Правовой статус международных неправительственных организаций

Актуальность исследования: современные международные отношения характеризуются все более очевидным возрастанием количества международных неправительственных организаций (далее — МНПО), усилением их роли в современном мире, международном сотрудничестве, определением места в международном праве. В международно-правовой литературе, как отечественной, так и зарубежной, МНПО уже давно подвергаются исследованиям. Изучается их сущность, закономерность появления, международно-правовой статус, их усиливающаяся роль в оказании содействия государствам и международным межправительственным организациям (далее ММПО) в решении проблем, связанных с международной безопасностью, защитой прав человека, охраной окружающей среды и т. д.

Рост числа МНПО, их возрастающее влияние на международной арене обусловлены рядом факторов, таких как: появление новых глобальных проблем, для решения которых уже нЬ достаточно возможностей государств и международных МПОмногообразие возникших связей между народами, которые для своего адекватного выражения нуждаются в новых международных институтахусиление демократических процессов в сфере внутренних и международных отношений государств, проявлением которых является желание сделать общество более открытым и т. д.

Один из исследователей роли МНПО в международных отношениях И. И. Коваленко еще в 1976 году писал, что «. в современных условиях межгосударственные отношения не охватывают всего многообразия связей между народами. Усложнение характера этих отношений приводит к повышению удельного веса неправительственного сотрудничества. Возрастание роли международного общественного мнения позволяет говорить о нем как о факторе, оказывающем влияние на принятие решений в тех или иных конфликтных ситуациях, на подход государств к тем или иным мировым проблемам"1.

Актуальность и своевременность научного анализа деятельности МНПО заключается в том, что, несмотря на проводившиеся ранее научные изыскания, на сегодняшний момент отсутствует единое мнение по факту активной деятельности МНПО на мировом пространстве, не соотнесена в должной мере с объективной действительностью проблема определения правового статуса МНПО, недостаточно исследованы формы и пути воздействия МНПО на международные отношения, не в полной мере определен их потенциал в решении международных проблем и перспектива их развития.

В настоящее время в международном праве нет норм, которые официально бы признали международную правосубъектность МНПО, с другой стороны, отсутствуют нормы, отрицающие способность МНПО быть субъектом международного права и международных отношений.

В научном плане отсутствует единая отработанная терминология, позволяющая выделить из многочисленных категорий общественных организаций международную неправительственную. В российской правовой доктрине не выработано положение, определяющее в соответствии с нормами международного права правовую формулу взаимоотношений МНПО и государства. Не до конца проведен правовой и сравнительный анализ национального законодательства в сфере общественных объединений с законодательством других стран, общепринятыми мировыми стандартами.

Объект исследования — международные неправительственные организации.

1 Коваленко И. И. Международные неправительственные организации. М.: Между нар. отношения. 1976.С. 57.

Предмет исследования — правовой статус международных НПО, нормы международного права и национального законодательства, регламентирующие образование и деятельность международных НПО, их роль и формы участия в создании и реализации норм международного права, место и роль в современном гражданском обществе.

Целью исследования является комплексное изучение некоторых международно-правовых проблем определения статуса и деятельности международных неправительственных организаций, как на международном, так и на внутригосударственном уровне. В работе автором предпринимается попытка взглянуть на феномен МНПО с международно-правовой и национальной точек зрения, исследовать юридическую природу, место и роль МНПО в современном международном праве и национальном законодательстве, изучить и выявить различные формы и способы участия МНПО в процессе создания и осуществления норм международного права, провести анализ международно-правовых и национальных источников по данной теме, соотнести их и сделать соответствующие выводы.

Задачи исследования: в соответствии с поставленной целью к приоритетным задачам исследования относятся: a) изучение и раскрытие содержания понятия МНПО, их видов и отличий от других международных и общественных организацийb) исследование правовых основ образования и деятельности МНПО, тенденций их развитияc) анализ и раскрытие правового статуса МНПОd) исследование международных и национальных актов, определяющих правовое положение и полномочия МНПОe) выявление и изучение разных форм участия МНПО в процессах создания и осуществления норм международного права.

Теоретическую и методологическую основу работы составил комплекс общенаучных и частных методов научного исследования, используемых в отечественной и зарубежной правовой науке: формально-юридический, системно-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой и другие.

Автор обобщил и проанализировал нормативно-правовые материалы, прежде всего международные конвенции, акты зарубежного национального законодательства, относящиеся к исследуемой проблеме.

Большое значение для данного исследования имели общетеоретические и специальные научные труды как российских (А.Х. Абашидзе, К. А. Бекяшев, И. П. Блищенко, Б. В. Ганюшкин, А. Я. Капустин, Ю. М. Колосов, И. И. Коваленко, И. И. Котляров, В. В. Кравченко, Э. С. Кривчикова, Ю. Н. Малеев, Г. И. Морозов, Т. Д. Матвеева, Т. Н. Нешатаевой, Э. Н. Николаева, Г. И. Тункин, Д. А. Урсина, Г. В. Шарманазашвили, Е. А. Шибаева и другие), так и зарубежных ученых-юристов (А.Пеле, П. Отле, Б. Пикар, Л. Уайт, JI. Горденкер, Б. Стошич,.

П.Уиллетс, П. Чианг, А. Фоулер, У. Фельд, Э. Х. Аречага и другие), труды сотрудников кафедр международного права МГИМО (У) МИД России, МГУ им. Ломоносова, МГЮА, Дипломатической Академии, работы сотрудников ИМЭМО РАН и ИГП РАН, Европейского гуманитарного университета, Белорусского государственного университета, статьи, опубликованные в «Московском журнале международного права», статьи и печатные издания международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус в ООН и ее организациях.

Разработка указанной проблематики позволила сформулировать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту:

1. Определение международной НПО, под которой автор понимает самоорганизованное объединение представителей общественности различных стран, созданное в соответствии с национальным законодательством для достижения целей и задач развития гражданского общества и международных отношений, действующее в соответствии с общепризнанными принципами Устава ООН и нормами международного права на территории двух и более государств и обладающее консультативным статусом.

2. Разработанная диссертантом система родовых, видовых признаков и признаков разновидности международной НПО. По мнению автора, родовые признаки, такие как: факт объединения людей, наличие постоянных органов управления, Устава и др., являются общими для всего класса (рода) организаций. Видовые признаки — цели, задачи, область деятельности и др. — общими для всех разновидностей, входящих в этот вид. Признаки разновидности будут характеризовать каждую разновидность организации. К ним автор относит собственно наименование организации, категорию консультативного статуса, место их образования и др.

3. Наличие у международных НПО общесубьектных свойств, присущих субъектам международного права. МНПО обладают способностью участвовать в международных отношениях, регулируемых Международным правом, имеют •возмоэ/сность реализации своих прав и обязанностей.

Наделение МНПО консультативным статусом позволяет говорить о включении МНПО в круг субъектов международного права с ограниченным объемом правосубъектности.

4. Авторская классификация и описание основных направлений деятельности международных НПО, построенная на следующих основаниях:

— достижение целей, связанных с решением проблем развития и функционирования гражданского общества как на национальном, так и на международном уровне;

— участие в развитии и совершенствовании международных отношений, поддержании мира и безопасности, дальнейшем совершенствовании международного права.

5. Обоснование, с учетом возрастающей роли МНПО в международных и внутригосударственных отношениях, необходимости разработки и принятия международных и национальных правовых актов, регулирующих вопросы правового статуса международных и национальных НПО, порядок и условия их образования, деятельности, отчетности и контроля, взаимоотношений с государством и международным сообществом, а также предусматривающих возможность государственной поддержки НПО. Для ускорения процесса разработки соответствующих нормативных актов диссертант предлагает основы концепции Закона «О неправительственных организациях».

Научная новизна диссертационной работы определяется как актуальностью и характером затрагиваемой в ней проблематики, так и недостаточной разработанностью многих проблем образования и деятельности международных НПО в отечественной юридической литературе.

В процессе подготовки диссертационного исследования автором изучены объективные предпосылки возникновения института НПО, проведен анализ общего понятия международной организации, исследованы понятия международной межправительственной и международной неправительственной организаций, что позволило выработать авторские подходы к определению международной НПО.

Для установления различий между существующими организациями и выделения из их числа международных неправительственных, автором впервые предложена система родовых, видовых признаков и признаков разновидности.

Опираясь на результаты исследования природы правового статуса НПО, диссертантом выделены основные отличия международных НПО от национальных неправительственных организаций, определены условия трансформации национальной НПО в международную.

Указанные выше научные изыскания позволили диссертанту предложить свою классификацию направлений деятельности международных и национальных НПО.

Диссертант исследовал понятия «субъект международного права», «правосубъектность», «правоспособность» и «дееспособность» применительно к международным НПО, что позволило ему привести дополнительную аргументацию в обоснование точки зрения о возможности и необходимости включения международных НПО в круг субъектов международного права.

Автором сформулированы предложения по совершенствованию международно-правового статуса международных НПО, отечественного законодательства по определению правового положения НПО, их роли и места в построении гражданского общества в России. Им впервые предлагаются основы концепции Федерального закона Российской.

Федерации «О неправительственных организациях».

Диссертация представляет собой комплексное исследование деятельности и правового статуса МНПО в контексте международного публичного права и национального законодательства. Апробаиия результатов и практическая значимость исследования.

Выводы и основные положения диссертационного исследования отражены диссертантом в тезисах сообщений на международных конференциях и в научных публикациях, в частности: на международной НПК «Теория и практика перехода к рынку: экономико-правовой, международный, информационно-технологический и образовательный аспекты» — 12−15 марта 2003 г. г. Ужгород (Украина) — Снина (Словакия) — на международной НПК, посвященной 200-летию МВД России и 10-летию.

Тульского филиала ЮИ МВД Российской Федерации — 4−5 октября 2000 г. г. Тула и др.

Материалы и результаты исследования могут быть применены в дальнейшей научной разработке различных проблем, касающихся понятия, юридического статуса и деятельности международных НПО.

Предложения соискателя по разработке концепции закона Российской Федерации «О неправительственных организациях» могут быть использованы в нормотворческой деятельности.

Основные положения диссертации могут также использоваться в преподавании курса «Международное публичное право», спецкурса «Право международных организаций».

Глава Т. Международные неправительственные организации как субьект международного права.

§ 1. Понятие и виды МНПО, их отличие от других международных организаций.

История происхождения международных организаций берет свое начало в далеком прошлом — в древней Греции, где в VI в. до н.э. были созданы такие первичные постоянные международные объединения, как Лакедемская и Делосская симмакии (союзы городов и общин) и др., явившиеся своего рода прообразами будущих международных организаций, которые уже тогда оказывали влияние на сношения между греческими государствами: подобно другим социальным факторам, они сближали народы и смягчали их замкнутость.2 Далее, развитие международных экономических связей, государственных отношений, самого международного права, как механизма регулирования этих отношений, вызвало эволюцию новых форм международного у многостороннего общения, которыми стали административные союзы или унии. В основном они складывались в области таможенных отношений и носили временный характер.

В середине 19 века потребность реорганизации международного общения послужила толчком к образованию уже достаточно постоянных международных межправительственных организаций, обладающих постоянными органами (Всемирный телеграфный союз (1865), Всемирный почтовый союз (1874)) и др. Как правило, эти организации, даже судя по их названиям, обладали ограниченной или специализированной компетенцией и имели слаборазвитую организационную структуру. Создание подобных организаций сыграло большую роль — значительно обогатило опыт международного общения, который, уже через несколько десятилетий, позволил создать новую форму организации международных отношений — Лигу Наций. Эта была попытка создания первой политической универсальной международной организации. В 1943;45 годах, по причине несовершенства Лиги Наций, ее неспособности отвечать современным требованиям международных отношений, которые в значительной мере были осложнены бушевавшей Второй мировой войной, было принято решение и создана новая международная организация по поддержанию мира и международного сотрудничества — ООН, что явилось бесспорным достижением в деле прогрессивного развития международного права, международных отношений и самих международных организаций в частности.

