Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи

Актуальность темы

диссертационного исследования. История государственного аппарата Российской империи, в системе которого было значительное число работоспособных институтов, вызывает сегодня повышенное внимание исследователей. В этой связи представляется весьма важным продолжение изучения механизма и особенностей службы в органах полиции Российской империи.

Одной из самых существенных реформ последнего десятилетия в России является реформа государственной службы. Сегодня в систему государственной службы Российской Федерации входят, государственная гражданская служба, военная служба и служба в правоохранительных органах. Последняя выделена в отдельный вид федеральной государственной службы впервые Служба в правоохранительных органах представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина1.

Важным элементом современных преобразований является реформирование органов внутренних дел. Одной из основных задач кадровой политики РФ в этой области является укрепление духовно-нравственных основ службы в органах внутренних дел2. В этой связи повышается значимость изучения опыта прошлых поколений, анализа деятельности полиции дореволюционной России, и, в особенности, системы организации службы в правоохранительных органах.

Полицейская служба в Российской империи была признана частью гражданской службы в 1800 г. Порядок ее прохождения регулировался общими по.

1 См Федерачьныи Закон Российской Федерации «О системе государственной ст>жбы Российской Федерации» Я> 58-ФЗ от 27 мая 2003 г И Российская газета — № К)4 — 31.05.2001.

2 См Приказ МВД России от 11 января ] 999 г № 12 «Об объявлении решения кохпегии МВД России от 23 декабря 1998 г» — Электрон дан — Режим доступа Консультант Птюс ложениями о гражданской службе, которыми руководствовались все государственные учреждения и общественные корпорации Российской империи3. Гражданская служба в целом подразделялась на службу по «определениям от правительства» и «общественным выборам», особенности службы в органах полиции законодателем долгое время не выделялись.

Исследование роли полиции в государственном управлении, кадровых процессов происходивших в органах полиции, порядка прохождения службы, социального обеспечения служащих и т. п. существенно расширяет научные представления о национальных особенностях системы охраны общественного порядка в период империи и помогает глубже понять причины имевшихся недостатков полицейской службы, ее низкого авторитета и непрестижности. Все это позволяет находить наиболее оптимальные модели правового регулирования государственной службы в правоохранительных органах Российской Федерации и методы кадровой работы для улучшения качества службы и повышения авторитета и значимости в жизни современного российского общества.

Степень разработанности темы. Современная отечественная наука обладает большим числом исследований по организации и деятельности полиции Российской империи. Хорошо изучена история Отдельного корпуса жандармов, политической и сыскной полиции. Однако юридических исследований правовых основ организации и прохождения службы в органах полиции Российской империи XVIII — начала XX вв. пока явно недостаточно.

В дореволюционный период изучение вопросов полицейской службы находилось в русле науки полицейского права. Отечественная полицеистика до 1917 г. достигла значительных успехов. Правовые аспекты полицейской деятельности исследовались в трудах государствоведов и полицеистов (С.В. Вед-ров, В. М. Гессен, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и др 4), историков и специалистов по истории министерства внутренних дел и полицей.

3 Ночное собрание шонов Российской империи Собрание 1-е — СПб, 1810 -Т 27 № 19 502.

4 См Ведров С В Лекции профессора С Ведрова по полицейском) прав). СПб, 1983, Гессен В М лекции по почицсиском) прав) — СПб, 1902, Дерюжинскии В Ф Краткии очерк полицейского права — СПб, 1907, Ивановский В В Учебник административного права — Казань, 1911 ских учреждений (СЛ. Андрианов, Е. Н. Анучин, С. П Белецкий, Н.В. Варади-нов, И. Г1 Высоцкий, П Рудкевич и др.5), работах руководителей и сотрудников органов внутренних дел (Н.И. Арефа, Н. Т. Волков, Б. Н. Дункель, П.П. Косагов-ский, А. М Щукин и др.6).

В 1920;1940;е гг серьезных юридических работ по теме практически не выходило. Указанной проблематикой отчасти интересовались, в основном, историки, которые изучали вопросы, связанные с борьбой полиции против революционного движения. Главное внимание уделялось истории политической полиции, охранных отделений и жандармерии, но проблемы деятельности общей полиции, ее организации, прохождения службы в органах полиции не затрагивалась исследователями.

