Становление местного самоуправления в современной России: Опыт системного анализа

В 1990;1991 годах, когда встал вопрос о необходимости построения демократического государства в России, то имелось в виду, прежде всего, развитие нескольких уровней власти — децентрализация до уровня субъектов Федерации и развитие системы самоуправления1. Законы 1991 года, а затем и Конституция 1993 года закрепили разделение властей на два уровня: государственной власти и местного самоуправления. Задачи усиления исполнительной ветви власти и демократизации общественной жизни наряду с закреплением новой элиты на местах поставили реформу местного самоуправления в центр государственных преобразований. В результате решения этих сверхзадач на второй план отошла проблема эффективности местного самоуправления. Надежды же на то, что процессы самоорганизации и саморегуляции сгладят негативные последствия системного кризиса в экономике не оправдались.

Сегодня, не смотря на то, что на федеральном уровне в основном создана нормативно-правовая база, необходимая для организации и осуществления местного самоуправления, существует немало проблем функционирования местного самоуправления. Наверняка, начавшийся в 2000;м году процесс реформирования системы органов государственной власти и общественного устройства затронет и уровень местного самоуправления. Одно из первых заседаний президиума только что созданного Государственного Совета в феврале 2001 года было посвящено именно этой проблеме. О необходимости продолжения реформ в сфере местного самоуправления свидетельствует и Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области местного самоуправления.

1 Кирпичников В. Проблема реформирования местного самоуправления в Российской Федера-ции.//Экономист. — 1994. — № 8. -С.53−62. в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года, поставившей целью государственной политики — развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности как необходимые условия становления экономически и социально развитого демократического государства2.

Очевидно и то, что понятийная конструкция «система местного самоуправления» заняла достаточно прочное место в нашей повседневной практике, также как и такие термины как демократия, правовое государство. Редко кто из рассматривающих проблемы формирования гражданского общества и правового государства забывает отметить необходимость и значимость развития местного самоуправления.

Однако, пока нельзя говорить о том, что в общественном сознании сложилось хоть сколь-нибудь четкое представление об институте местного самоуправления. Так, по данным опроса, проведенного фондом «Общественное мнение» в июне 1997 года, 37% россиян не имеют представления, что же такое местное самоуправление. Только треть связывали местное самоуправление с вопросами местного значения, а ещё для одной трети опрошенных выборность органов власти является достаточным основанием для отнео сения их к сфере местного самоуправления .

Несколько лучше ситуация среди практиков местного самоуправления, которые, судя по данным опросов преодолели разногласия общественного и государственного подхода к местному самоуправлению. Т. Островская отмечает, что из 305 должностных лиц в 103 муниципальных образованиях 81% полагают, что мест2.

Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. — 1999. — № 42.

3 Книжное обозрение, (рецензия книги: Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России). // Социс. — 1998. — № 6. — С. 141. ное самоуправление призвано совмещать интересы государства и местного сообщества4.

Современное состояние местного самоуправления в России достаточно чётко и ясно характеризует А. Моргунова, отмечая, что оно «представляет собой крайне пёструю картину в силу не только не одинаковых организационных форм в разных муниципальных образованиях, но и темпов продвижения к конституционной модели устройства местной власти. Единой чертой местного самоуправления является выборность его важнейших органов, наличие выборных представительных органов, наделенных правом решения главных вопросов местной жизни» 5.

Среди проблем функционирования местного самоуправления учёные и специалисты-практики наиболее часто сегодня отмечают недостаточную финансовую и экономическую базу, отсутствие чёткого разграничения компетенции между органами власти различных уровней, отсутствие реальных прав и полномочий у самоуправления. С первоочередным решением этих проблем, как правило, и связывается становление местного самоуправления как эффективно функционирующей системы.

Реже отмечаются проблемы слабого влияния населения на деятельность органов местного самоуправления, его участия в решении вопросов местного значения, отсутствия эффективной системы обратной связи между гражданами и избираемыми ими органами местного самоуправления, проблемы организации контроля со стороны населения за эффективностью реализации предоставленных муниципальным властям полномочий и распоряжением предоставленными под эти полномочия материальными ресурсами.