Развитие общества, в том числе и современного, неизбежно связано с интернационализацией политической, хозяйственной, культурной жизни, результатом которого стала интенсификация международных связей, что в свою очередь привело к так называемой институционализации международных отношений, т. е. появлению в мире и на международной арене большого количества международных организаций и органов, созданию внутриорганизационного механизма международных организаций. Заслуживает внимания тот факт, что «понятие институционализации должно охватывать лишь собственно международные организации как межправительственного, так и неправительственного характера».3 Существующее мнение, особенно западных юристов-международников, о причислении к международным организациям, чаще всего к неправительственным, и транснациональных корпораций (ТНК), на наш взгляд ошибочно.

Причисление неправительственных организаций (НПО) к понятию «международные организации» не случайно. Международные НПО.

2 Блишенко И. П., Абашидзе А. Х., Барчукова Н. С. и др. Международные организации: Учебник. -М.: РУДН, 1994;с.8 представляют собой одну из форм общения между народами. Их появление и развитие составляет часть истории существования международных отношений вообще. Описанные выше древнегреческие симмакии в качестве целей своего существования имели также цель сближения народов и обществ. И если в описываемый период тяжело было провести различие между сущностями понятий «межправительственный» и «неправительственный» (тогда лишь наметилась тенденция к их разделению), то в настоящее время международное право дает их четкое различие.

Предысторией создания международных неправительственных организаций справедливо считают различного рода международные многосторонние встречиконгрессы, конференции и т. д.4 К началу 20 века резко возросшее число конгрессов, конференций и встреч эволюционировало, и они превратились в более устойчивую форму многосторонних неправительственных связей, что привело к формированию нового института международного общения — МНПО. В настоящее время одной из основных форм деятельности МНПО по прежнему остаются конгрессы и конференции. По мнению И. И. Коваленко, природным началом возникновения МНПО, прежде всего, явилась объективная общественная потребность в появлении такой формы связи между народами.5.

Первые международные неправительственные организации носили в основном просветительский и научный, религиозный, пацифистский и хозяйственный характер.

В категорию неправительственных организаций включаются самые разнообразные общественные организации — от небольших групп неформалов до крупных общественных объединений и движений. Эти.

3 Шибаева Е. Л. Право международных организаций: Вопросы теории. — М.: Междунар. отношения, 1986. с. 34.

4 Коваленко И. И. Международные неправительственные организации. М.: Междунар. отношения, 1976, с. 6 организации, возникающие не по воле власти, а по инициативе общественности, традиционно относятся к институтам гражданского общества.6.

Алексис де Токвиль, один из исследователей демократии считал, что сама суть демократического строя заключается в ограничении власти правительства, что лишь сам человек, общество, народ имеют право определять свои интересы и защищать их. По его мнению, только с помощью общественных объединений социальная цель сообщества становится активной частью жизни гражданина.7.

Неправительственные организации существуют во всем мире. Их основными атрибутами является независимость от власти, демократические принципы построения и четко определенные программы действий, удаленные от политики.

Главная особенность неправительственных организацийсамоорганизация. В практическом плане это означает, что организация создается по инициативе отдельных или группы граждан, а не правительства или государственных органов.8.

Неправительственные организации создаются, как правило, в ответ на ту или иную специфическую ситуацию и являются продуктом общественных действий.

Увеличение числа неправительственных организаций, тенденции их развития обусловлены целым рядом причин, к которым можно отнести: — появление глобальных проблемусиление демократических процессов в сфере внутренних и международных отношений, «институционным выражением» которых.

1 См. там же с. 7.

6 См. Общая теория права и государства. Под ред. Лазарева В. В. M.: 1994.С.338- Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы. Неправительственные организации в защите прав человека: Международная практика и опыт России. М., 1998. с. 9.

7 Алексис де Токвиль. О роли объединений в общественной жизни американцев. Демократия в Америке. М.: 1992. с. 378.

8 Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы. Неправительственные организации в защите прав человека: Международная практика и опыт России. М., 1998. с. 10 являются неправительственные организациитрансформация в сфере национальных интересов государств: движение от государственных интересов («суверенитета») к общечеловеческим ценностям, таким как права человека и защита окружающей средынедостаточные возможности отдельных государств и международных правительственных организаций для их решениявозрастающее желание индивидумов увеличить контроль над процессом принятия решений в вопросах, которые затрагивают их жизненные интересы (защита окружающей среды экономическое и политическое развитие, права человека и др.) — расширение возможностей трансграничных связей и деятельности общественности разных стран, возможностей технологического прогресса9.

Как показывает история, становление и развитие межправительственных и неправительственных организаций было тесно связано между собой. Имеются примеры, когда межправительственные организации создавались на базе уже действующих неправительственных организаций. Так, Метрический союз возник на базе Международного конгресса весов, мер и монет — организации имевшей негосударственный характер. В настоящее время число МНПО, действующих в мире, значительно превышает количество межправительственных организаций.

Сам термин «Международная неправительственная организация» вошел в международно-юридический лексикон в середине 20 века. Развитие международных отношений и международного права требовало определенной унификации их участников, и в первую очередь это.

9 См. работы: Walter В. Wriston, Technology and Sovereignty. // Foreign Affairs, vol. 18, Winter, h.72 — Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы. Неправительственные организации в защите прав человека: Международная практика и опыт России. М.:, 1998. с. 13 — Э. Н. Николаева. Международно-правовые проблемы международных неправительственных организаций. Дисс. канд. юр. наук. М.: 2001, с.4−5 касалось международных неправительственных организаций.

Начало формализованных отношений с НПО было положено Уставом ООН. На конференции в Сан-Франциско очень широко были представлены американские НПО: представители 42 НПО были консультантами американской делегации, а еще 160 НПО получили статус наблюдателя.10 Ее результатом стало включение в Устав ООН статьи 71, где было окончательно закреплено отличие НПО от межправительственных организаций.11.

В кругах отечественных юристов-международников, одним из первых поднял вопрос о термине «неправительственная организация» Г. И. Морозов. По его мнению, для изучения всех международных организаций необходима единая научная основа, так как в действительности МНПО не существуют изолированно от ММПО. «Между этими категориями организаций существует много связей, в том числе связей формального характера. К ним относятся, например, консультативный статус ряда МНПО в ММПО"12. В работе «Международные организации» Г. И. Морозов пытаясь сформулировать наиболее общие признаки и критерии, которым должны отвечать международные организации вообще, определил, что «Международная организация — это стабильная форма международных отношений, включающая в подавляющем большинстве случаев контрагентов по крайней мере из трех государств и имеющая согласованные ее участниками цели, компетенцию деятельности и свои органы, а также другие специфические организационные институты (это может быть устав, процедура, членство, порядок работы, принятия решений и т. д.) — цели и деятельность любой международной организации должны.

10 The Conscience of the World: the influence of Non-Govemmental Organizations in the UN System. Статья 71 уполномочивает ЭКОСОС «.проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условленны с международными организациями, а в случае надобности с национальными организациями, после консультации с заинтересованным членом Организации».

12 Морозов Г. И. «Международные организации». Некоторые вопросы теории. М.: Мысль, 1974, с. 55 соответствовать общепризнанным принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН"13. Указанное определение охватывает наиболее общие элементы, присущие обеим категориям организаций.

Касаясь вопроса об определении понятия «неправительственная организация», Г. И. Морозов считает его сложным, в силу того, что такое определение должно быть достаточно емким. Иначе невозможно будет охватить весьма обширную группу зачастую очень разных международных организаций14. Категория МНПО охватывает не только организации, занимающиеся общественной деятельностью, но и организации специального характера. Сюда причисляют, как было указано выше, и международные неправительственные союзы предпринимателей и т. п. В отличие от других терминов, термин «неправительственная организация» обозначает отсутствие у нее официального представительства правительств или государственных учреждений. Это обстоятельство отличает МНПО от других общественных организаций, и в том числе, от международных межправительственных организаций. По мнению Г. И. t.

Морозова этот термин является более четким и дает значительно меньше поводов для противоречивых толкований, чем понятие «международная организация».

В пользу этой точки зрения служит и тот факт, что на заре своего становления НПО развивались как самостоятельный фактор международных отношений, в которых государство играло незначительную роль. И если ММПО создаются на основе договорной деятельности государства, то МНПО — на основе свободного волеизъявления граждан. Это основное отличие МНПО от Международных межправительственных организаций.

Другой отечественный юрист-международник — Э. С. Кривчикова придерживается схожей точки зрения, согласно которой понятие.

13 См. там же. с. 55 международных организаций включает в себя как межгосударственные, так и неправительственные международные организации". Отсюда, по ее мнению, вытекает возможность выработки широкого определения международной организации, которое охватывало бы наиболее общие элементы, присущие обеим категориям организаций15. Объясняется это тем, что не существует конвенционного определения международной организации вообще. Продолжая эту мысль. Э. С. Кривчикова, пишет, что выработка определения международной организации является проблемой доктринального характера. И в качестве одного из способов решения этой проблемы, ею указывается необходимость выявления общих характерных признаков, отличающих международные организации от всех других существующих на международной арене объединений (государство, федерация, конфедерация и т. д.). При этом нельзя не принимать во внимание тот факт, что в современном международном сообществе, наряду с объединениями государств, существуют, притом в гораздо более значительном количестве, объединения индивидуумов, общественных и профессиональных национальных организаций16.

Таким образом, можно сделать вывод, что понятие «Международная организация» является собирательным и включает в себя как международные межправительственные организации (ММПО), рассматриваемые нами как следствие объединения государств на основе свободной воли и желания, так и международные неправительственные организации (МНПО), которые есть ни что иное, как результат свободного объединения индивидумов, общественных и профессиональных национальных организаций.

Отечественная международно-правовая доктрина выработала, классификацию международных организаций на основе следующих.

14 Морозов Г. И. «Международные организации». Некоторые вопросы теории. М.: Мысль, 1974, с. 294.

15 Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций. Учебное пособие. М.:МГИМО, 1979, с. 20 критериев17:

1) критерий правомерности — определение соответствия международной организации общепризнанным принципам международного права;

2) критерий членства — на его основе, с точки зрения классификации, организации делятся на две основные категории: межгосударственные (межправительственные) и неправительственные;

3) критерий характера международной организации — различаются временные (международные конференции, совещания, конгрессы и т. д.) и постоянные организации;

4) критерий круга ведения (объектов деятельности) — организации общей компетенции и специальной;

5) критерий географических рамок (по кругу участников) -универсальные и региональные организации18;

6) критерий характера полномочий — межгосударственные организации и наднациональные или надгосудар’ственные (под последними понимаются организации целью которых является интеграция, например — Европейский Союз);

7) критерий порядка вступления — открытые организации и закрытые.

Вместе с выработкой общего понятия «Международная организация» важное теоретическое и практическое значение играет определение международных межправительственных организаций и международных неправительственных организаций.

Краткое, но на наш взгляд, весьма четкое и ясное определение.

16 См. там же, с. 19.

17 См. например: Морозов Г. И. «Международные организации». Некоторые вопросы теории. M.: Мысль, 1974, сс.58−65 — Международное право: учебник/ Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М.: Между нар. отношения, 1994, с. 190.

18 Г. И. Морозовым упоминается и еще один критерий — социальнополитический, различающий прежде всего международные организации социалистических государств, развивающихся стран, капиталистических стран и международные организации, в которых участвуют государства, принадлежащие к противоположным социальным системам.

ММПО дается в учебнике «Международное право» под редакцией Ю. М. Колосова и В. И. Кузнецова: «Международная межправительственная организация — это объединение государств, учрежденное на основе международного договора для достижения общих целей, имеющее постоянные органы и действующее в общих интересах государств — членов, при уважении их суверенитета"19.