В 1950;60-х гг. интерес советской исторической науки проблемам истории российской полиции значительно расширился. Весомый вклад в их изучение внесли видные историки — Н. П. Ерошкин, Р. С. Мулукаев, К. Т. Федоров, B.C. Шелкопляс, А. Н. Ярмыш и др.7 Но их труды были, в основном, посвящены институциональному аспекту деятельности полицейских органов Российской империи (месту в механизме государства, системе полицейских органов, ее становлению и реформированию).

На протяжении двух последних десятилетий проявился устойчивый исследовательский интерес к истории полицейских органов со стороны специалистов, работающих в системе МВД. Проблемы организации полицейских учреж.

5 См Андрианов С, А Министерство внутренних дет Историческии очерк (1802−1902 гг) — СПб, 1902, Ан)-чин Е Н Историческии обзор развития административно-полицеиских учреждении в России, с Учреждения о губерниях 1775 до последнего времени — СПб, 1872, Белецкии С П, Рудкевич П Историческии очерк образования и развития полицеиских учреждении в России — СПб, 1913, Варадинов НП История Министерства внутренних дел СПб, 1862, Высоцкии И П Санкт-Петербургская полиция и градоначальство (1703−1903 гг) -СПб, 1903, Тарасов И Т Почиция в эпоху реформ — СПб, 1885.

6 См Арефа Н И Инструкция полицеиским урядникам — СПб, 1914, Арефа Н И Сборник действующих уja-конении для р) ководства чинов полиции — СПб, 1894, Волков Н Т Подробные правила поступления (для всех сословии), программы испытании, инструкции и другие сведения для самоподготовки на все городские и >сзд-ные должности — СПб, 1912, Дункель Б Н Отчет о школе Виленскои полицеискои стражи — Вильна, 1904, Косаювскии П П Записка об) строистве государственной полиции — СПб, 1881, Щукин, А М Руководство для из) чения полицеискои счужбы — СПб, 1913.

7 См Ерошкин Н П История гос> дарственных учреждении доревочюционнои России — М, 1983, М) лукаев PC Система органов внутренних дет дореволюционной России ~М, 1964, Его же Почиция в России (IXнач XX в) — Н Новгород, 1993, Федоров К Т, Ярмыш АН История полиции дореволюционной России Учебное пособие — Ростов н/Дон>, 1976, Шечкопляс В, А Полицейская реформа в России в 60-х гг XIX в — Минск, 1981. дений России, отдельных полицейских структур, функционирования центральных органов и местного аппарата получили освещение в трудах современных юристов (Ю.Е. Аврутин, А. В. Борисов, ИИ. Мушкет, М. И. Сизиков, АЕ Скрипилев, Е Б Хохлов и др.8) Кандидатскими диссертациями юристов (С.Е. Бойкеева, Ю. А. Ершов, А. О. Костылев, А. Д. Тимошевская, И JI. Ченкова, К JT. Яковлев и др.9) и докторскими исследованиями (Ю.А. Реент, Ю.В. Тот10) в научный оборот были введены многие ранее неизвестные материалы, раскрыты механизмы подготовки полицейских реформ, затронуты кадровые проблемы развития общей полиции Российской империи.

Историографический анализ позволяет сделать вывод, что в отечественной историко-правовой литературе недостаточно обобщающих научных работ, в которых бы комплексно исследовалась проблема правового регулирования службы в органах полиции Российской империи со времени их образования в начале XVIII в. до ликвидации в ходе февральской революции 1917 г.

Объектом исследования является система органов и государственных служащих общей полиции как часть государственного механизма Российской империи, созданная для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности населения.

Предмет исследования составляет законодательство и иные нормативные правовые акты о службе в органах полиции Российской империи.

8Авр)тин Ю Е Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России теория, история, перспективы — СПб, 2003, Мушкет И И, Хохлов Е Б Полицейское право России проблемы теории.