4 Островская Т. Мэра делает команда.// Муниципальная власть. — 2000. — № 1−2. — С. -32−36.

5 Моргунова А. И. Местное самоуправление в России: отечественная литература (обзор). // Местное управление и местное самоуправление в России и за рубежом: проблемно-тематический сборник/ РАН ИНИОН.-Центр социальных научно-информационных исследований.-М.: 2000.-С.284.

А между тем, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет местное самоуправление как «самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению. вопросов местного значения» 6. Поэтому одним из главных критериев при анализе становления системы местного самоуправления должен стать показатель активности участия населения в решении вопросов местного значения.

Таким образом, актуальность исследования процесса становления местного самоуправления в современной России объясняется, во-первых, значимостью этого института для обеспечения баланса властей и реализации принципов народовластия и демократического устройства, предусмотренных Конституцией РФ. Во-вторых, существующие проблемы не позволяют рассматривать местное самоуправление как самодостаточную систему, способную эффективно решать поставленные задачи. И, в-третьих, актуальность объясняется необходимостью приобщения граждан к участию в управлении делами общества и создания условий для свободного выражения воли.

В этих условиях особое значение приобретает решение проблем теоретико-методологического характера. Часто, предлагаемые идеи и решения основываются на интуиции исследователя или его опыте. Несмотря на то что местное самоуправление выступает предметом рассмотрения экономических, социологических, политических, правовых наук, их теоретический и методологический потенциал используется крайне редко. В связи с этим обращение к структурно-функциональной теории Т. Парсонса при исследовании проблем становления местного самоуправления может рассматриваться как попытка изменить сложившуюся практику.

6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // С3. — 1995. — № 35. -Ст.3506.

Обращение к Т. Парсонсу не случайно. Его теория стала одной из самых универсальных социальных теорий двадцатого века и послужила основой для утверждения и развития системного подхода. В 60-е годы Т. Парсонс многое сделал для развития и популяризации социологии в СССР и, после некоторого забвения, его теория стала «катализатором» многих исследовательских работ. Не смотря на множество авторских переводов работ Т. Парсонса, сделанных в институтских кружках ещё в 60-е годы, и хранившихся на кафедрах институтов, только в последние годы вышли солидным тиражом сборники «Система современных обществ» (1997) и «Структура соп циального действия» (2000) .

При рассмотрении процессов и условий становления местного самоуправления в России привлечение структурно-функциональной методологии Т. Парсонса представляется актуальным, поскольку это позволяет осознать значимость основных элементов местного самоуправления, рассмотреть их во взаимосвязи и взаимодействии, обеспечить выработку сбалансированных решений, способствующих становлению местного самоуправления. Наиболее ценным же является то, что структурный функционализм акцентирует внимание на упорядоченности и организованности, расширяет представление о задачах основных подсистем. Использование идей структурного функционализма также позволяет обеспечить построение теоретической модели устойчивости сложных развивающихся социальных систем, к категории которых может быть отнесено и местное самоуправление.

Если говорить о нынешнем состоянии в области научных разработок проблем местного самоуправления, то и здесь можно отметить ряд характерных моментов. Во-первых, по утверждению исследователей Института социально-экономических проблем, и с.

7 Парсонс Т. Система современных обществ. / Пер. с англ. Л. А. Седова, А. Д. Ковалёва. Под ред. М. С. Ковалёвой. — М.: Аспект Пресс, 1997. — 270с., Парсонс Т. Структура социального действия. — М.: Академический проспект, 2000. — 880с. ними в этом нельзя не согласиться, пока что отсутствует единая методологическая основа исследований и разработок в области местного самоуправления, что приводит к бессистемности и изоляции о исследований друг от друга. Во-вторых, большой объём исследований направлен на изучение исторического и зарубежного опыта самоуправления, а публикации связанные с решением конкретных проблем являются единичными. В-третьих, получаемые результаты носят фрагментарный характер и не доводятся до уровня практического использования.