В качестве формальных юридических признаков международных межправительственных организаций принято считать лишь те, которые подтверждены многообразной практикой их создания и закреплены в уставах ММПО, являющихся международными договорами. Э. С. Кривчикова приводит следующие признаки:

1) объединение государств (двух и более);

2) наличие учредительного международного договора;

3) наличие общих постоянных целей;

4) наличие постоянных организационных институций (устав, структура, общие органы, компетенция и т. д.) — t.

5) уважение суверенитета государств-членов;

6) соответствие целей, создания и деятельности общепризнанным принципам и нормам современного международного права, закрепленным в уставе ООН20.

Е.А. Шибаева, проанализировав в самостоятельном исследовании признаки международных МПО выдвигаемые Е. Т. Усенко и Е. А. Даниловым, дает такое определение: «Международная межгосударственная) организация — это объединение государств, созданное на основе международного договора для выполнения определенных целей, имеющее систему постоянно действующих органов, обладающее международной правосубъектностью и учрежденное в соответствии с.

19 «Международное право» Учебник / отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. M.: Междунар. отношения, 1994 —с. 191 международным правом"21.

С проблемой выработки определения международных межправительственных организаций не раз сталкивались и зарубежные юристы-международники. На заседании Комиссии международного права по этому поводу был выслушан доклад Дж. Брайерли, который, предложил считать международной организацией «учрежденное по договору объединение государств, обладающее своими органами». Дж. Фитцморис на этом же заседании предложил следующее определение ММПО: «.основанное договором объединение государств со своим учредительным актом и общими органами, обладающее субъектностью, отличной от субъектности государств — членов, являющееся субъектом международного права и способное заключать международные договоры"22.

Общим и главным признаком в приведенных определениях ММПО является то, что они представляют собой результат объединения государств и, обязательно, на основе международного договора. Этот момент очень важен с точки зрения понятия сущности и природы происхождения международных неправительственных организаций.

Что касается критериев, которые отразили бы специфические особенности МНПО, то доктрина современного международного права не имеет на этот счет общего мнения. Вместе с тем, выработать признаки международной неправительственной организации, значит, раскрыть ее сущность как одного из важных институтов международных отношений, международного права. Выработка четкого и полного определения МНПО позволит отличать эту категорию организаций от множества других.

Нами выше уже говорилось о том, что термин «неправительственная организация» был закреплен Уставом ООН. Интересно проследить.

20 Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций. Учебное пособие. М.:МГИМО, 1979, с. 20.

21 Шибаева Е. А. Право международных организаций: вопросы теории. М.: Междунар. отношения, 1986, с. 26.

22 ООН, Комиссия международного права, 14 апреля 1950 г, 14 марта 1956 г. эволюцию отношений этих организаций с ООН и ее структурами и формирование признаков МНПО. В резолюции ЭКОСОС 288 (X) В от 27 февраля 1950 года указывается, что «Любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения, считается неправительственной». Касаясь этого юридического акта ЭКОСОС, Г. И. Морозов отмечает, что в практике взаимодействия упомянутых структур в это определение разрешается включать организации, имеющие в качестве членов правительства, правительственные органы и правительственных чиновников23.

Организация Объединенных наций ввела и применяет понятие «неправительственная организация» для обозначения тех общественных организаций, которые ведут свою деятельность в интересах общества, не преследуя при этом какой либо коммерческой цели.

Такие подходы к определению НПО не являются завершенными, а наоборот, дискуссионны, поскольку определение построено через отрицание другого и включает в себя любую организацию, не учрежденную на основании межправительственного договора. Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС) в резолюции 1996X31 от 25 июля 1996 года было дано рабочее определение международной неправительственной организации, согласно которому, МНПО является любая неправительственная организация, учрежденная не на основании межправительственного договора и не преследующая своей целыо извлечение коммерческой прибыли.

Современное международное право так и не выработало единого общепризнанного определения неправительственной организации. Вместе с тем, были выработаны критерии, позволяющие определить подобные организации:

— организация должна иметь некоммерческий характер. Совет.

23 Морозов Г. И. «Международные организации». Некоторые вопросы теории. М.: Мысль, 1974, с. 296.

Европы прямо указывает на некоммерческие цели деятельности организации.24 В ООН некоммерческий характер подразумевается в силу требования о финансировании организации самими членами или добровольными взносами. Вместе с тем, некоторые некоммерческие организации, признанные Советом Европы и ООН в качестве НПО объединяют представителей бизнеса, лоббирующих коммерческие интересы. К таким организациям относится Международный морской форум нефтедобывающих компаний, который активно сотрудничает в качестве НПО с ООН и Международной морской организацией;

— организация не должна использовать или пропагандировать насильственные методы. Согласно этому в качестве НПО не признаются освободительные движения, воюющие или восставшие стороны и прочие вооруженные группировки, даже если их действия отвечают принципам международного права. Не являются НПО Организация освобождения Палестины, Народная организация Юго-Западной Африки (СВАПО);

— организация не должна принимать участие в политической деятельности в целях достижения власти. Не признаются НПО политические партии, оппозиционные объединения. Однако, международные объединения политических партий, таких как Либеральный интернационал, Социалистический интернационал, Международный союз демократов, по общему мнению, является НПО;

— международной считается организация, если она имеет отделения, по крайней мере, в трех странах.

Несколько иной точки зрения придерживается ряд зарубежных юристов-международников. Например, Б. Стошич считает понятие «НПО» неточным. По его мнению, предпочтительнее название «международные общественные организации», которое более правильно отражает их.

24 Конвенция Совета Европы о признании правосубъектности неправительственных организаций. Страсбург, 1986, ст. 1.

25 Резолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 сущность.26.

Ж. Мейно определяет международные НПО как «международные группы давления», действующие на международной арене и оказывающие влияние на межправительственные организации, правительства государств и общественное мнение. Подобной точки зрения придерживается и Ладор-Ледерер который считает, что НПО являются больше группами давления, чем какими либо демократическими ассоциациями. Он добавляет, что НПО при этом выполняют полезные функции, являясь своего рода социальным противовесом государству, которое не может решать основные, жизненные проблемы, стоящие перед международным сообществом. Характерной чертой указанных точек зрения, является достаточно широкое толкование понятия МНПО, куда включаются транснациональные корпорации, церкви, движения за национальную независимость, профсоюзы, политические партии. Именно о подобной ошибке предупреждал нас Г. И. Морозов. Подобные общественные объединения не отвечают сущности МНПО, хотя, необходимо отметить тот факт, что некоторые религиозные движения (Всемирный альянс баптистов, Всемирный еврейский конгресс, Всемирный мусульманский конгресс) причисляются к международным неправительственным организациям и обладают консультативным статусом при ЭКОСОС.

К.Кольяр, касаясь вопроса понятия МНПО, указывает, что «.организации, иногда сокращенно именуемые НПО, являются по своей природе частными организациями, они объединяют частных лиц, иногда даже государственных деятелей и общественные организации, но не государства».29.

Анализируя вышеизложенное, мы приходим к выводу, что термин.

26 B.Stosic. Les Organizations Non-Gouvernementa!es et les Nations Unies. Geneve-Paris. 1964, p.12−13.

27 J.Meynaud. Les Groupes de Pression Internationaux. Lausanne, 1961.

28 J. Josep Lador-Lederer. International Non-Governmental Organizations and Economic Entities: A Study in Autonomous Organization and Ius Gentium (Leyden:A.W. Sythoff. 1963).p.377−379.

29 К. Кольяр. Международные организации и учреждения. М.: Прогресс, 1972. с. 472 неправительственные организации" достаточно часто используется в науке международного права и практике международных отношений. Но, не смотря на это, не существует единого и общепринятого определения международных неправительственных организаций, хотя в отечественной и зарубежной международноправовой литературе описаны наиболее общие признаки, характеризующие МНПО. Подобные признаки приводятся и в официальных международных актах, принимаемых международными межправительственными организациями.

Сам факт определения термина «МНПО» достаточно сложен. Уже отмечалась возможность неточного определения НПО через отрицание. Исследовали мы также и попытки дать наиболее широкое понятие рассматриваемого определения. Вместе с тем, Н. И. Кондаков, говоря об определениях, напоминает, что от определения нельзя требовать больше того, что оно в состоянии выразить.30.

Ссылаясь на логику, можно вести речь о следующих определениях организаций: родовое, видовое и разновидности (выделено автором). Соответственно, следует говорить и о признаках родовых', видовых и разновидностях.

Родовые признаки являются общими для всего класса (рода) организаций. Видовые признаки — общими для всех разновидностей, входящих в этот вид. Признаки разновидности будут характеризовать каждую разновидность организации.

В нашем случае, родовыми признаками будут считаться: факт объединения людей (государств) — совместная реализация программы или цели, наличие постоянных организационных институций (устав, структура, органы управления).

Видовыми — цели и задачи, характер деятельности, форма организации деятельности, финансовые источники, рамки и область.

30 Кондаков Н. И. Логический словарь. М.: Наука, 1971. с. 356 деятельности, правовая природа образования, наличие консультативного статуса и т. д. Именно по видовым признакам идет главное отличие ММПО от МНПО и от других существующих организаций.

И соответственно признаки разновидности включают в себя: наименование организации, направление или сфера их деятельности, владение определенной категорией консультативного статуса, территориальное место их образования, различные высшие органы управления и т. д.

Что касается определения организации, то по общему правилу родовым определением следует руководствоваться в случаях, когда появляется какой-то новый, ранее не известный образец, описания которого раньше не было. Представляется, что видовое определение МНПО должно основываться на следующих видовых признаках:

— сомоорганизованное объединение представителей общественности различных стран мира (проявляется в разных организационных формах: — организация, федерация, общество, совет, союз, комиссия, комитет, центр, ассоциация, фонд, институт, лига, академия и др.);

— создание (образование) и регистрация на основе национального законодательстваналичие консультативного статуса при международных межправительственных организациях;

— наличие целей и задач, направленных на развитие гражданского общества и международных отношений не противоречащих общепризнанным принципам Устава ООН и нормам международного права (приведенный критерий имеет достаточно широкое толкование и включает в себя такие положения какведение деятельности в интересах общества, отказ от использования или пропаганды насильственных методов, стремление к поддержанию мира и расширению международной интеграции);

— отказ от участия в политической деятельности в целях достижения власти;

— занятие деятельностью, не преследующей извлечение прибыли и коммерческих целей;

— наличие представительств или отделений на территории более 2-х государств.

Таким образом, опираясь на высказанные в отечественной и зарубежной международно — правовой литературе точки зрения, положения зафиксированные в международных документах, а также на приведенные автором видовые признаки, международную неправительственную организацию можно определить как самоорганизованиое объединение представителей общественности различных стран, созданное в соответствии с национальным законодательством для достижения целей и задач развития гражданского общества и. международных отношений, действующее в соответствии с общепризнанными принципами Устава ООН и нормами международного права на территории двух и более государств и обладающее консультативным статусом.

Принцип самоорганизованности в данном случае предполагает свободную волю представителей общественности, не содержащую государственных и иных политико-властных элементов, направленную на самообъединение для достижения уставных целей.

Объединение в соответствии с основами национального законодательства изначально определяет статус НПО как национальной неправительственной организации, которая при наличии консультативного статуса, означающего международно-правовое признание НПО и функционирования на территории двух и более государств, становится международной.

Причем, присвоение консультативного статуса возможно в случае соответствия характера организации, ее уставных целей и задач, принципов функционирования общепризнанным нормам и принципам Устава ООН и международного права.

