгагенских критериев и политики пред-вступления ЕС поставило перед государствами ЦВЕ новую задачу — сближение с acquis communautaire, основные положения которого были закреплены в Белой книге Комиссии ЕС 1995 года. В рамках этого документа нормы о свободе передвижения лиц получили лишь частичное выражение, не затронув вопросов доступа на рынки труда.
4. реформирование политики пред-вступления в 1997 году с принятием Agenda 2000 стало началом работы Комиссии ЕС по оценке прогресса ассоциированных стран по переносу acquis communautaire. Анализ ежегодных докладов показал, что за год до вступления в состав ЕС ни одно государство полностью не удовлетворяло требованиям ЕС в рамках положений о свободе передвижения лиц.
5. договор о присоединении стран ЦВЕ и Средиземноморья к ЕС, подписанный 16 апреля 2003 года, явился заключительным этапом переговоров о вступлении. На его основании нормы о свободном доступе к рынкам труда ЕС не применяются в отношении граждан вновь присоединившихся стран в течение переходного периода, длительность которого может длиться вплоть до семи лет. Положения, касающиеся отмены контроля на внутренних границах, также не применяются в отношении новых членов, до принятия соответствующего решения Советом ЕС. Решение должно быть принято единогласно в случае признания готовности стран к открытию границ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенное нами исследование позволяет сделать следующие выводы:
Европейский Союз является на сегодняшний день развитым наднациональным образованием с компетенцией в экономической, социальной и политической сферах общественной жизнедеятельности. Однако не следует забывать, что с момента создания первых Европейских Сообществ было потрачено много усилий, чтобы постепенно расширить эту компетенцию. Движение от экономического сотрудничества к отношениям в политической и оборонной областях не было легким. Трудности возникали и возникают по сей день по одной причинерасширение компетенции Европейских Сообществ означало потерю части суверенитета составляющими их государствами. История развития сотрудничества между странами ЕС представляет собой постоянный поиск компромисса между стремлением извлечь наибольшую выгоду (экономическую, социальную, политическую) и необходимостью «урезания» государственного суверенитета. Такое положение вещей во многом обусловлено характером самого сотрудничества — эффективность достигается только при условии единообразного применения общих правил на всей территории Сообщества. Компромисс присутствует как в институциональной системе Союза, так и в правовой системе. Комиссия ЕС, являющаяся основным инициатором развития Сообщества, или, как принято ее называть, «локомотивом» движения, противопоставлена Совету ЕС, как хранителю суверенных интересов государств членов. Основные формы нормативных актов — регламент и директива — призваны обеспечить компромисс между всеобщностью применения права ЕС и возможностью государств членов адаптировать их к конкретным условиям с учетом национальной специфики. Процедура принятия решений также не избежала компромиссной природы — единогласие здесь противопоставлено принятию решения большинством голосов. Наконец, Суд ЕС в своей деятельности также должен соблюдать компромисс между интересами правовой системы ЕС и национально-правовыми системами государств членов.
Развитие свободы передвижения лиц в рамках ЕС также является выражением его компромиссной природы. Положения о свободе передвижения впервые были закреплены в Римском Договоре о Европейском Экономическом Сообществе 1957 года в рамках четырех основных свобод общего рынка: свободы передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов. Однако развитие общего положения в конкретизирующих нормах Договора ограничило круг лиц, которые могли ими воспользоваться. На основании норм права Сообщества граждане получали право свободного передвижения по территории государств членов только в целях трудоустройства и поиска работы. Другими словами, эти нормы касались лишь экономически активных граждан. Суд ЕС в своей практике признал, что передвижение граждан в рамках свободы создания предприятий и оказания услуг также попадает под действие норм европейского права. Тем не менее, связь с экономической деятельностью в той или иной форме продолжала оставаться необходимым элементом для признания права на свободное передвижение.
Застой в развитии Сообществ в 80-е года прошлого века вынудил государства члены пересмотреть сложившийся баланс сил, чему также способствовала изменившаяся мировая ситуация. Развитие глобализационных процессов в мировой экономике усилили давление на общий рынок ЕС, что поставило новые задачи перед членами Сообществ. Ответом стало принятие в 1986 году Единого европейского акта, в соответствии с которым построение внутреннего рынка должно было осуществится к 1992 году. Создание внутреннего рынка предусматривало отмену каких бы то ни было препятствий для полного открытия рынков стран членов. Однако специальная декларация позволила государствам не применять положение о сроке установления внутреннего рынка в отношении свободы передвижения лиц, поскольку отмена контроля над передвижением лиц на границах ставило под угрозу национальные интересы государственной безопасности.