СПб, 1998, Сшиков МИ, Борисов, А В, Скрипилев, А Е История полиции России (1718−1917 гг) -МД992, Борисов, А В, Дугин, А Н, Малыгин, А Я и др Полиция и милиция России страницы истории — М, 1995 ' Боикесва С Е Кадровое обеспечение полицеиских органов в Российской империи (историко-правовои аспект) автореф дисс канд юрид наук — СПб, 2001, Ершов Ю, А Полиция России в пореформенный период комплектование, профессиональная подготовка и социальная защищенность (историко-правовой аспект) автореф дисс канд юрид наук — СПб, 1998, Костылев А.0 Организационно правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи (1880−1917 гт) автореф дисс канд юрид наукМ, 2000, Тимошевская, А Д. Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государства (XIX — начато XX вв) автореф дисс канд юрид наук — М, 1998, Ченкова В И Полиция и органы местного управления в феодальной России XVIII века (историко правовой аспект) автореф дисс канд юрид наукСПб, 2001, Яковчев К Л Министерство внутренних дел в гос> дарственном механизме Российской империи (1802−1811 ir) автореф дисс канд юрид наукМ, 2002.

10 Реент Ю, А Полицейская система российской империи начала XX века (1900;1917 гг) автореф дисс д-ра ист наук — М, 2002; Тот Ю В Реформа уездной попиции в правительственной политике России в XIX в^{автореф} дисс д-ра ист на>к — СПб, 2003.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование правовых и организационных основ службы в органах полиции Российской империи. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

— исследовать предпосылки зарождения института полицейской службы в начале XVIII в.;

— определить основные направления нормативно-правовой регламентации службы в полицейских учреждениях Российской империи;

— выявить влияние полицейских реформ на процесс регулирования службы в полицейских органах России;

— выявить особенности правового регулирования службы в органах полиции Российской империи, обусловленные формой государства и уровнем развития российского общества;

— провести сквозной анализ штатов органов полиции в части систематики должностей полицейской службы, материального обеспечения и профессионального обучения служащих в органах полиции;

— провести сравнительно-правовой анализ организации полицейских органов ряда стран Западной Европы и Российской империи в исторически сопоставимых условиях.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1718 г. по 1917 г., т. е. весь период существования органов полиции Российской империи.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и специальных историко-правовых методов, в том числе: диалектического, системного, формально-юридического, сравнительно-правового, сравнительно-исторического и статистического методов научного анализа.

Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных отечественных правоведов (И.Е. Андреевского, С. В. Ведрова, В. М. Гессена, В. Ф. Дерюжинского, М. В Зданевича, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, Л. И. Петражицкого, И. Т. Тарасова и др.) и историков (Е.Н. Анучи-на, Н. В. Варадинова, И. П. Высоцкого и др.) — советских и современных российских специалистов в области теории и истории права и государства, государственного и административного права (Ю Е. Аврутина, А. Б. Агапова, Л. И. Антоновой, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, С Б. Глушаченко, А. В. Горожанина, И А. Горшеневой, А В. Губанова, Н. П. Ерошкина, И. А. Исаева, Ю. А. Ершова, С В Кодана, В. Н. Кручинина, Р. С. Мулукаева, И. И. Мушкета, B.C. Нерсесянца, Т. Н. Радько, М. И. Сизикова, А. Е. Скрипилева, Ю. И. Старилова, Ю П Титова, Ю В. Тота, В. А. Шелкопляса, О И. Чистякова и др.).

Источниковую базу исследования составили систематизированное законодательство Российской империи (три полных издания Полного собрания законов Российской империи и Свод законов Российской империи, в первую очередь, Т. 3, содержащий «Уставы о службе»), ведомственные сборники правовых норм (руководства, инструкции, правила), справочники, памятные книги, а также неопубликованные материалы, извлеченные из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга (ЦГИА СПб).

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые проведено комплексное историко-правовое исследование правовых основ службы в органах полиции Российской империи. Ряд архивных материалов, используемых в исследовании, ранее не рассматривался в полном объеме, а часть их вводится в научный оборот впервые. По-новому охарактеризованы некоторые значимые правовые, социальные и финансовые аспекты организации полицейской службы в Российской империипроведен анализ штатов органов полиции разных городов России, в т. ч., в сравнительно-правовом аспекте, уточнено место органов общей полиции Российской империи в механизме государственного управления странойвыявлены особенности правового регулирования службы в полицейских органах Российской империи и причины неэффективной работы органов полиции Российской империи на основании анализа нормативно-правовых актов, регламентировавших службу в органах полиции.