Цели и задачи деятельности рассматриваемых организаций могут быть различны. Автор, анализируя причины возникновения и развития НПО, исследуя саму сущность подобных организаций, а также характер и область их деятельности в современных условиях, считает возможным предложить следующие группы основных направлений деятельности НПО:

— достижение целей связанных с решением проблем развития и функционирования гражданского общества, как на национальном, так и на международном уровне;

— участие в развитии и совершенствовании международных отношений, поддержании мира и безопасности, дальнейшего совершенствования института международного права.31.

Приведенное выше определение МНПО не отражает всех рассмотренных соискателем признаков. Чтобы определение МНПО не получилось громоздким, а его использование, было бы удобным, в определение включили лишь существенные признаки.

§ 2. МНПОкак субъект международных отношений.

Вопрос о круге субъектов международного права является довольно сложным и спорным, т.к. существуют различные точки зрения, кого следует рассматривать в качестве субъекта международного права и кого не рассматривать.

Сторонники одной точки зрения полагают, что МНПО не могут рассматриваться в качестве субъектов международного права, так как образованы в соответствии с нормами национального или внутреннего права государств.

Согласно второму взгляду на данную проблему, международные НПО являются субъектами международных отношений, но субъектами международного права не являются.

Третья точка зрения допускает включение международных НПО в круг субъектов международного права, правда объем их правосубъектности ограничен и носит функциональный характер. t.

В советской доктрине международного права утвердилось мнение, что свойствами международной правосубъектности обладают лишь три коллективных образования — суверенные государства, межправительственные организации и нации, борющиеся за свою независимость. Причем это утверждение не всегда признается бесспорным. Неоднократно высказывалось и высказывается мнение, что круг современных субъектов международного права значительно расширился и включает в себя, в частности, международные неправительственные организации, а в некоторых случаях и физические лица (индивиды).32 Согласно другой концепции, полноценным участником международных.

31 Классификация направлений деятельности по указанным основаниям будет приведена в § I Главы II диссертационного исследования.

32 См. например работы: Верещетин B.C. Мюллерсон Р. А. Примат международного права в мировой политике. Советское государство и право. № 7, 1989, с.3−5- Захарова Н. Д. Индивид — субъект международного права. Советское государство и право. № 11. 1989, с. 112−118 отношений, и соответственно, субъектом международного права может быть только государство.

Т.Н. Нешатаева, придерживается мнения, что такой подход просто опасен.33.

Опасность заключается в том, что он не позволяет научной мысли оперативно реагировать на реалии быстро меняющейся международной действительности.

Конечно, международно-правовая доктрина не должна слепо следовать за конкретными фактами международных отношений. Ее задача, прежде всего, заключается в отслеживании тенденций международно-правовых и иных международных отношений, выявлении причин и оснований вновь возникших явлений, разработке прогнозов их развития.

А тенденции таковы, что международные НПО объективно претендуют на включение в состав субъектов международного права.

Само понятие «субъект права» выработано общей теорией права и подразумевает под собой «субъект» применительно к праву вообще, не указывая, идет ли речь о национальном праве или международном праве.

По наиболее распространенному определению, субъектом права следует считать лицо или общественное образование, могущее участвовать в правоотношении, что предопределяется правовой нормой, наделяющей его юридическими правами и обязанностями.34.

Кроме того, различаются субъекты права, наделенные таким статусом правовыми нормами (наделенные правом в объективном смысле), и субъекты правоотношений, реально участвующие в общественных отношениях, регулируемых правом (реализующие право в субъективном смысле).

Понятие «субъект права» тесно связано с понятием.

33 Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. M.: Дело, 1998, с 68 правоотношение". Под правоотношением понимаются — волевые, надстроечного характера общественные отношения, урегулированные нормами права. Правоотношения отличаются от других волевых отношений наличием у сторон (субъектов права) юридических прав и обязанностей, установленных нормами права. Субъект праваобязательный элемент правоотношения.

Международные отношения в большей своей части опосредованы нормами международного права, что означает, что в реальности они выступают как правоотношения.

Международные отношения являются динамично развивающейся средой, в которой находят отражения многочисленные формы взаимоотношений их основных участников — субъектов международного права. И связь эта достаточно взаимозависима. В своем развитии международные отношения могут положить начало образованию новых субъектов международного права, которые, в свою очередь, способны укрепить и улучшить сами международные отношения.

Под субъектом права следует понимать лицо, участвующее или могущее участвовать в правоотношении. Правосубъектность включает в себя как способность обладать правами и обязанностями (правоспособность), так и осуществлять их (дееспособность).

В российской международно-правовой доктрине вопрос о круге субъектов международного права решается неоднозначно.

В.М. Шуршалов писал, что «по общему правилу, субъект права одновременно выступает в качестве субъекта конкретных правоотношений. В силу этого многие авторы полагают, что понятие „субъект права“ и „субъект правоотношения“ по своему существу являются тождественными».35 Далее, развивая свою мысль, В. М. Шуршалов.

34 См. работы: Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. М.: Юрид.

Литература

1981; Фельдман Д. И. Курдюков Г. И. Основные тенденции развития международного права. Казань: Из-во КГУ, 1974 и др.

35 Шуршалов В. М. Международные правоотношения. M.: Междунар. Отношения, 1971. с. 44 предостерегает пас о некорректности распространения подобного правила на международное право, в силу его специфичности и значительного отличия от внутригосударственного права. В международном праве нельзя утверждать, что любой субъект международных правоотношений выступает как субъект международного права. Иначе говоря, всякий субъект международного права может быть субъектом правоотношения, но субъект международного правоотношения не обязательно должен быть субъектом международного права.

Такого же мнения придерживается и Э. Н. Николаева, которая в своем диссертационном исследовании, ссылаясь на В. В. Кравченко, пишет, что нельзя объяснять понятие «субъект международного права» через способность его участия в международных правоотношениях, которая не является главным определяющим признаком субъекта международного права.36.

Правомерность такого подхода всегда вызывала серьезные сомнения. Так, например, С. В. Черниченко пишет, что «можно быть субъектом международного права и не быть субъектом конкретного международного правоотношения, но нельзя быть субъектом международного правоотношения и не быть субъектом международного права».37.

Мы будем исходить из той посылки, что нельзя быть субъектом отношений, не будучи субъектом права. И поэтому, любой участник международных правоотношений, есть субъект международного права.

Учебник международного права дает следующее определение субъекта международного права: «Субъект международного права — это носитель международных прав и обязанностей, возникающих в соответствии с общими нормами международного права либо.

36 См. Николаева Э. Н. Международно-правовые проблемы международных неправительственных организаций. Дисс. канд. юр. наук М.: МГИМО. 2001. с.22- Кравченко В. В. Политико-правовые проблемы международной деятельности советских общественных организаций" М.: 1982, с.67−68.

37 Черниченко С. В. Допуск индивидов в международные суды и международная правосубъектность. Советский ежегодник международного права. М.6 1968 с. 271 предписаниями международно-правовых актов. Это также лицо (в собирательном смысле), поведение которого прямо регулируется международным правом и которое вступает или может вступать в международные публичные (межвластные) правоотношения".38.

Понятие «субъект международного права» используется в международно — правовых актах. Статья 3 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года говорит о международных соглашениях, заключенных между государствами и другими субъектами международного права.39.

В статье 3 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года (на 1 января 2003 года в силу не вступила) речь идет, в частности, о международных соглашениях, участниками которых являются одна или несколько международных организаций и один или несколько субъектов международного права, иных, чем государства и международные организации.40.

Характерно, что в такой значимой конвенции упоминаются субъекты международного права иные, чем государства и международные организации.

Отечественная доктрина международного права придерживается преобладающего мнения, согласно которому субъектами международного права являются государства и международные организации. (См. труды Колосова Ю. М., Задорожного Г. Н. Тункина Г. И., Кожевникова Ф.И.). Согласно этой концепции, международное право регулирует лишь взаимоотношения лиц, способных самостоятельно выступать участниками.

38 Международное право: Учебник. Отв. Ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М.: Междунар. Отношения, 1994, с. 57.

39 Действующее международное право (избранные документы): Уч. Пособие. Отв. Редак. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова М.: Издательство МАМП, 2002, с. 151.

40 См. там же с. 173 международных отношений и являться непосредственными носителями субъективных международных юридических прав и обязанностей.

Но в литературе высказаны и другие точки зрения. Э. С. Кривчикова, ссылаясь на точку зрения Г. И. Морозова, отмечала, что «многие из международных неправительственных организаций оказывают воздействие на формирование норм международного права и международные отношения, на национальные законодательства. Существование неправительственных организаций немыслимо без наличия правовых институтов, таких, как структура, компетенция органов, процедура работы и т. п. Следовательно, международное право имеет прямое отношение к таким организациям.41.

В международном праве нет общепризнанных норм, решающих вопрос, кто может быть субъектом международного права. Существует лишь международная практика, которая ограничивает круг его субъектов. Считается, что расширение круга субъектов международного права до безграничности, по существу, приводит к отрицанию международного права. Поэтому, на наш взгляд, для того чтобы правильно решить этот вопрос, необходимо определить критерии, дающие основание признавать за теми или иными образованиями статус субъекта международного права.

В.М. Шуршалов обоснованно указывает на критерии, которые определяют субъекта международного права: способность нести суверенные права и обязанностиспособность создавать нормы международного праваспособность принимать меры к их исполнениюсвязь субъекта с понятиями «народ» и «территория" — способность нести ответственность за правонарушения. Этим признакам, в полном объеме, соответствует один основной субъект международного правагосударство, обладающий важнейшим, среди прочих, признаком суверенитетом.

Согласно действующему методическому подходу определения круга субъектов международного права, одним из определяющих признаков субъекта является его способность создавать нормы международного права. Этим свойством обладают лишь государства и международные межправительственные организации.

По мнению Т. Н. Нешатаевой, это происходит потому, что в основу теоретической концепции закладываются ошибочные положения, обусловленными старыми нормативными подходами.42.

Достигнутый теоретический уровень юридической науки позволяет выделить три формы существования права:

— в нормах;

— в правоотношенияхв правосознании.43.

Попытка придания определяющего значения только одной форме, неизбежно приводит к тому, что само явление не будет представлено полно и верно в соответствии с социальной действительностью. Такой подход в свою очередь может существенно тормозить развитие права вообще и, международного, в частности.

Г. В. Игнатенко пишет, что «в течение длительного времени статус субъекта признавался только за государствами, а необходимым свойством считался государственный суверенитет».44 Однако тенденция перемены самой структуры международных отношений, вызванная необходимостью образования новых субъектов международного права — международных межправительственных организаций, внесла значительные коррективы в международное право.

41 См. Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций: Учебное пособие:. М -1979 с. 12.

42 Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М.: Дело, 1998, с 71.

43 Спекторский Е. Е. Юриспруденция и философия. Филосовские основания теории международных отношений. Вып.З. М.: 1990.С.136.

44 Международное право. Под ред. Игнатенко Г. В. М.: Высшая школа, 1995, с. 44.

Трактовка понятия субъекта международного права была существенно изменена. В настоящее время к числу участников международных отношений относят тех, которые обладают правами и обязанностями, непосредственно вытекающими из международного правопорядка.45.

На наш взгляд, правильные тенденции развития науки международного права, относительно части, определяющей круг его субъектов, определены Д. И. Фельдманом И Г. И. Курдюковым, которые пишут о системе субъектов международного права, которая является условием функционирования международного сообщества.46 Именно наличие упорядоченной системы субъектов международного права, позволяет адекватно оценить существующий уровень и структуру международного сообщества в целом. Система субъектов международного права предполагает определенную иерархичность и проявляется в различных внутренних и внешних связях, которые разграничивают субъектов международного права по правовому статусу. Далее, Д. И. Фельдман и Г. И. Курдюков указывают, что строение правового статуса субъектов международного права организационно оформлено: государству свойственны суверенная власть, территориальное верховенство и дипломатическое представительствоборющейся нации — политическая организациямеждународной организации — постоянные органы и устав. Международные правоотношения являются способом связи системы субъектов международного права.47.