Необходимость обеспечить прозрачность границ внутреннего рынка и стремление сохранить суверенитет в вопросах контроля над миграционными потоками стали одной из причин создания новой структуры — Европейского Союза. Уход от механизмов принятия решений и возложения ответственности в рамках Сообщества к классической схеме межгосударственных отношений в рамках вновь созданных второй и третьей опор ознаменовал собой изменение баланса отношений в интересах сохранения государственного суверенитета. В этой связи создание норм о гражданстве Европейского Союза стало во многом символичным. Хотя право на свободное передвижение признавалось за каждым гражданином ЕС, осуществление этого права зависело от сложившейся к этому времени нормативно-правой базы в рамках общего рынка. Несмотря на то, что экономически не активные слои населения получили право на свободное передвижение в рамках специальных директив, государства члены ЕС сохранили влияние на определение экономической составляющей этого права — минимального уровня доходов и наличие медицинского страхования.
Обеспечение прозрачности границ в рамках внутреннего рынка требовало обеспечения свободы передвижения как граждан государств членов ЕС, так и граждан третьих стран. Невозможность достижения компромисса по вопросам пограничного контроля и визовой политики в рамках ЕС привела к заключению в 1985 году Шенгенского соглашения. Развиваясь параллельно внутреннему рынку, нормы Шенгенского соглашения и Конвенции по его применению обеспечивали, начиная с 1990 года, свободное передвижение граждан третьих стран на территории шенгенской зоны, в состав которой постепенно вошли почти все члены ЕС, за исключением Великобритании, Ирландии и Дании. Однако шенгенские нормы действуют лишь в отношении небольших сроков пребывания (до трех месяцев), регулирование условий въезда на более долгие сроки оставалось в ведении государств.
Обеспечение свободы передвижения лиц в рамках внутреннего рынка ЕС и положений о гражданстве потребовало, таким образом, принятия так называемых «компенсационных мер», которые обеспечили бы должный уровень внутренней безопасности государств членов. Поскольку эти меры затрагивают наиболее чувствительную часть государственного суверенитета (пограничный контроль, контроль за миграцией населения), их реализация находилась вне сферы компетенции Европейского Союза на протяжении значительного периода времени. Это привело к усложнению всей системы регулирования свободы передвижения лиц, ибо разные ее составляющие регулировались отличными по своей юридической природе нормами. Такое разнообразие правовых оснований усложняло как применение норм, так и контроль со стороны национальных представительных органов и парламента ЕС. Принятие Амстердамского договора внесло коррективы в сложившуюся ситуацию: так называемый acquis Schengen, то есть правовая база, созданная в рамках сотрудничества государств на основании шенгенских соглашений, был интегрирован в Договор о ЕС. На основании специального протокола шенгенские нормы были отнесены к первой или третьей опоре Европейского Союза. Однако до 2004 года по многим вопросам сохранялась процедура единогласного принятия решений и ограниченная компетенция Суда ЕС.
Политическая составляющая Европейского Союза развивалась, таким образом, на фоне сильного сопротивления со стороны государств членов. При этом вопрос «углубления», то есть развития компетенции ЕС, часто противопоставлялся вопросу расширения ЕС, который становился все более актуальным после распада советского блока в центральной и восточной Европе.
С момента распада советского блока страны центральной и восточной Европы почти сразу же начали тесно сотрудничать с Европейским Сообществом. Это нашло выражение в заключении как двусторонних соглашений со странами членами ЕС, так и соглашений об ассоциации в рамках ЕС, которые стали основным инструментом развития отношений между странами ЦВЕ и ЕС. Соглашения об ассоциации были направлены на сближение законодательства ассоциированных стран с нормами внутреннего рынка, а также на установление политического диалога.
Анализ положений Соглашений об ассоциации показал, что нормы, касающиеся свободы передвижения лиц, не обеспечивали свободный доступ на рынок труда, а лишь закрепляли уровень сотрудничества, достигнутый к моменту их заключения. Страны члены ЕС, а в особенности I ермания и Австрия, с большой осторожностью подошли к этим вопросам, поскольку испытывали большое давление со стороны профсоюзного лобби. Высокий уровень безработицы, приток незаконных иммигрантов, рост преступности негативно настроили широкие слои населения по отношению к возможным последствиям расширения в виде притока дешевой рабочей силы из стран ЦВЕ. Хотя Комиссия ЕС указывала на малую вероятность такого сценария исходя из опыта предыдущих расширений и статистических исследований, правительства Германии и Австрии оказывали серьезное давление на ход переговоров.