На защиту вносятся следующие основные положения:

1. Органы общей полиции занимали важное место в государственном аппарате Российской империи, и, несмотря на многие проблемы в их деятельности, продолжительное время обеспечивали относительно стабильное внутреннее положение государства Это объясняется особенностями устройства системы полицейских учреждений Российской империи, в которую помимо государственных органов общей полиции, входили органы и должностные лица полиции исполнительной, политической (жандармерия), военно-морской, а также полицейские службы отдельных коронных ведомств (речная, горная, медицинская, карантинная, дворцовая, торговая, железнодорожная, судоходная, портовая полиция и др.), городов, уездов, «общественная полиция» сельских, городских, казачьих и проч. общин, вотчинная (помещичья) полиция.

2. Все крупные изменения в государственном механизме (Петровские реформы, Екатерининские реформы, создание министерств, буржуазные реформы, реформы 1905;1906 гг. и др.) влекли за собой реформирование органов полиции. Но эти реформы не были спланированы стратегически, имели характер паллиативных мер, ориентированных на локальную ситуацию. Это усугубляло негативные аспекты функционирования и организации полицейской службы. Далеко не всегда действия правительства при реформировании органов полиции успевали за государственными и общественными преобразованиями, часто реформы в этой области не достигали позитивных результатов. Несмотря на непрерывность реформирования органов общей и специальной полиции Российской империи, эффективность преобразований была низкой, а специфика правового регулирования службы в этих органах долгое время оставалась предметом закрытого ведомственного нормотворчества, а не законодательства.

3. На протяжении всего имперского периода особенностью комплектования кадров общей полиции было то, полицейский аппарат в значительной степени формировался за счет низших военных чинов, признанных, по разным причинам, негодными к военной службе. Система специализированной профессиональной подготовки кадров для службы в органах общей полиции Российской империи отсутствовала, что предопределяло низкий профессиональный и общий культурный уровень кадрового состава органов полиции. Если к началу XX в. профессиональное обучение низших чинов полиции постепенно становится реальностью, то руководящий состав этих органов по-прежнему приобретал знания и навыки непосредственно на месте службы.

4. Несмотря на то, что становление централизованной системы органов полиции в России происходило со значительным отставанием по сравнению с государствами Западной Европы, к концу XIX в. в компетенции органов полиции этих стран не было существенных различий. Как в Западной Европе, так и в России, полицейские органы контролировали практически все сферы общественной жизни, их главной задачей являлось поддержание неприкосновенности общественного строя и обеспечение безопасности государственного механизма. Главное отличие заключалось в источниках финансирования полицейской службы: в России они практически целиком принадлежали государству, а в странах Западной Европы были поделены между государством и муниципалитетом, причем, муниципальный бюджет нес, зачастую, гораздо большие расходы по содержанию органов полиции, чем государственный.

5. Юридические нормы, определяющие права, обязанности, компетенцию, ответственность, поощрения, гарантии сотрудников органов полиции не были систематизированы. Служба в органах полиции Российской империи только зарождалась как специфический правовой институт. Нормативное правовое регулирование деятельности полицейского аппарата Российской империи имело довольно узкий предмет и носило фрагментарный характер, что выступало тормозящим фактором в развитии института полицейской службы и оказывало отрицательное влияние на деятельность органов полиции.

Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном историко-правовом исследовании структуры и правовых основ организации службы в органах полиции России на протяжении XVIII — начала XX вв Результаты исследования вносят определенный вклад в соответствующие разделы истории отечественного права и государства, исторических разделов административного права, правоохранительных органов, и могут составить базу для дальнейших научных исследований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный в нем материал и выводы могут представлять интерес для законодателей, кадровых служб органов внутренних дел, а также использоваться в учебном процессе при подготовке лекций и семинарских занятий, составлении методических и иных материалов по соответствующим разделам дисциплины «История отечественного права и государства», спецкурсов по административному праву, истории правоохранительных органов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах по теме проведенного исследования, а также в выступлениях на различных научных конференциях: междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2003 г.) — междисциплинарных аспирантских конференциях РАГССЗАГС «Реформы в России: проблемы и перспективы» (Москва, 2003 г.) и «Государственность и государственная служба в России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2004 г.) — IV международной научной конференции «Россия: приоритеты выборов и выбор приоритетов» (Москва, ИНИОН РАН, 2003 г.) — ежегодной междисциплинарной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития», (Москва, 2004 г.) — Международной междисциплинарной аспирантской конференции «Власть и управление в современном мире» (Санкт-Петербург, 2005 г.) — III международной научно-практической конференции «Современное состояние и перспективы развития материального и процессуального права в условиях судебно-правовой реформы» (Пенза, 2006 г.).