В литературе, посвященной становлению и развитию местного самоуправления, очень часто внимание уделяется только констатации уже упоминавшихся выше проблем. Безусловными лидерами среди проблем по числу упоминаний являются необходимость достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности и повышение уровня и качества профессиональной подготовки муниципальных служащих. Об этом высказываются и ученые, и практики государственного и муниципального управления на страницах таких журналов как «Муниципальная власть», «Чиновникъ», «Муниципалитет», «Городское управление» и других. Начиная со второй половины 90-х годов, обсуждение проблем развития местного самоуправления переходит на страницы журналов и в этот процесс активно включаются специалисты-практики местного самоуправления.

Во многих публикациях внимание уделяется вопросу периодизации становления местного самоуправления. Чаще других исследователи выделяют правовой, организационный и экономический этап становления местного самоуправления. Каждый из них рассматривается в качестве одного или совокупности условий формирования института местного самоуправления, позволяющего разре.

8 Развитие местного самоуправления в России (научный доклад) — Спб. 1996. — РАН Ин-т соц.-эк. проблем. — С. 5. шать существующие проблемы. При этом, исследователи, за редким исключением, не прибегают к научному обоснованию необходимости того или иного этапа. В качестве положительного примера можно отметить работы Л. Гильченко, Н. Лапина9.

Работы, посвященные анализу процессов и условий становления местного самоуправления, немногочисленны. Большинство из них становление и развитие местного самоуправления рассматривают в историческом ракурсе. В данном плане можно отметить работы М. Емельянова, В. Васильева, А. Бурова, Д. Тихонова10.

Другое направление — это муниципальный менеджмент и муниципальное право. Эти работы выходят в виде учебных пособий и, как правило, посвящены рассмотрению компетенции органов местного самоуправления в основных сферах жизнедеятельности, а также формам, моделям и способам осуществления местного самоуправления. К числу наиболее известных следует отнести работы.

О.Кутафина, В. Фадеева, В. Ясюнаса, А. Гладышева .

К третьему направлению можно отнести работы, написанные на основе самостоятельно проведённых исследований, доклады и тезисы конференций, посвященных проблемам местного самоуправления, а также отдельные монографии, которые написаны на основе ранее проведённых исследований. И хотя по объёму это, как.

9 Гильченко Л. Следующий этап реформы будет социальным. // Муниципальная власть. — 2000. — № 12. — С.4−7. Лапин В., Харитонов А. От деградации к развитию. // Муниципальная власть. — 1999. — № 4−5. — С.12−17.

10 Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. -Ростов н/Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 2000. — 224с., Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М., 1999. — 320с., Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография. — М.- Тула: ТИГИМУС, 1997. — 813с., Тихонов Д. А. Местное самоуправление: из истории концепции. // Вестник Моск. Ун-та, серия 18, Социология и политология. -2000.-№ 2.-С.З-11.

11 Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Уч. для ВУЗов по спец. «Юриспруденция» , — М.: Юристь, 2000. — 550с., Фадеев В. А. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 1999. — 168с., Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. -М.: Славянский диалог, 1996. — 224с., Ясюнас В. Местное самоуправление: комментарии, разъяснения. — М.: Ось-89, 1997. — 173с. правило, небольшие работы, именно в них, чаще всего, содержится информация не только констатирующая проблемы, но и объясняющая их, заставляющая искать подходы к разрешению основных проблем. Здесь следует отметить работы Ф. Бородкина, Л. Гильченко, аналитический доклад «Развитие местного самоуправления в России» Санкт-Петербургского института социально-экономических проблем и некоторые другие исследования12. Большое значение в этом направлении имеют исследования, проводимые Российским научным центром местного самоуправления, Институтом проблем региональной экономики, Московским общественным научным фондом, Российской академией государственной службы. Среди учёных, изучающих проблемы становления местного самоуправления, стоит отдельно отметить разработки А. Широкова, П. Ореховского, А. Балобанова, О. Генисаретского, В. Рохчина, Б. Ракитского13.

Стоит также отметить и тех, кто ещё в годы советской власти активно занимался вопросами повышения эффективности местной власти и социально-экономического развития территорий. Это Г. Барабашев, Ю. Волков, Л. Григорян, В.Пертцик.14.