Сложная политическая ситуация вокруг положений о свободе передвижения лиц нашла свое отражение в документах Комиссии ЕС. Белая книга 1995 года Комиссии ЕС установила список нормативных актов, играющих ключевую роль в процессе сближения законодательства стран ЦВЕ с правом общего рынка ЕС. Однако в этот список не вошли акты вторичного права, регулирующие доступ к рынку труда ЕС, условия въезда и пребывания на территории ЕС. Немногочисленные положения Белой книги о свободе передвижения лиц касались лишь социальных гарантий работников и запрета на дискриминацию, а также взаимного признания профессиональных квалификаций. Все это обусловило более чем «скромное» влияние Белой книги на развитие отношений стран ЦВЕ и ЕС по вопросу свободы передвижения лиц.
С момента принятия решения об открытии переговоров о вступлении первой группой стран ЦВЕ возможность расширения ЕС стала реальностью. Изменение политики пред-вступления обусловило усиление зависимости между выполнением требований ЕС и оказанием финансовой и технической помощи странам кандидатам, закрепленное в специальной форме «партнерства по вступлению». Контроль над выполнением требований ЕС, среди которых — перенос всего acquis communautaire как условие вступления в ЕС, осуществлялся Комиссией ЕС. Начиная с 1998 года в рамках ежегодных отчетов она давала свое заключение по прогрессу стран кандидатов в выполнении требований. Анализ этих документов позволил выявить отдельные особенности переноса норм о свободе передвижения лиц.
В отличие от Белой книги 1995 года в ежегодных отчетах Комиссии ЕС рассматриваются все составляющие свободы передвижения лиц: доступ на рынки труда, условия въезда и пребывания на территории ЕС, права граждан ЕС, социальные нормы и недискриминация работников, а также все вопросы шенгенского сотрудничества. Такое изменение отношения связано в первую очередь с принятием Амстердамского договора в 1997 году, позволившего расширить компетенцию ЕС по этим вопросам. Достижение компромисса в этой области позволило государствам членам ЕС дать «зеленый свет» Комиссии ЕС в рамках политики пред-вступления. В связи с этим, подход к acquis communautaire в сфере свободы передвижения лиц изменился: если раньше речь шла об отдельных нормах, то, начиная с докладов в рамках Agenda 2000, Комиссия ЕС детально рассматривает каждый элемент. Изменение тактики объясняется изменением всей политики пред-вступления в 1997 году: государства члены ЕС установили жесткую зависимость между выполнением копенгагенских критериев (наличие стабильной демократии, развитой рыночной экономики и способность выполнять обязательства, вытекающие из членства в Союзе) и вступлением в ЕС. Доминирующее положение позволило ЕС требовать от ассоциированных стран полного переноса acquis communautaire до вступления в состав ЕС, что в полной мере касается свободы передвижения лиц.
Основываясь на заключениях Комиссии ЕС от 1997 года, мы установили, что страны кандидаты находились примерно в одинаковом положении в этой области — лишь немногие из норм были перенесены в правовые системы стран кандидатов. Комиссия ЕС признавала, тем не менее, возможность полного переноса acquis communautaire в среднесрочную перспективу. Однако в полном объеме правовые положения о свободе передвижения лиц перенесены не были. На это указывают заключения Комиссии ЕС от 2003 года, сделанные ей за полгода до официального присоединения стран ЦВЕ к ЕС. Ни одна страна не удовлетворяла полностью требованиям о переносе acquis communautaire в области свободы передвижения лиц.
Результаты переговоров о вступлении в ЕС стран ЦВЕ были закреплены в Договоре о присоединении от 16 апреля 2003 года. Следуя сложившейся практике, Договор содержит общие положения, закрепляющие факт присоединения стран ЦВЕ к ЕС, и специальные нормы, устанавливающие условия присоединения в различных сферах. В рамках последних новые государства члены ЕС получили возможность не применять нормы ЕС в течение определенного времени, закрепляемого системой переходных периодов. Однако нормы о свободе передвижения лиц получили особый статус: они не применяются не в отношении ЕС, а в отношении новых государств членов. В течение семи лет государства члены ЕС имеют право не применять положения статей 39 и 49 Договора о Европейском Сообществе, что закрывает свободный доступ на рынки труда этих стран для граждан вновь присоединившихся государств.
Положения о свободе передвижения граждан третьих стран на территории ЕС также не применяются в полном объеме. Отмена контроля на внутренних границах ЕС между вновь вступившими странами и «старыми» государствами членами станет возможна только после специального решения Совета ЕС.