Современное международное право указывает на возможные различия субъектов международного права с точки зрения их правовой природы, объема международных прав и обязанностей. Это означает, что.

45 Международное право: Учебник. Отв. Ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова.-M.: Междунар. отношения, 2000.С.77.

46 Д. И. Фельдман, Г. И. Курдюков. Основные тендениин развития международной правосубъектности. Издательство Казанского госуниверситета. 1974. с. 46.

47 См. там же. с. 47 правовой статус субъектов международного права может быть различным, На практике — правовой статус зависит от того, какими правами и обязанностями наделен субъект международного права и в каком объеме, т. е. речь идет об объеме правоспособности.

Исходя из структуры правового статуса, сочетанию их правоспособности и дееспособности, Д. И. Фельдман и Г. И. Курдюков, ссылаясь на позицию зарубежного коллеги М. Геновски, приводят следующую классификацию субъектов международного права:

— универсальные (типичные) — это государства, которые владеют наиполнейшим объемом прав и обязанностей. Их характерной чертой, является тот факт, что международную правосубъектность они приобретают в силу своего возникновения. Их международная правосубъектность не зависима, не ограничена чей то внешней волей и имеет всеобъемлющий характер.;

— специальные или производные — к ним относятся международные межправительственные организации, которые имеют ограниченную международную правоспособность, юридически оформляемую государством. Специфика их правовой природы заключается в том, что они образованы в результате волевого решения государства — первичного или типичного субъекта. Их правосубъектность производна — т. е. зависит от воли государства, которое в договорном порядке наделяет их специальными правами и обязанностями.

При этом важно помнить, что в отличие от основного субъекта права — государства, правосубъектность международных межправительственных организаций функциональна, т. е. она направлена на достижение определенных целей и задач. Правовой статус международной межправительственной организации определяется юридическим актом государства.

Все это свидетельствует о том, что, не смотря на расширение системы субъектов международного права, государство не утрачивает своей значимости. Наоборот, расширение круга субъектов международного права свидетельствует «о демократичности организации между народных образований и их связи с основными субъектами международного права».48.

Вопрос о статусе других нетрадиционных субъектов, среди которых рассматриваются и международные неправительственные организации, решается неоднозначно.

Г. В. Игнатенко, считает, что возможно следующее разграничение субъектов в международно-правовой системе:

— правосоздающие субъекты (и вместе с тем правоприменяющие) -те субъекты, которые участвуют в нормотворческом процессе и применяют эти нормы на практике;

— только правоприменяющие — нормотворческой способностью они не обладают.49.

К последнему виду субъектов и относятся международные неправительственные организации.

Несмотря на значительные разногласия, существующие в международно-правовой науке, по вопросу относимости МНПО к категории субъектов международного права, на практике этот вопрос решается в пользу последних.

Международными межправительственными организациями принимаются специальные акты, регулирующие отдельные аспекты деятельности МНПО и наделяющие их определенными элементами международной правосубъектности.

МНПО, так или иначе, находятся в сфере действия международного права, их деятельность строго регулируется нормами международного.

48 Д. И. Фельдман, Г. И. Курдюков. Основные тенденции развития международной правосубъектности. Издательство Казанского госуниверситета. 1974. с. 50.

49 Международное право. Под ред. Игнатенко Г. В. М.: Высшая школа, 1995, с. 46 права. Достигается это посредством опосредованного признания МНПО в системе международных организаций, путем предоставления им консультативного статуса. Это означает, что МНПО наделяются определенными правами и обязанностями. В случае невыполнения своих обязательств, к международным НПО *могут быть применены определенные санкции, т. е. их деятельность может быть ограничена или вообще они могут быть лишены своего консультативного статуса.

Таким образом, на основании вышеизложенного, международные неправительственные организации можно с уверенностью отнести к числу субъектов международного права.

Существующие споры о категориях субъектов международного права, на наш взгляд, основываются на следующих признаках:

1. Различие правовой природы самих субъектов;

2. Различный объем и содержание правосубъектности субъектов международного права.

Как было сказано выше, автор поддерживает бесспорность определения государства в качестве основного субъекта международного права.

Что касается международных организаций, — их природа имеет опосредованный государством характер, объем их правосубъектности значительно уже и строго ограничен.

Учитывая изложенное, представляется правильным считать, что международные неправительственные организации также могут являться субъектами международного права.

И, несмотря на то, что создаются МНПО на основе актов внутреннего права, их деятельность может регулироваться и нормами международного права. Это возможно при наличии консультативного статуса организации.

Выше нами было дано определение МНПО. Исходя из этого, считаем возможным существование множества неправительственных организаций, чья деятельность регулируется нормами внутреннего права. И эти НПО являются национальными, их деятельность не регулируется нормами международного права, и они не являются субъектами международного права. Но, в случае, если подобная национальная НПО отвечает определенным требованиям, приведенным нами в 1 параграфе (некоммерческий характер, соответствие принципам деятельности ООН и нормам международного права, наличие консультативного статуса и т. д.), подобная организация может считаться международной неправительственной организацией и субъектом международного права, соответственно. Сам термин «международная» в данном случае означает не фактические отношения с двумя и более государствами, а факт участия в международных отношениях, урегулированных нормами международного права. Лишение организации консультативного статуса означает потерю ею международной правосубъектности, т. е. организация становится субъектом внутреннего права. Допускается одновременное регулирование деятельности МНПО международным и национальным' правом, в соответствии с общепринятыми принципами соотношения этих правовых систем.

Что касается объема правосубъектности МНПО, то здесь автор считает невозможным признать ее в таком же объеме, в каком она признается за международными межправительственными организациями. Правосубъектность МНПО носит строго функциональный характер, ограниченный имеющимся у организации консультативным статусом.

§ 3. Международная правосубъектность МНПО. ^^^^ort^iny.

Понятие субъект права, а в частности, субъект международного права, тесно связано с другим понятием — международной правосубъектностью.

Правосубъектность в классическом понимании представляет собой правоспособность и дееспособность, вместе взятые, т. е. праводееспособность.50 При этом, дееспособность подразумевает под собой и деликтоспособность, т. е. способность отвечать за свои правонарушения.

Под правосубъектностью понимается возможность или способность быть субъектом права и в данном случае международного права (т.е. правоспобность), а также способность осуществлять имеющие права и обязанности своими действиями и нести за это установленную ответственность (дееспособность).

Это означает, что правосубъектность в плане правоспособности, представляет собой особое свойство субъектов, которое придается юридическими нормами и заключается в том, чтоэти субъекты приобретают способность самостоятельно, независимо от других субъектов быть носителями международных прав и обязанностей, т. е. быть участником правоотношений.

Г. В. Игнатенко пишет, что «объективным критерием правосубъектности служит юридическая способность к самостоятельным действиям, правовому волеизъявлению, независимому осуществлению правовых норм, определяющих права и обязанности участников международных правоотношений».51 Именно юридическая способность является главным свойством субъекта международного права, качество которого предусмотрено правовыми нормами и служит предпосылкой.

50 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристь, 2001, с. 394.

51 Игнатенко Г. В. К вопросу о понятии и классификации субъектов международного права. — Материалы конференции по итогам научно-исследовательской работы за 1968 год. Свердловск. 169, с. 213. правоотношения.

Под юридической способностью понимается такое качество, которое характеризует именно саму возможность иметь эти права и обязанности. Необходимо в данном случае отличать саму возможность иметь права и обязанности от их фактического обладания.

Наличие правоспособности у субъекта международных правоотношений определяется рядом признаков, таких как персонофицированность, внешняя обособленность, автономная воля, участие в создании международно-правовых норм.52.

Международные НПО имеют персонофицированный характер, так как участвуют в международных отношениях в виде одного юридического лица. Каждая МНПО внешне обособленаона имеет собственное наименование, государственную принадлежность, свой устав и др.

В.В. Богатырев пишет, что воля является исходной категорией права, как в субъективном, так и объективном смысле. Это означает, что для появления субъективных прав необходимы волевые действия лиц, как отдельных так и образующих коллектив. По своему правовому эффекту правозначимая воля может быть либо правообразующей, т. е. образующей право в объективном смысле (исключительная прерогатива государства), либо правореализующей (способность любого лица). Международные НПО обладают правореализующей волей, которая выражается в правомерных или неправомерных действиях, волеизъявлениях, которые представляют собой юридические факты, реализующие применение объективного права в субъективных правах и обязанностях, составляющих конкретные правоотношения между субъектами международного права.53.

Что касается основных признанных субъектов международного права — государств и международных организаций то их юридическая.

52 См. например: Международное публичное право. Учебник. Под. Ред. К. А. Бекяшева. М.1999.С.98;

53 Богатырев В. В. Актуальные проблемы юриспруденции. Сборник научных трудов. Владимир. Вып. 3. 2002. с. 8 способность бесспорна — они могут иметь и имеют права и обязанности, т. е. являются субъектами международного права. Подобный их статус определен как международными актами, так и существующими критериями или признаками.

Решая вопрос о юридической способности (о потенциальной возможности обладать правами и фактическим состоянием) МНПО на наш взгляд следует исходить из следующих предпосылок: создание МНПО в отличии от международных межправительственных организаций регулируется нормами внутреннего права, но в то же время, выше нами указывалось на отличие национальных НПО от международных фактом обладания последними определенным консультативным статусом, который по своей природе является юридическим волеизъявлением основного субъекта международного права (фактически речь идет о международном признании МНПО посредством присвоения ей консультативного статуса) — факт присвоения статуса и механизм реализации этого процесса предусмотрен действующими нормами международного праваобладание МНПО другими законодательно определенными критериями или признаками, присущими субъекту международного праваупоминание неправительственных организаций в международно-правовых документах, в частности в ст. 71 Устава ООН, где в качестве участников международных правоотношений называются и неправительственные организации.54.

Что касается такого признака как «самостоятельность», указанного Г. В. Игнатенко в определении сущности правосубъектности, то он в полной мере может относиться только к государству. Л действующие международные межправительственные организации производны, следовательно здесь нельзя вести речь об их полной независимости.

Правовой статус, или объем правоспособности субъектов международного права не одинаков. Наибольшая правоспосбность, включающая в себя способность создавать нормы права, реализовывать их, а также принуждать к их исполнению через различные формы международно-правовой ответственности принадлежит государству.

Международным межправительственным организациям свойственна уже ограниченная (специальная или функциональная) правоспособность, заключающаяся создании и реализации норм в конкретных областях международного права, что определяется их функциональными задачами.

По аналогии можно говорить и о правоспособности международных НПО, которая носит узкофункциональный, ограниченный характер. МНПО не обладают способностью создавать нормы права, но они обладают другими элементами правосубъектности — реализация международно-правовых норм (правоприменение) и участие в мероприятиях направленных на защиту международно-правовых норм (международное принуждение).

В международном праве сами субъекты создают его нормы, сами обеспечивают их выполнение, т. е. обладают определенными функциями, характер которых позволяет отличать субъектов друг от друга.

Учебник теории государства и права под редакцией Н. Г. Александрова в качестве основных функций субъекта приводит следующие:

— нормо (право) творческую;

— правоисполнительную;

— правоохранительную.

В таких же формах реализуются функции и субъектов международного права и, в частности, международных межправительственных организаций.

54 Колосов Ю. М., Кривчикова Э. С. Международное действующее право (Избранные документы). М.:

Круг субъектов международного права разнообразен, субъекты значительно отличаются друг от друга по своему статусу, соответственно и функции самих субъектов права различны и их характер зависит от направления и назначения деятельности.

Характеризуя участие МНПО в международно-правовых отношениях необходимо отметить, что они не имеют абсолютной независимости, в своих действиях МНПО относительно независимы. Их права и обязанности определяются другими субъектами международного права.

МНПО обладают не всеми признаками правосубъектности свойственными другим субъектам международного права.