Структура диссертации определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.

Выводы комиссии, рассмотренные и одобренные министром внутренних дел, легли в основу решения тех задач, которые призвана было решить реформа полиции 80-х годов XIX века. Суть проекта комиссии состояла в следующем: 1) освобождение полиции от несвойственных ей функций, превращение ее в «полицию безопасности» и обеспечение этого направления соответствующей законодательной базой- 2) совершенствование организационной структуры- 3) повышение нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих полиции- 4) реорганизация низшего звена уездной полиции — сотских и десятских.

Наличие столь обширного перечня возможных направлений полицейской реформы, свидетельствовали о значительных недостатках в деятельности уездной полиции. Реально существовали лишь два варианта реформы полиций одновременное преобразование местного управления и полиции или реорганизация отдельных звеньев уездной полиции в рамках действовавшей полицейской системы293.

1 марта 1882 г. министром внутренних дел утверждается Положение о негласном полицейском надзоре294, а 3 декабря 1883 г. — Положение об устройстве Секретной полиции в империи. Эти документы предусматривали создание Отделения по Охранению порядка и общественного спокойствия в наиболее крупных городах296.

Также большое внимание в конце XIX в. правительство уделяло реорганизации и усилению городской полиции и, в первую очередь, Санкт.

2.2 См Тот Ю В Указ сочС 600−603.

2.3 См Тот Ю В Указ сочС 599.

2.4 См История полиции России Краткии историческии очерк и основные док) менты — М, 1998 Док № 64 -С П2−140.

2'5 См Там же Док № 66 — С 141−142 2,6 ГА РФ Ф 217 On 1 Д 1506 Л 9.

Петербургской и Московской.

С 1880 г в Петербурге при градоначальнике и в Москве при обер-полицмейстере были созданы отделения по охранению порядка и общественной безопасности, именовавшиеся сокращенно охранными отделениями. Главная задача этих отделений — борьба с революционными организациями. Учтя опыт работы охранных отделений в столицах император утвердил по докладу министра внутренних дел графа Д. А. Толстого «Положение об устройстве секретной полиции в Империи"2у7. Это положение создавало сеть охранных отделений по всей стране, однако, этот процесс затянулся и окончательно был решен лишь в начале XX века. Департамент полиции издал 13 августа 1902 г. циркуляр № 5200. В циркуляре содержалось утвержденное Министерством внутренних дел 12 августа 1902 г. «Положение о начальниках розыскных отделений», эти отделения в народе получили название «охранок"298. Необходимо отметить, что охранные отделения создавались исключительно как органы оперативно-розыскной деятельности, никаких дознаний, а тем более следствия не вели. Охранные отделения с самого момента образования были независимыми от жандармских управлений и подчинялись только Департаменту полиции, это неоднократно приводило к столкновению между общей полицией и жандармерией, вело к вражде между ними. 14 ноября 1887 г. штат Московской полиции был временно увеличен на 41 должность полицейского надзирателя, а 30 ноября 1890 г. эго положение продлили и на 1891 год299.

В начале XX в. произошли организационно-штатные изменения в уездной полиции. В 1903 г. была учреждена уездная полицейская стража. Она состояла из урядников и стражников. В каждой волости находился один урядник и необходимое число стражников Общее количество стражников в губерниях определялось из не более одного стражника на каждые 2500 душ населения. гл ГА РФ Ф 102-ДП Д 408 Л 6−9 т Добряков В И Кратким систематический свод действующих законоположении и циркулярных распоряжс нии, относящихся до обязанностей чинов губернских жандармских управлении по наблюдению за местным населением и производству дознании — СПб, 1901 -С 124.

299 ПСЗIII T 7 Отд I № 4801.

Уездная полицейская стража находилась в ведении министра внутренних делв губерниях она подчинялась губернаторамв уезде — уездному исправникув стане — становому приставу, в поселениях, в которых учреждались должности особых приставов и надзирателей — последним. Стражники были подчинены урядникам.

В уездную полицейскую стражу принимались русские подданные, достигшие 25 лет, обладающие здоровым телосложением, преимущественно из отставных и уволенных в запас нижних воинских чинов От поступающих в стражу требовалось: 1) для урядников — умение составлять протоколы, общее знакомство с полицейской службой и обязанностями полиции по расследованию- 2) для стражников — умение читать и писать и достаточное общее развитие&trade-0.