См. Бородкин Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления. // Социс. -1997. — С.98−111., Развитие местного самоуправления в России (научный доклад). — Спб.: РАН Ин-т социально-экономических проблем, 1996. — 92с., Гильченко Л. Следующий этап реформы будет социальным. // Муниципальная власть, 2000. — № 1−2. — С.4−7.

См. Широков А. Сегодня, завтра и навсегда. // Муниципальная власть. — 2000. — № 1−2. — С.40−48., Ореховский П. Анализ и социально-экономическиое прогнозирование развития города. // Городское управление. — 1997. — № 9. — С.54−60., Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. — М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000. — 487с., Рохчин В. Е, Филлипов А. И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. (Методологические разработки концепции и механизм её реализации). РАН: Ин-т соц.-эк. Проблем: Спб., 1996. — 117с.

14 Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. — М.- 1965. — 235с., Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963. — 306с., Барабашев В. Г. Местное самоуправление. — М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1996. — 351с. Волков Ю. Е. Так рождается коммунистическое самоуправление. — М- 1965. — 240с.

Объектом данного исследования являются институты местного самоуправления в современной России.

Предметом исследования — особенности процесса институциа-лизации местного самоуправления в России и факторы, оказывающие влияние на данный процесс.

Целью данной работы является определение основных тенденций процесса формирования системы местного самоуправления в современной России и условий её становления.

Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследования предполагается решить следующие задачи:

• на основе исследования основных аспектов, признаков, элементов местного самоуправления и их взаимосвязи, разработать определение понятийной конструкции «становление местного самоуправления» ;

• выработать критерии и условия становления местного самоуправления как социальной системы;

• определить тенденции развития местного самоуправления в России и на их основе определить параметры эффективной модели местного самоуправления;

• основываясь на эмпирических данных, проверить корректность теоретических разработок и гипотез исследования, оценить перспективы развития местного самоуправления в России;

Основная гипотеза исследования — местное самоуправление в современной России находится в начальной стадии становления. Важнейшими условиями успешного завершения этого процесса, наряду с необходимостью достижения муниципальными образованиями экономической и финансовой самостоятельности, чёткого правового разграничения полномочий и ответственности между уровнем государственной власти и местным самоуправлением, повышением профессионального уровня муниципальных властей, является активное участие населения в решении вопросов местного значения (осуществлении местного самоуправления).

Теоретическую базу исследования составляют основные положения структурно-функциональной теории Т. Парсонса, труды классиков социологии и философии, учёных, специализирующихся на рассмотрении проблем местного самоуправления и организации управления на местном уровне. В работе используются соответствующие законодательные акты, материалы научно-практических конференций.

Методологической базой являются принципы системного подхода и положения структурно-функцонального анализа Т.Парсонса.

Методическую базу работы составляют ряд социологических методов сбора информации (формализованное интервью, экспертный анкетный опрос, качественный анализ документов).

Эмпирической основой диссертации стали данные социологических опросов, опубликованные в профильных изданиях, данные социологических исследований, проведённых диссертантом, а также эмпирические данные, полученные в результате анализа материалов средств массовой информации и нормативных документов.

Научной новизной исследования являются:

• анализ содержания понятийной конструкции «становление местного самоуправления» ;

• систематизация и обоснование условий становления местного самоуправления;

• конструктивное сочетание положений структурно-функциональной теории Т. Парсонса с принципами анализа и построения модели местного самоуправления;

• определение этапов становления местного самоуправления с позиций структурно-функционального подхода;

• разработка контуров модели местного самоуправления в соответствии с выявленными тенденциями и выработанными требованиями;

• определение критериев и способов оценки готовности населения к участию в местном самоуправлении;

Теоретическая и практическая значимость результатов выполненного исследования заключается в том, что в работе обосновываются и систематизируются процессы и условия становления местного самоуправления, выявляются тенденции его развития.