Международные НПО не обладают способностью создавать нормы международного права и обеспечивать их выполнение — у них отсутствует в полной мере правотворческая и правоисполнительная функции.

Но вместе с тем, на практике, анализируя формы и методы участия МНПО в международных отношениях, можно вести речь и об их участии в правотворческом и правоисполнительном процессе. Такая деятельность находит выражение в процессе подготовки и разработки международных актов (на начальной стадии правообразования), содержащих нормы международного права. МНПО в пределах консультативных взаимоотношений с международными межправительственными организациями обладают способностью непосредственно влиять на субъекты правообразования. МНПО могут помогать и помогают ММПО в плане исследования социальных факторов и изучения их влияния на формирование международно-правовой позиции.

И.Б. Малкина в качестве основных путей такого влияния приводит следующие: содействие субъектам международного права в выявлении пробелов в международно-правовом регулировании различных областей.

МАМП 2002, с. 20 международного права и доведения информации об этом до соответствующих органов межправительственных организаций или государствоказание содействия межправительственным организациям в разработке проектов резолюций и конвенций, посредством предоставления экспертных, научно-технических и др. заключенийформирование общественного мнения и доведение до сведения государств и межправительственных организаций мировой общественной позиции относительно выдвинутых ими договорных инициативформирование мирового общественного мнения относительно необходимости выработки, принятия, подписания и ратификации международного договора в той или иной сфере международного праваформирование международного правосознания общественности, что является немаловажным для дальнейшего применения той или иной нормы международного права.55.

Нельзя забывать и тот факт, что МНПО сами являются носителями и выразителями международного правосознания.

Это означает, что МНПО не прямо, а опосредованно, принимают участие в процессе международного правотворчества и им присуща именно вспомогательная функция.

Существуют также и факты, подтверждающие способность обладать МНПО и правоисполнительной функцией. Особенно это проявляется в области права, связанной с правами человека, их обеспечением и защитой окружающей среды. МНПО доводят до сведения Комиссии по правам человека ООН информацию о фактах нарушения прав человека, предлагают способы борьбы с ними, являются активными участниками конференций по правам человека и защиты окружающей среды.

Рассматриваемая функция МНПО проявляется и в их способности быть третьей стороной в судебном процессе, что тоже, несомненно, является способом содействия в применении международных актов.

Нам кажется, целесообразнее всего, в вопросе определения правосубъектности МНПО, исходить из положения поддерживаемого Г. И. Морозовым, признающим за МНПО правосубъектность со специальным, ограниченным объемом, который включает в себя достаточно разнообразные права и обязанности, закрепленные в нормах международного права.

В пользу этого положения, можно трактовать и позицию Г. В. Игнатенко, который, касаясь вопроса международной правосубъектности, подразделяет основные права и обязанности на две группы:

— основные общесубъектные права (присуще всем категориям субъектов) — подразумевают юридическую способность участия в международных отношениях, урегулированных нормами международного права, реализация своих прав и обязанностей и др.;

— основные субъектно-видовые права (свойственны-определенной категории субъектов) — включают в себя право участвовать в создании международно-правовых норм, право устанавливать дипломатические и консульские отношения и т. д.).

В данном случае, можно утверждать, что МНПО обладают основными общесубъектными правами, а значит, существует возможность признавать за ними международную правосубъектность.

Таким образом, можно сделать вывод, что рассмотренная нами выше правосубъектность МНПО, обладание ими определенным объемом прав и обязанностей дает возможность утверждать о существующей международной правоспособности МНПО.

55 Мал кипа И. Б. Международные неправительственные организации в современном международном праве.

§ 4. Правовая природа МНПО и консультативный статус.

Определение правовой природы международных неправительственных организаций, юридических основ их образования вопрос достаточно ясный, но вместе с тем и весьма противоречивый для выработки единообразного мнения. Объясняется это тем, что с ним связаны другие вопросы: определение правомочности включения МНПО в круг субъектов международного права, наличие у МНПО международной правосубъектности, объем их правоспособности и дееспособности и др.

В предыдущих параграфах нами предпринята попытка разобраться в вопросе о правомерности причисления МНПО к субъектам международного права, рассмотрена составляющая часть правосубъектности МНПО — правоспособность.

На практике, вопросы образования и деятельности МНПО решаются изначально в соответствии с положениями норм национального права. И на первоначальном этапе своего создания МНПО не являются субъектами международного права, соответственно вопрос об их международно-правовой правосубъектности не стоит.

Именно на этой позиции стоят сторонники теории, согласно которой МНПО образуются в соответствии с нормами национального законодательства и не могут рассматриваться в качестве субъектов международного права (С.Б. Крылов, JI.A. Моджорян, Н.А. Ушаков).

По утверждению других (В.М. Шуршалов, В.В. Кравченко) МНПО не являются субъектами международного права, а выступают субъектами международных отношений.

Согласно третьей точки зрения (И.А. Макарова, И. Б. Малкина, Т.Н. Нешатаева) действующие МНПО могут считаться субъектами международного права, а соответственно можно ставить вопрос об их.

Автореферат дисс. канд. юр. наук. Казань-2001, с. 23−24 правосубъектности. Указанные авторы предлагают считать правосубъектность таких организаций ограниченной специальным объемом прав и обязанностей, закрепленных в нормах международного права. Нами уже говорилось о целесообразности поддержки именно этой точки зрения, и основываясь на указанных позициях, мы пришли к выводу, что основным спорным вопросом правосубъектности МНПО является момент трансформации организации, созданной на основе положений внутреннего законодательства, в международную НПО, чья деятельность регулируется нормами международного права.

Правовая природа ММПО и МНПО различна, хотя имеет и сходные признаки. В отличие от основного субъекта международного права правовая природа указанных организаций носит производный характер. В одном случае государство создает ММПО, проявляя тем самым свою суверенную волю. В другом случае, физические лица или ряд объединений создают неправительственную организацию, проявляя тем самым тоже свою волю.

Различия заключаются в том, что создание ММПО основывается на нормах международного права, а НПО на нормах национального зако н одател ьства.

Государства наделяют ММПО определенными правами и обязанностями, т. е. правосубъектность ММПО носит целевой, функциональный характер и обладает по существу договорным происхождением.

Международные организации и их должностные лица пользуются привилегиями и иммунитетами на основании международного права. В международном праве имеется отдельную правовой институт — право международных организаций, который регламентирует практически все вопросы, связанные с существованием и функционированием международных межправительственных организаций.

Существование и деятельность неправительственных организаций регулируется национальным законодательством той страны, где расположена их штаб квартира, или где они зарегистрированы. Все вопросы, касающиеся положения их сотрудников, привилегий и ответственности также регулируются нормами внутреннего права. Согласно нашего мнени^^ на данном этапе, НПО еще не носит международный характер (с точки зрения международного права), хотя и может иметь свои отделения в разных государствах.

Свою международную сущность, т. е. способность войти в круг субъектов международного права, а значит получить возможность обладания международной правосубъектностью, по нашему мнению, рассматриваемые организации могут получить исключительно после их международного признания путем предоставления соответствующего консультативного статуса. Как уже указывалось, это позволит выделить международные НПО из числа других неправительственных организаций. Именно предоставление консультативного статуса, при соответствии таких организаций установленным международным правом критериям, позволяет говорить о наличии у них международной правосубъектности.

В сущности, предоставление международным НПО консультативного статуса можно рассматривать также как волю государств, опосредованную международными межправительственными организациями, поскольку в международных организациях могут быть и представители государств.

Законодатель (имеется в виду государство и ММПО реализующие свою правотворческую функцию) в нормах международного права предусмотрел такую возможность. Резолюции ЭКОСОС 228 (X) от 27 февраля 1950 года, и 1296 от 23 мая 1968 года, 1996V31 от 25 июля 199бгода, Европейская конвенция о признании правосубъектности международных неправительственных организаций от 24 апреля 1986 года и ряд других документов, выделяют признаки международных НПО, дают понятие и указывают их основные характеристики и, главное, устанавливают механизм сотрудничества ММПО только с такими организациями, которые обладают консультативным статусом. Таким образом, на наш взгляд, в самих нормах международного права, частично определена правовая природа МНПО.

Основное противоречие, вызывающее спорность вопроса о правосубъектности МНПО, кроется как раз в их международной деятельности и их национальном правовом статусе. Нормы международного права наделяют МНПО как правоспособностью, так и дееспособностью, т. е. определенными правами и обязанностями, а также определенными элементами ответственности МНПО. Но, в то же время, деятельность персонала, привилегии и иммунитеты международных НПО регулируются нормами внутреннего права.

На наш взгляд, окончательно решить вопрос о правовом статусе МНПО, а, следовательно, и о правомерности отнесения их к субъектам международного права, можно путем принятия международного документа (в форме резолюции или конвенции), содержащего основные положения понятия МНПО, требования, предъявляемые к МНПО для получения ими консультативного статуса, а также определяющего их компетенцию, деятельность персонала, иммунитеты и ответственность.

В настоящее время, внутренние условия существования МНПО имеют схожий характер с условиями существования ММПО. Причем, подобное сходство является результатом целенаправленной деятельности МНПО. Так, например, Уставы МНПО в значительной мере повторяют уставы межправительственных организаций. В них сформулированы цели, задачи и принципы деятельности, структура и компетенция органов, правила приема в организацию, а иногда и условия исключения, порядок вынесения решений и рекомендаций, финансовые и другие вопросы.

Имеются также регламенты (процедура) деятельности МНПО, во многом напоминающие процедуру деятельности межправительственных организаций.56.

Вместе с тем, в деятельности МНПО возникает много практических проблем, которые регулируются на сегодняшний день нормами международного частного права и гражданского права отдельных государств.

Деятельность международных НПО в различных национальных правовых системах регулируется по-разному. В некоторых государствах имеются специальные законы. Но, чаще всего, правовое положение МНПО регулируется законодательством по аналогии с правовым положением национальных неправительственных организаций.

Наибольшее количество МНПО расположены в странах Европы и США. Практика долговременного сотрудничества с международными НПО в этих странах выработала определенные подходы к решению возникающих проблем.

Существует так называемая дискриминационная' система, при которой образование и деятельность НПО подвержены значительным ограничениям, чем национальные организации. Характерным примером ч4 уу действия такой системы является Франция. Согласно указа от 1939 года, / действовавшего^вплоть до 1981 года, такие организации не могли быть созданы без предварительного разрешения и могли быть легко распущены.

Есть система общего права, согласно которой международные НПО получают такой же статус, как и национальные организации. Такая система на сегодняшний день действует и во Франции. После отмены указа от 1939 года МНПО получили такие же права, как и любая другая организация национального характера. Но, вместе с этим, французское.

56 См. Морозов Г. И. Международные организации: Некоторые вопросы теории. M.: Мысль, 1974, с. 310 законодательство содержит и ряд жестких ограничений, которые ставят МНПО в неравное положение организации «второго» сорта.

Действует и так называемая преференциальная система, согласно которой устанавливается режим наибольшего благоприятствования созданию и деятельности международных НПО. Наглядным примером, в этом плане, служит законодательство Бельгии. С целью поощрения создания международных НПО на бельгийской территории законодательство признает их в качестве корпораций, даже если они созданы не гражданами Бельгии. Но и при этом необходимо получить предварительное разрешение и учесть ряд строгих требований при составлении устава организации. Положения Бельгийского закона касается признания прав международных организаций, имеющих штаб-квартиру в другой стране и действующих на территории Бельгии.

Проблема существующих ограничений в национальных законодательствах объясняется увеличивающимся желанием международных НПО добиться правового признания их деятельности в любой стране. С другой стороны, нежелание государств’разрабатывать международный статус МНПО, основывается на предположении о возможности нанесения ущерба национальным интересам государства и его суверенитету.