В 1887 г., учитывая положительный опыт работы Петербургского сыскного отделения полиции, ее штат был увеличен на 102 человека. В основе работы сыскного отделения был положен территориальный принцип: чиновники по особым поручениям распределялись по полицейским частям (отделениям), а полицейские надзиратели — по участкам. Вслед за Петербургом сыскные отделения были созданы в других крупных городах301. Единой системы уголовного розыска к началу XX в. создано не было, формы и методы работы сыскных отделений законом не регламентировались.

Рост уголовной преступности, совершенствование уголовно-процессуального законодательства и развитие системы правоохранительных органов вызвали необходимость выделения оперативно-розыскной деятельности в самостоятельную функцию и создания специальных органов для ее осуществления. 6 июля 1908 г. по инициативе МВД был принят Закон «Об организации сыскной части"302. В соответствии с законом в 89 городах страны в составе полицейских управлений были образованы сыскные отделения четырех разрядов первого разряда со штатом 20 сотрудниковвторого -11- третьего — 8 и.

3й0ПСЗ-1П Т 23 Отд 1 № 22 906.

301 СЗРИ-СПб, 1892 Т 2 Ч 1 Ст 888,905,951,984.

302 11C3 — III T 38 Отд 1 № 30 672 четвертого — 6. Разряд сыскного отделения определялся в зависимости от количества населения и уровня преступности в данной местности.

В сыскной полиции не была отработана система комплектования кадров. Общие требования к поступающему на службу в сыскное отделение сводились к благонадежности и положительной репутации. Квалификационные же требования к кандидату на должность практически не отличались от предъявляемых к кадрам общей полиции. Материальных стимулов для привлечения на службу в сыскные отделения опытных сотрудников полиции не существовало, а поскольку при равенстве окладов работа в отделении была более напряженной и сложной, и существовавшие оклады не могли обеспечить приемлемого существования, то все это приводило к текучести кадров, либо к неудовлетворительному исполнению обязанностей по сыску.

МВД, наряду с центральными высшими органами, имело разветвленную сеть полицейских учреждений, установленных законом, на местах. Высшими полицейскими начальниками на местах являлись генерал-губернаторы и губернаторы стоявшие во главе губернского правления304.

С 1889 г. уездное полицейское управление состояло из уездного исправника и его помощника. Исправник являлся начальником уездной полиции. Полицейские управления и исправники были подчинены непосредственно губернатору и губернскому правлению .

Полицейским уездным управлениям подчинялись: в городах приставы, их помощники, полицейские надзиратели, околоточные надзиратели, городовые и полицейские служителив сельской местности центральной фигурой в полицейской деятельности законом был определен становой пристав, в подчинении у которого находились пешие и конные полицейские урядники, сотские — на участках стана и десятские — в селениях306. В селах полицейские функции вы.

303 См РыжовДС Борьба почиции России с профессиональной преступностью (1806- 1917 гг) автореф дисс канд юрид наук — N1,2000 — С 17.

304 СЗРИ — СПб, 1892 Т 2 Ч 1 Ст 866.

Г’СЗРИ — СПб, 1892 Т 2 4 1 Ст 694.

406 ПСЗ — II Т 17 отд 2 № 39 087 полняли волостные старшины и сельские старосты307.

12 июля 1889 г. в целях укрепления земской полиции было утверждено «Положение о земских участковых начальниках». В соответствии с Положением их обязанностью было во время отсутствия на местах уездных исправников надзирать за деятельностью волостных старшин и сельских старост по охранению благочиния, безопасности и общественного порядка, также предупреждать и пресекать преступления и проступки.

В городах, посадах и местечках, неподведомственных уездной полиции, были образованы городские полицейские управления, в состав которых входили полицмейстер и его помощник. Городскому полицейскому управлению подчинялись участковые приставы, городские приставы, полицейские надзиратели, в некоторых городах околоточные надзиратели и городовые (полицейская команда).

Организация полиции в столицах имела свою структуру и особенности, которые изменялись и приспосабливались в соответствии с меняющейся общественно-политической и криминогенной обстановкой в стране.