Реализация предложенных в диссертации рекомендаций позволяет выработать научный подход к процессу формирования эффективной модели местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса «Муниципальный менеджмент», при разработке и преподавании спецкурсов по специальностям «Государственное и муниципальное управление» «Социология управления», могут использоваться в практической работе муниципальными служащими.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы получили освещение на научно-практических конференциях, проходивших в Волгоградской академии государственной службы. Ряд положений диссертации апробированы автором в учебном процессе Урюпинского филиала Волгоградского государственного университета и получили положительные отзывы со стороны работников органов местного самоуправления города Урюпинска Волгоградской области.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав и четырёх параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, трёх приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исторически сложилось так, что местное самоуправление и местная власть в нашей стране всегда зависели от государственного уровня управления и определялись политической конъюнктурой. Формирование современной модели местного самоуправления началось на волне демократизации и большого экономического спада, и сейчас вряд ли можно уверенно сказать, чего ждали от реформ прежде всего — сглаживания экономических последствий или расширения демократических свобод и утверждения демократических институтов.

Октябрь 1993 года и последующие за ним изменения ещё раз подтвердили зависимость местного самоуправления от политической конъюнктуры. Задачи по укреплению вертикали власти внесли свои корректировки и в формируемую модель местного самоуправления. Конституция 1993 года и последующие за ней Федеральные законы закрепили основные принципы и задачи местного самоуправления. Именно принятие Конституции 1993 года можно рассматривать как начало формирования современной модели местного самоуправления.

Становление эффективно действующего местного самоуправления в современном государстве имеет особую важность для стабилизации положения в целом, поскольку оно имеет большое значение в повышении качества жизни населения, улучшения макрои микроэкономических процессов, защите и реализации основных прав и свобод граждан. При этом вопрос о том, что понимать под «становлением местного самоуправления» остаётся открытым.

При интерпретации содержания понятия «местное самоуправление» в качестве основных аспектов могут быть выделены такие категории как власть, свобода и территория. Поскольку местное самоуправление есть «самостоятельная и под свою ответственность деятельность», то его реализация предполагает свободу. Право на «самостоятельное решение вопросов местного значения» есть ни что иное как возможность реализации собственной воли, то есть осуществление власти. Территориальный аспект должен быть выделен в связи с тем, что «власть» ограничена «вопросами местного значения» .

Два основных подхода, государственный и общественный, в исследовании местного самоуправления по разному подходят к трактовке основных аспектов. С точки зрения сторонников государственного подхода власть и свобода местного самоуправления являются следствием делегирования государством ряда полномочий. Местное самоуправление рассматривается как институт государства, а его становление должно рассматриваться как повышение эффективности выполнения возложенных задач.

С позиции сторонников общественного подхода, свобода и власть местного самоуправления возникает вследствие примата общины над государством. Поэтому, с данной точки зрения становление местного самоуправления есть расширение возможностей общины (общества) управлять своими собственными делами.

Исторические факты и практика доказывают, что каждый из этих подходов имеет право на существование. Одним из аргументов этого, является возможность рассмотрения местного самоуправления как института правового государства, с одной стороны, и как института гражданского общества — с другой.

В основе современного правового государства и гражданского общества лежат принципы разделения и баланса властей, политического плюрализма, подзаконности власти и управления. Кроме этого, в правовом государстве должны обеспечиваться максимальная гарантия прав и свобод человека, взаимная ответственность гражданина и государства и ряд других принципов. Институт местного самоуправления выступает связующим звеном между отдельным гражданином и государством. С одной стороны, местное самоуправление выступает проводником всех государственных начинай (законов, программ, акций и т. п.), с другой, служит механизмом реализации населением гражданских прав и свобод, решения широкого круга наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, что позволяет говорить о местном самоуправлении как о важном институте и гражданского общества, и правового государства. При этом, институт местного самоуправления позволяет не только развить способности личности и объединить усилия граждан, но и играет важную роль в передаче элементов политической культуры, обеспечивая устойчивость и адаптивность общественной системы в целом.

С учётом результатов анализа основных аспектов местного самоуправления и основных положений государственного и общественного подхода при исследовании вопроса о сущности местного самоуправления, в данной работе было разработано определение понятийной конструкции «становление местного самоуправления». Под «становлением местного самоуправления» автор предлагает понимать процесс создания системы отношений, обеспечивающей эффективное решение вопросов местного значения и других вопросов, отнесённых к компетенции местного самоуправления, а также способствующей реализации основных гражданских прав. Это определение позволяет не только сблизить сторонников государственного и общественного подхода, но и учитывать роль местного самоуправления как института гражданского общества и как института правового государства.