Хотелось бы отметить, что наличие документов, определяющих взаимоотношения МНПО и других субъектов международного права, еще раз подтверждает факт регулирования деятельности МНПО нормами международного права, а с другой стороны, позволяет вести речь не только о возможности МНПО иметь права и обязанности, но и осуществлять их своими личными полномочиями и нести за это ответственность. Существует международно-правовой механизм, дающий возможность, и позволяющий практически, МНПО реализовывать свою дееспособность. Речь идет о консультативном статусе МНПО.

Начало установления формализованных отношений международных межправительственных организаций с международными НПО, было положено Уставом ООН. Как уже отмечалось, статья 71.

Я/.

V Устава ООН ввелс> понятие неправительственной организации, и предписала ЭКОСОС проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию.57.

На первой же сессии, согласно рекомендации Генеральной Ассамблеи, был образован Комитет, которому ЭКОСОС поручил подготовить предложения по реализации норм ст. 71 и представить их о.

Совету для одобрения. В соответствие с предложенным, был создан Комитет по НПО, который состоял из пяти членов ЭКОСОС и его председателя. Позже, состав Комитета по НПО менялся, и в 1966 году количество членов Комитета было увеличено до 13 человек, и был установлен принцип справедливого географического представительства при формировании Комитета.59 В 1981 году состав комитета был пересмотрен и расширен. Он состоит из 19 членов, избираемых в качестве представителей государств — членов ООН на четыре года, в соответствии с принципом справедливого географического представительства.60 В соответствии с этим, в состав Комитета входят: 5 членов, представляющих государства Африки, 4 члена от государств Азии, 4 от стран Латинской Америки, 4 представителя от стран Западной Европы и других государств, 2 — от стран Восточной Европы.

Комитет по НПО наделен рядом полномочий, среди которых можно выделить основные:

57 См. Устав ООН. Ст. 71. Действующее международное право. Избранные документы. Под редакцией Ю. М. Колосова Э.С. Кривчиковой. M.: МЛМП, 2002, с. 20.

58 См. Резолюция ГЛ ООН 1 (I) от 16 февраля 1946 г. Резолюция ЭКОСОС 3 (II) от21 июня 1946 г.

39 См. Резолюция ЭКОСОС 1099 (XL) от 4 марта 1966 г.

60 Резолюция ЭКОСОС 1981 /50.

— рассмотрение заявок НПО, претендующих на получение консультативного статуса;

— рекомендации ЭКОСОС по поводу предоставления конкретной НПО консультативного статуса;

— рассмотрение отчетов НПО уже имеющих консультативный статус;

— рекомендации ЭКОСОС о переводе НПО из одной категории в другую;

— осуществление пересмотра списка НПО имеющих консультативный статус;

— рекомендации ЭКОСОС относительно слушаний и пунктов повестки дня, предложенных НПО.

Таким образом, анализируя полномочия и состав Комитета, можно говорить о том, что предоставление консультативного статуса МНПО есть результат проявления свободной воли легитимного субъекта международного права — государства, и соответственно, можно вести речь о законности включения МНПО в круг субъектов международного права и их международной правосубъектности.

В силу значительного количества существующих в различных формах объединений, практика поставила перед ООН и, в частности, перед ЭКОСОС потребность в разработке определенных критериев, согласно которым организации, претендующей на получение статуса, можно его присваивать. В частности, первоначально такие критерии были определены в 1946 году, а затем два раза подвергались пересмотру и доработке в 1950 году и 1968 году.61.

Применительно ?достижению целей, указанных в ст. 71 Устава ООН, неправительственной считается любая международная организация,.

61 См. Резолюция ЭКОСОС 3(H) от 21 июня 1946 годаРезолюция ЭКОСОС 288 (X) от 27 февраля 1950 годаРезолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 года. учрежденная не на основании межправительственного соглашения и отвечающая следующим условиям:

— деятельность организации должна быть связана с вопросами входящими в компетенцию ЭКОСОС;

— организация должна иметь представительный характер, демократическую внутреннюю структуру;

— организация должна быть международной по своему характеру.

Также, МНПО должны пользоваться устоявшейся международной репутацией и представлять значительную часть населения. Любая МНПО должна иметь свои руководящие органы и должностных лиц, облеченных необходимыми полномочиями.62.

Согласно практике Комитета, НПО является международной при условии наличия у нее отделений, как минимум в трех государствах.

Представляется очевидным, что для получения консультативного статуса, цели и задачи НПО должны полностью соответствовать целям и принципам Устава ООН. В противном случае, получение такой НПО консультативного статуса достаточно проблематично. Для отклонения подобной просьбы, Комитету по НПО достаточно получить со стороны своих членов хотя бы один голос против.

Все заявления, представленные НПО по вопросу получения консультативного статуса, первоначально рассматриваются секцией по НПО Секретариата ООН. После этого, они передаются Комитету по НПО, который принимает решение о рекомендации ЭКОСОС предоставления консультативного статуса той или иной НПО.

Объем прав и обязанностей, имеющихся у МНПО, непосредственно зависит от ее консультативного статуса. Историю.

62 См.: Морозов Г. И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М.: Мысль, 1974, с. 306 возникновения правовой основы сотрудничества международных НПО и ЭКОСОС можно условно разделить на два этапа.

Первый этап характеризуется становлением правовых основ взаимодействия МНПО и ЭКОСОС, нашедшим отражение в принятых резолюциях ЭКОСОС, таких как: 3(H) от 21 июня 1946 года, 288 (X) от 27 февраля 1950 года, 1099 (XL) от 4 марта 1966 года, 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 года и др. Первоначально, в соответствии с положениями Резолюции ЭКОСОС 3(H) от 21 июня 1946 года МНПО, получившие консультативный статус подразделялись на категорию «А», «В» и так называемый «список». Затем, учитывая все возрастающее влияние МНПО на международные отношения, требующее более точного и объективного отражения феномена МНПО, была разработана и принята Резолюция ЭКОСОС 1099 (XL) от 4 марта 1966 года, которая ввела в обращение новую систему категорий консультативного статуса МНПО: первая категория, или так называемый общий консультативный статусвторая категория (специальный консультативный статус), и список, известный как Ростер. Рассматриваемая резолюция — «Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями» имела и имеет большое значение, т.к. именно она на тот момент наиболее полно отражала институт консультативного статуса для МНПО. В системе ООН консультативный статус предоставляет сама ООН посредством своих органов, и ее специализированные учреждения, за исключением Всемирного почтового союза, который такого полномочия не имеет. Ею была определена и процедура сотрудничества ЭКОСОС и его вспомогательных органов с МНПО по вопросам экономического, социального и культурного развития и защиты прав человека.

В зависимости от категории присвоенного МНПО консультативного статуса, резолюцией 1296 установлены следующие права и возможности участия международных НПО в работе различных органов ООН:

1) Права в отношении повестки дня. Предварительная повестка дня ЭКОСОС и его вспомогательных органов направляется для изучения МНПО всех трех категорий консультативного статуса. Но исключительно организации первой категории статуса (общий консультативный статус) имеют право предлагать в повестку дня интересующие их, в соответствии с компетенцией, вопросы. Происходит это посредством передачи ЭКОСОС через Комитет по НПО заинтересованных предложений. При этом существует возможность и вынесения отрицательного решения Комитета по существу, которое является окончательным. Важно отметить, что ЭКОСОС может принять другое решение, отличное от решения Комитета. Фактически, участие в повестке дня — достаточно мощный инструмент влияния МНПО на ЭКОСОС, однако, все же, это право может быть ограничено самим ЭКОСОС.

2) Право присутствия. МНПО I и II категорий обладают правом присутствовать на всех открытых заседаниях ЭКОСОС и его вспомогательных органов, посредством направления туда своих представителей в качестве наблюдателей. Существующее ограничение на участие МНПО в работе заседаний предполагает, что МНПО могут присутствовать только на тех заседаниях ЭКОСОС, где будут обсуждаться вопросы, непосредственно входящие в их компетенцию.

3) Право подачи письменных сообщений. НПО, входящие в I категорию имеют право подавать и распространять в ЭКОСОС и его вспомогательных органах письменные заявления объемом, до 2000 слов. НПО второй категории имеют такое же право, однако объем их письменных заявлений ограничен — 500 слов для заявлений в ЭКОСОС, и 1500 — в его вспомогательные органы. В отдельных случаях, подобное право могут получить и организации, находящиеся в списке (Ростере), но, исключительно, по факту приглашения Секретариата, Комитета по НПО, или заинтересованных органов.

4) Право на устные выступления. Право выступления перед ЭКОСОС предоставляется только МНПО, имеющим I категорию статуса, и только после рекомендации Комитета по НПО. Организации, имеющие вторую категорию консультативного статуса, могут выступать при условии их рекомендации Комитетом по НПО, и, в случае, если только они специализируются по теме, которая не свойственна ни одному из вспомогательных органов ЭКОСОС.

НПО, получившие такое право, могут выступить по одному разу по каждому пункту повестки дня, однако это не предполагает возможности участия в обсуждении предложенных резолюций и решений.

5) Право подавать записку. Статут Международного суда ООН прямо говорит, что при рассмотрении спора между государствами «суд может запрашивать у публичных международных организаций информацию, относящуюся к делам, находящимся на его рассмотрении, а также получает подобную информацию, представляемую указанными организациями по их собственной инициативе».63.

Помимо рассмотренных прав, консультативный статус налагает на МНПО и определенные обязанности. В частности, существует возможность лишения или приостановления консультативного статуса МНПО по нескольким основаниям. Например, в случае «явного злоупотребления своим консультативным статусом путем систематического участия в необоснованных или политически мотивированных актах против государствчленов ООН, противоречащих и несовместимых с принципами Устава ООН».64.

63 Статут международного суда, статья 34.

64 Резолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г.

В качестве основного эффективного средства контроля деятельности МНПО служит практика подачи отчетов. Впервые это средство было применено в 1977 году, когда Комитет по НПО предложил всем МНПО, имеющим консультативный статус, подготовить отчеты о своей деятельности. Сделано это было в целях проверки соответствия деятельности МНПО принципам консультационной системы.

Однако, несмотря на уставное закрепление консультативного статуса, сложившийся механизм взаимоотношений ООН и МНПО, увеличение числа МНПО в международных отношениях, желание национальных организаций заявить о себе в международном масштабе, ряд других факторов создали необходимость усовершенствования консультативного статуса и механизма взаимодействия МНПО и ООН.

Принятие в 1996 году Резолюции ЭКОСОС 1996/31, а также ряд других решений, свидетельствуют о начале второго этапа в создании юридической основы сотрудничества ООН и МНПО.

В 1993 году, в соответствии с Резолюцией ЭКОСОС 1993/80 от 30 июля 1993, года была образована Рабочая группа по общему пересмотру механизма консультаций ЭКОСОС с неправительственными организациями. Резолюция явилась результатом обобщения практики функционирования ООН, ее органов и учреждений. Позднее, в 1996 году ЭКОСОС принял новую резолюцию 1996/31, которая дополнила и, в некоторых моментах, обновила существующие правила проведения консультаций между ЭКОСОС и НПО. Эта резолюция действует и по сегодняшний день.

Нововведением стала возможность получения консультативного статуса не только международными организациями, но и национальными НПО, причем ЭКОСОС приветствуется обращение НПО из развивающихся стран и государств с переходной экономикой. Резолюцией был предъявлен и ряд требований к внутренней структуре НПО, к источникам финансирования деятельности НПО. Также определен механизм аккредитации НПО на конференциях ООН. Условие аккредитации, является определяющим, для получения возможности участия в конференции НПО, имеющих консультативный статус.