Исходя из вышесказанного можно утверждать, что нормы о свободе передвижения лиц в ходе пятого расширения ЕС рассматривались государствами членами ЕС преимущественно в контексте внутренней безопасности. Стремление ЕС укрепить свое положение и сблизиться с гражданами ЕС путем предоставления им всеобщих прав, среди которых право на свободное передвижение, еще раз натолкнулось на сопротивление государств членов. Достигнутый в ходе переговоров по вступлению компромисс — семилетний переходный период — не способствовал, по нашему мнению, достижению цели ЕС — установлению пространства свободы, безопасности и правосудия, поскольку безопасность заняла в нем главенствующее место. Компетенция ЕС в рамках acquis Schengen также не позволила установить единые правила в этой области для всех государств членов ЕС, поскольку государства все еще сохраняют в своих руках рычаги контроля по существенным вопросам в этой области. Косвенным подтверждением неудачной политики ЕС по сближению со своими гражданами стали отрицательные результаты референдумов во Франции и Нидерландах по принятию Конституции ЕС.
Расширение ЕС стало, несомненно, важным этапом на пути развития этой организации. Принятие новых членов позволило расширить общий рынок, открыв новые рынки сбыта, что может дать новый импульс развитию ЕС и укреплению его веса в рамках мировой экономики. Однако, с точки зрения развития политической составляющей и демократизации институциональной и правовой системы ЕС пятое расширение нельзя назвать успешным. Достигнутые компромиссы в рамках расширения по нормам о свободе передвижения лиц в большей мере выражают суверенные интересы государств членов. Все большие националистические стремления в государствах членах не могут не тревожить приверженцев идеи интеграции: «. перспективы европейского интеграционного процесса парадоксальным образом больше зависят от того, как будет протекать развитие базовых националистических тенденций в среде государствообразующего этноса — тенденций, определяющихся не столько антиинтеграционистской, сколько антииммигрантской риторикой».138 Демократизация ЕС призвана противодействовать этому феномену, однако на данном этапе ее реализация происходит очень медленно, что приводит к слабому проникновению европейской проблематики в правосознание граждан. Еще раз необходимо высказать мысль о том, что гражданство ЕС и его центральная составная часть — свобода передвижения, не воспринимается гражданами как правовая основа взаимоотношений личности с Европейским Союзом. Государственная модель гражданства, где его '8 Тэвдой-Бурмули А. Интеграция и кризис идентичности: националистический вызов объединяющейся Европе // Европейский Союз на пороге XX! века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю. А. Борко, O.B. Буториной. — М.: Эдиториап УРСС, 2001. — С.60 основной ролью является уравнение в правах всех граждан перед законом, не функционирует таким же образом в рамках наднациональной правовой системы, которая не имеет полномочий на признание того или иного индивида своим гражданином. Поэтому гражданство ЕС не создает первичной самоидентификации личности, не наделяет ее общей с другими личностями социальной ролью. Другая сторона демократизации — создание пространства свободы, безопасности и правосудия — реализуется в ЕС под знаком защиты от внешних угроз, одной из которых признана иммиграция. Изменившаяся геополитическая ситуация в регионе обрушила на страны ЕС большие иммиграционные потоки, которые значительным образом повлияли на отношение граждан этих стран к европейской интеграции. Жители стран ЕС стали напрямую связывать развитие сотрудничества государств членов в области европейского строительства и возросший уровень безработицы, видя причину последнего в притоке дешевой силы из стран центральной и восточной Европы, а также южных соседей ЕС. Требования национального электората по защите национальных рынков труда и обеспечения безопасности не могут быть проигнорированы правительствами государств членов, что заставляет последние принимать решения на уровне ЕС, не сопоставимые, по своей сути, с целью углубления правовой и политической интеграции.
Необходимость развития политической составляющей связана с тем, что в настоящее время Европейский Союз достигает максимумов экономической интеграции, которая во многом нивелируется за счет.
1 ТО общих процессов экономической глобализации. «Глобализация общественной жизни как никогда более остро поставила на повестку дня вопрос об оптимальной правовой модели интеграционных процессов».140.
139 Буторина О. Итоги развития ЕС и вызовы нового века // Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О. В. Буториной, Ю. А. Борко. — M.: Издательский дом «Деловая литература», 2006. — С.404.
140 Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. — М.: Издательство «НИМП», 2003. -С.338.
Для того, чтобы продолжить существование ЕС необходимо продолжить интеграцию в других сферах, однако с большой осторожностью. Основными направлениями в ближайшее десятилетие станут несомненно поиск новой внутренней институциональной организации и концепции лидерства, а также европейской идентичности для всех народов, объединенных в рамках достижения общих целей. От успешности этих поисков будет зависеть будущее всего Европейского Союза.