В качестве одного из возможных подходов к исследованию критериев и условий становления местного самоуправления может рассматриваться стуктурно-функциональная теория Т.Парсонса.

Использование теории Т. Парсонса позволяет рассматривать местное самоуправление как социальную систему действия, акцентируя внимание на проблемах равновесия и стабильности, и определить роль тех или иных элементов структуры в упорядочении, сохранении и функционировании местного самоуправления как системы.

При исследовании социальных систем Т. Парсонс выделил «функционально необходимые условия» существования социальных систем. Кроме этого, рассматривая социальные системы как системы действия, Т. Парсонс особое внимание уделял субъекту действия.

Взяв за основу проводимого анализа положения теории Т. Парсонса, местное самоуправление было рассмотрено как частная социальная система для функционирования которой необходимо, во-первых, наличие субъекта действия, во-вторых, должны быть институализированы подсистемы, обеспечивающие реализацию четырёх функций — адаптации, интеграции, целедостижения и воспроизводства образца. Формирование подсистем и реализация этих функций позволяет решать проблемы рациональной организации и распределения материальных, человеческих и культурных ресурсов, определять основные цели и поддерживать процесс их достижения, сохранять устойчивость, внутреннее единство и солидарность, обеспечить равновесие и сохранение существующего порядка.

Таким образом, использование теории Т. Парсонса позволяет становление местного самоуправления представить как процесс ин-ституциализации отношений между основными субъектами (участниками) местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в качестве основных субъектов действия местного самоуправления определяет население и органы местного самоуправления. Закрепление принципов и порядка взаимоотношений между ними по вопросам, отнесённым к компетенции местного самоуправления, представляет собой процесс институциализации отношений (формирования институтов). Поэтому, модель местного самоуправления может быть представлена как совокупность институтов, в рамках которой участники (субъекты) местного самоуправления осуществляют свои действия.

Во-первых, следует выделить институты, позволяющие формировать органы местного самоуправления и осуществлять корректирующие воздействия на способы достижения поставленных целей (реализующие функцию целедостижения). К ним можно отнести такие формы социального действия как выборы, сходы, референдумы конференции.

Во-вторых, это институты, позволяющие обеспечить реализацию функции адаптации. Создание подсистемы по реализации функции адаптации предполагает разработку принципов регулирования социально-экономического развития муниципального образования, исполнения бюджета и организации бюджетного процесса, использования муниципальной собственности, рациональной организации и распределения человеческих ресурсов.

В-третьих, институты социального контроля, необходимые для реализации функции интеграции. В основе социального контроля должны быть социальные нормы и обмен информацией. Организация системы социального контроля необходима не только для выработки корректирующих воздействий, но и для повышения взаимного доверия, определения способов и направлений сотрудничества между субъектами местного самоуправления.

И ещё одним условием формирования эффективной системы местного самоуправления является создание институтов, обеспечивающих включение новых участников системы в существующие отношения. Необходимо, чтобы основные институты социализациишкола и семья — способствовали формированию у населения чувства общности с данной территорией и ориентировали его на активное участие в местном самоуправлении. Кроме этого, важным, представляется формирование привлекательного образа муниципального образования.

Рассмотренные направления институциализации отношений могут быть выделены в качестве условий и этапов становления местного самоуправления. Так, можно говорить об организационном этапе — закрепление и реализация форм местного самоуправленияинтеграционном — организация и обеспечение взаимодействия субъектов местного самоуправлениявоспроизводственном — подготовка и включение новых участников местного самоуправленияадаптационном этапе — создание условий для осуществления местного самоуправления. Кроме этого, ещё одним важнейшим условием становления местного самоуправления является активизация деятельности его участников.