Претендующие организации должны предоставить в секретариат конференции все необходимые для аккредитации документы, после чего секретариат формирует список НПО и распространяет его среди государствучастников конференции. В случае отказа, НПО имеет право на возражение. Исходя из представленных документов, секретариат выносит рекомендацию, на основе которой подготовительный комитет принимает решение. Аккредитация дает право на устные и письменные сообщения, как на пленарных заседаниях, так и в комитетах и комиссиях конференции.

Резолюция ЭКОСОС 1996/31 устанавливает следующий основной принцип предоставления консультативного статуса: консультативные отношения с неправительственными организациями устанавливаются в соответствии с Уставом ООН с целью достижения справедливого, сбалансированного и подлинного вовлечения неправительственных организаций в ее работу.65.

Неправительственные организации получают консультативный статус в объеме установленным уровнем компетенции НПО, и специальных интересов. В резолюции отмечено, что только на такой основе НПО могут положительно влиять на работу ЭКОСОС и максимально отображать точку зрения большинства по тому или иному вопросу, касающемуся всего мира или региона. С учетом этого, при предоставлении консультативного статуса, обращается внимание на размер реальной помощи, которую могут оказать НПО ЭКОСОС или его вспомогательным организациям.

65 Резолюция ЭКОСО 1996/31 от 25 июля 1996 г.

Резолюцией определены три вида консультативного статуса:

1) Общий консультативный статус — предоставляется организациям, занимающимся подавляющим большинством вопросов, входящих в компетенцию ЭКОСОС и его вспомогательных органов, при условии способности организации внести существенный вклад в деятельность как ЭКОСОС, так и ООН. Деятельность таких НПО должна быть тесным образом связана с социальными и экономическими проблемами своих государств. Сама организация должна быть представительной по своему составу и должна выражать мнение основных слоев населения. К организациям, имеющим общий консультативный статус, относятся Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Межпарламентский союз, Конфедерация свободных профсоюзов и др.

2) Специальный консультативный статус — имеют возможность получить такие организации, компетенция которых отражает лишь некоторые сферы деятельности ЭКОСОС и его вспомогательных органов.

Данным статусом обладают такие организации, как Международная Амнистия, Грин Пис, Врачи без границ, и др.

3) Список (ростер) — эта категория статуса включает те организации, которые не могут претендовать на получение Общего или специального консультативного статуса, но могут в определенных ситуациях внести полезный вклад в деятельность ЭКОСОС и его вспомогательных органов и других организаций ООН, в рамках своей компетенции. Этот статус присваивается на основании решения Генерального секретаря ООН, после консультаций с ЭКОСОС или Комитетом ЭКОСОС по НПО.

В указанный список могут быть включены также и организации, обладающие консультативным статусом в органах ООН или специализированных организациях.

В резолюции достаточно подробно разработан механизм приостановления действия и лишения консультативного статуса МНПО. На основе отчетов о деятельности МНПО, предоставляемых последними раз в четыре года, ЭКОСОС может принять решение о приостановке действия консультативного статуса или, даже, о его лишении, в случае несоответствия деятельности организации предъявляемым требованиям.

Документом определены также и конкретные ситуации, при которых действие любого консультативного статуса может быть приостановлено на три года:

— если организация сама, либо через свои филиалы или своих представителей явно злоупотребляет своим консультативным статусом, систематически совершая действия, противоречащие целям и принципам Устава ООН, в том числе, неоправданные или политически мотивированные действия против государств — членов ООН, несовместимые с этими целями и принципамиесли есть подтвержденные доказательства воздействия, обусловленного поступлениями от такой международно признанной преступной деятельности, как торговля наркотиками, «отмывание» денег или незаконная торговля оружием;

— если, в течении предшествующих трех лет, организация не вносила никакого позитивного вклада в работу ООН, и, в частности, в работу ЭКОСОС или его комиссий и других вспомогательных органов.

На сегодняшний день, около 1600 неправительственных организаций имеют консультативный статус при ЭКОСОС, а еще около 1500 организаций входят в список.66.

Таким образом, анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что МНПО обладает правоспособностью и дееспособностью. Причем правоспособность МНПО подтверждает юридически закрепленные в международно-правовых документах возможности МНПО иметь права и обязанности, а имеющийся консультативный статус определяет конкретные права и обязанности МНПО. О дееспособности МНПО свидетельствует их внутренняя структура, наличие устава, целей и задач деятельности, а также практика реализации международными НПО консультативного статуса.

66 Yearbook of International Organisations, Union of International Associations, 36, h edition 1999/2000,Saur.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ правового статуса МНПО, их участия в международных отношениях, дает основание полагать, что в настоящее время ООН, Совет Европы, другие Международные организации достаточно серьезно подходят к вопросу использования возможностей МНПО для решения международных проблем.

Международные нормы становятся эффективными при условии полноценного отражения в них тенденций и интересов широких масс, каждого человека. И именно в этой ситуации должным образом проявляются представительские возможности международных НПО.

Международные НПО в своей деятельности выражают интересы международной общественности, их требования и замечания находят отражение в международно-правовых актах, учитываются при разработке важных международных соглашений.

Генеральный Секретарь ООН, в докладе «Обновление ООН: программа реформы» обратил внимание на то, что растущая роль и влияние гражданского общества и, в частности, неправительственных организаций способствуют процессу международного сотрудничества и заставляют систему ООН и другие межправительственные структуры становиться более транспарентными и подотчетными, более тесно увязывать процессы принятия исполнения решений на национальном и международном уровнях.106 Одновременно им было отмечено, что ООН в настоящее время все еще недостаточно подготовлена для использования потенциала неправительственных организаций, превращения их в реальных партнеров по работе. В соответствии с этим, Генеральный Секретарь ООН высказал рекомендации всем специализированным учреждениям ООН быть открытыми и тесно работать с неправительственными организациями,.

106 UN doc/A/51/950 которые ведут активную деятельность в соответствующих областях, в целях укрепления консультаций и сотрудничества между ООН и такого рода организациями.

Подводя итоги проделанной исследовательской работы, представляется целесообразным сформулировать некоторые выводы относительно понятия международных НПО, их правого статуса, классификации НПО и выделения НПО национального и международного характера, проблем правового регулирования образования и деятельности МНПО в отдельных иностранных государствах и в России.

1. Под международной неправительственной организацией автор понимает самоорганизованное объединение представителей общественности различных стран, созданное в соответствии с национальным законодательством для достижения целей и задач развития гражданского общества и международных отношений, действующее в соответствии с общепризнанными принципами Устава ООН и нормами международного права на территории двух и более государств и обладающее консультативным статусом.

2. Опираясь на результаты проведенного исследования, представляется необходимым выделить признаки, характеризующие международную НПО и отличающие ее от других организаций, действующих в международной сфере. Такими являются видовые признаки, которые включают в себя: цели и задачи, характер деятельности, форму организации, наличие консультативного статуса и др. Мы считаем, что именно по видовым признакам должно проводится отличие международной НПО от других субъектов международных отношений.

По мнению автора, родовые признаки, такие как: факт объединения людей, наличие постоянных органов управления, Устава и др., являются общими для всего класса (рода) организаций. Видовые признаки — цели, задачи, область деятельности и др. — общими для всех разновидностей, входящих в этот вид. Признаки разновидности будут характеризовать каждую разновидность организации. К ним автор относит собственно наименование организации, категорию консультативного статуса, место их образования и др.

3. Исходя из посылки, что нельзя быть субъектом отношений, не будучи субъектом права, полагаем, что такой участник международных отношений как международная НПО является субъектом международного права. Данное положение подтверждается тем, что в ст. 3 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями от 21 марта 1986 года, предусмотрены и другие субъекты международного права, иные, чем государства и международные организации. Положения указанной конвенции трактуются автором в качестве подтверждения того, что международные НПО могут являться субъектом международного права и субъектом международных отношений.

Международные НПО находятся в сфере действия международного права, их деятельность на международном уровне регламентирована нормами международного права. Достигается это за счет признания МНПО элементом системы международных отношений, путем предоставления им консультативного статуса.

Юридическое закрепление в международно-правовых документах возможности МНПО иметь права и обязанности, подтверждает вывод о правоспособности международных НПО. О правосубъектности международных НПО свидетельствует также наличие устава, специальных целей и задач деятельности.

Лишение организации консультативного статуса автоматически означает лишение ее международной правосубъектности, т. е. организация становится субъектом внутреннего права. Правосубъектность МНПО носит функциональный характер, ограниченный ее консультативным статусом.

4. Неправительственные организации играют большую роль в выработке норм и принципов международного права, его отраслей, оказывают значительную помощь ООН и ее организациям в плане достижениями ими своих функциональных задач. Рассматриваемые организации являются неофициальным связующим звеном между национальными правительствами и международным сообществом, принимают активное участие в разработке международных стандартов, методов, моделей и соотносят их национальную значимость с международно-правовой.

Однако для более полного и эффективного проявления потенциала МНПО последним, необходимо обладать официальными правовыми элементами, иметь разработанный механизм их международного признания.

На сегодняшний день можно констатировать, что в международно-правовой доктрине появились международные документы, регламентирующие вопросы правового статуса МНПО. И тенденции развития международного права как науки, и самих международных отношений направлены на официальное признание роли МНПО и официальное закрепление за ними соответствующего правового статуса.

В национальном законодательстве также наблюдается тенденция оптимальной разработки вопросов, касающихся правового статуса МНПО.

На наш взгляд, учитывая эти обстоятельства, следует говорить о параллельной разработке этих вопросов в национальной и международной правовых системах.

5. Национальное право может вырабатывать и определять правовой статус МНПО, учитывая международные принципы и стандарты. В тоже время, нельзя идти по пути полного их копирования, поскольку государство, основываясь на своем общественно-историческом опыте, опыте функционирования правовой системы, существующих общественных отношениях и своих национальных интересах само вправе определять правовой статус НПО.

Наиболее рационально, на наш взгляд, идти по пути выработки специальной международной конвенции (не носящей регионального характера), регламентирующей правовой статус МНПО, определяющий их права, и обязанности, иммунитеты и ответственность, чтобы в дальнейшем это нашло отражение в национальном законодательстве.

6. На основе анализа правовой регламентации создания и деятельности международных НПО в некоторых зарубежных государствах и, в особенности, Республике Казахстан, как одного из государств ранее входивших в СССР и имевшего одну с Россией правовую систему, предлагаются основы концепции правового регулирования и закона РФ «О неправительственных организациях».

Представляется, что в концепции и законе должны найти отражение основная идея, заключающаяся в том, что НПО являются ядром гражданского общества, важнейшим фактором развития демократического государства и международных отношений, средством реализации гражданами своих прав и свобод.

В концепции предлагается структура закона Российской Федерации «О неправительственных организациях», который должен содержать разделы:

— основные понятия и термины, в котором среди других обязательно должна быть расшифровка понятий: право граждан на объединениепонятие НПОих признаки и критерии выделения из числа других действующих общественных организаций, понятие международных и иностранных НПО и др;

— цели создания и сферы, направления и типичные виды деятельности НПО;

— правовые основы регламентации создания и деятельности НПО, включая Конституцию Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» и другие законы нормативные акты;

— принципы создания и деятельности НПО включая возможные ограничения деятельности НПО в интересах защиты гражданского общества и безопасности государства, здоровья и морали, равно как основных прав и свобод других лиц;

— порядок образования НПО, включая требования к лицам и организациям их создающим, представляемым ими регистрационным документам, а также порядок их ликвидации;

— особенности регистрации и деятельности международных НПО на территории Российской Федерации, включая особенности взаимоотношений с государством регистрации и международным сообществом;

— типовые права и обязанности НПО;

— надзор за законностью деятельности НПО;

— основные положения, связанные с вступлением настоящего закона в силу.

Существенным требованием к положениям закона должно быть их соответствие принципам и нормам международного права, положениям международных договоров и конвенций, включая: «Европейскую Конвенцию о признании правосубъектности международных неправительственных организаций» (ETS № 124) и «Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе» (RAP-ONG (2003)4).