Сегодня, реальным участником системы местного самоуправления являются только органы местного самоуправления. Пока социальная активность населения находится на достаточно низком уровне, хотя именно на них должна возлагаться основная нагрузка по решению вопросов местного значения. Как показывают опросы общественного мнения и сложившаяся действительность, готовность населения к деятельности в рамках местного самоуправления чаще всего ограничивается участием в местных выборах. А если учесть то, что от выборов к выборам избирательная активность населения постоянно снижается, то можно предположить, что и эта форма местного самоуправления теряет свою актуальность.

Для того, чтобы население действительно состоялось как реальный субъект действия системы местного самоуправления, необходимо чтобы оно понимало смысл и назначение различных форм самоуправления и связывало с ними определённые надежды на удовлетворение своих потребностей. Чем выше доверие населения к самоуправлению и чем большие надежды возлагаются на него, тем больше шансов на включение граждан в процессы самоуправления.

В качестве показателей (индикаторов) готовности населения к участию в местном самоуправлении можно рассматривать ценностные ориентации населения. Следует согласиться с первым заместителем министра по делам федераций В. Кирпичниковым в том, что сложность местного самоуправления в России в насаждении его сверху. При этом, он верно отмечает, что «экономические вопросы решаются относительно быстро, можно быстро изменить налоговую политику, но вот класс свободных людей формируется значительно медленнее» .143.

Об этом же говорит и О. Сысуев — президент конгресса муниципальных образований. С его точки зрения, основная проблема появления реального местного самоуправления заключается в том, что.

144 нельзя оценить, сколько же стоит изменение психологии.

Возвращаясь к основной гипотезе исследования, можно считать, что полученные результаты её полностью подтверждают. Несмотря на то, что в России принято 150 Федеральных законов, 1150 других нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, сформировано более 14 000 муниципальных образований, через местные выборы сформированы органы местного самоуправления, само местное самоуправление находится в начальной стадии становления.

При оценке перспектив развития местного самоуправления в современной России стоит учитывать два момента. С одной стороны, историческая ретроспектива показывает, что местное самоуправление в России, как правило, сопровождается усилением государственного начала. С другой, сегодня стоит серьёзная задача по.

143 Эксперт № 48 от 24.12.01 С.54−56.

144 Там же. формированию гражданского общества и развитию демократических институтов.

В этом процессе большое значение имеет развитие всех форм самоуправления. То, по какому пути будет развиваться местное самоуправление в современной России, во многом будет определяться позицией населения. Несмотря на положения Конституции, закрепляющие местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти, сегодня происходит постепенное «огосударствление» органов местного самоуправления. И дело не только в том, что усиливается финансовая зависимость и правовой контроль. Очень важно, что большинство населения не рассматривают органы местного самоуправления в качестве самостоятельных, независимых органов власти, а доверие к ним находится на достаточно низком уровне.

Стоит также отметить, что становление местного самоуправления не должно и не может отождествляться с социально-экономическим развитием муниципальных образований. Проведённый анализ с использованием структурно-функционального подхода Т. Парсонса показал значимость целого комплекса условий для создания системы отношений, позволяющей говорить о наличии эффективного местного самоуправления.

Для изменения ситуации в целом, по мнению автора, решающее значение будут играть: повышение доверия к органам местного самоуправления со стороны населенияактуализация в структуре ценностных ориентаций таких ценностей как ответственность и исполнительность, твердая воля, независимость и самостоятельность, уверенность в себеформирование условий для более интенсивной «территориальной социализации» населения.

Ещё одна задача, которая должна быть решена на местном уровне, — это создание механизмов взаимодействия населения, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов. От.

129 того, будут ли они действовать, будет ли предусмотрена возможность взаимного контроля и координации действий зависит будет ли реализован потенциал населения.

Большое внимание следует уделить и приведению в соответствие с конституционными принципами законодательства о местном самоуправлении. Первоочередная задача правового регулирования в сфере местного самоуправления сегодня — это обеспечение условий для его самодостаточности, что предполагает изменение межбюджетных отношений, чёткое определение сфер и форм ответственности уровней власти.

Создание эффективной модели местного самоуправления возможно только в случае решения всего комплекса вопросов, отмеченных в работе. Решающим моментом в этих условиях становится позиция населения. Повышение активности в осуществлении всех форм самоуправления является основой для утверждения местного самоуправления как института гражданского общества и правового государства.