15 марта 1883 г. Высочайше утвержденным Мнением Государственного Совета министру внутренних дел было поручено рассмотреть, распределение лежащих на столичной полиции обязанностей и решить, что нужно сделать в ее полиции и штатах для того, чтобы привести ее к современным условиям.

После проделанной работы министр внутренних дел представил на рассмотрение Государственного Совета письмо с соображениями и заключениями по поводу преобразования столичной полиции. Государственный Совет нашел, что представленный МВД проект штатного расписания столичной полиции идеально соотнесен с действующими потребностями и обязанностями столичной полиции, как по количеству должностей, так и по назначенному им денежного жалованью. Тем не менее, 12 мая 1887 г. этот проект был Высочайше утвержден, как штат временный, причем министру внутренних дел было поруче.

307 СЗРИ — СПб, 1892 T 2 Ч 1 Ст 459, Т 9 Ст 60,83 но выработать и представить на утверждение проект необходимых изменений и дополнений в действующий о Санкт-Петербургском градоначальстве и полиции закон с целью возможного сокращения и упрощения деятельности сих усзов тановлении и соответственно сему уменьшения расходов на их содержание .

Приступив к пересмотру действующих законов о столичной полиции, министр внутренних дел пришел к выводу, что многие проблемы, касающиеся столичной полиции, относятся и ко всей полиции в России. Препятствием к сокращению и упрощению деятельности полиции вообще, по мнению министра внутренних дел, являлись обязанности полиции по исполнению многочисленных требований различных властей и лиц, наделенных той или иной властью. Упрощение же и сокращение этой стороны полицейской деятельности зависит от условий деятельности других отраслей государственного управления, то есть требуется, прежде всего, их преобразование. Представленные соображения министра внутренних дел были взяты за основу при реорганизации столичной полиции.

9 апреля 1887 г. вышел Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату, в котором указывалось, что «Признавая необходимым с большею точностью установить порядок подчиненности Санкт-Петербургского Градоначальника и обязанности его по охранению общественной безопасности и спокойствия в столице повелеваем:

1) В отношении управления столицей на Градоначальника распространяются узаконения о правах, обязанностях и ответственности губернаторов, с соблюдением при этом следующих особых правил.

2) В качестве Главного и непосредственного начальника столичной полиции, Градоначальник подчиняется Министру внутренних дел,.

3) В состав Управления Градоначальника входит Отделение по охранению общественной безопасности и порядка в столице, образуемое на основании особых правил."309.

304 ГА РФ Ф 102-ДП Оп 44 Д 265 Л 5−6 т ГА РФ Ф Ю2-ДП Оп 44 Д 265 Л 12.

В своей деятельности градоначальник руководствовался общими узаконениями для губернаторов, «Учреждением Санкт-Петербургского градоначальства и столичной полиции"310, инструкцией Министерства внутренних дел и «Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. 311.

Несмотря на то, что градоначальник был подчинен министру внутренних дел, он имел право докладывать непосредственно императору «О наиболее.

312 важных происшествиях в столице и о предметах полицейского управления" .

Управление, подчиненное градоначальнику, подразделялось на 1) общее, 2) полицейское и 3) медико-санитарное.

Полицейское управление имело своей задачей обеспечение общественного порядка, охрану личной и имущественной безопасности обывателей столицы и пригородов. Петербург и его окрестности в полицейском отношении делились на 4 отделения, 12 частей, 38 городских и 4 загородных полицейских участков. Полицейские участки делились на околотки, всего их было 93, а околотки — на полицейские посты.

Новый штат полиции Санкт-Петербурга был утвержден 12 мая 1887 г. Несмотря на то, что эти штаты издавались как временные, они просуществовали с некоторыми изменениями более 15 лет По этому штату значительно увеличилось число околоточных надзирателей и других полицейских чинов. Если четверть в назад, по реформе 1862 г., в столице было 192 околоточных надзирателя, то в 1887 г. их стало 335 человек. Таким образом, реорганизация столичных полиций касалась, прежде всего, увеличения ее численности, особенно за счег низовых должностей314.

В состав полицейского управления Петербурга входили: 1) отделение по охранению общественной безопасности и порядка, 2) полицмейстеры- 3) уча.

310 Свод Законов Российской империи — СПб, 1892 T 2 Ч 1 Ст 861 зпПСЗ-И1 T 1 № 151.

312 См Кручинин В Н Станов пение и развитиезаконодательной базы организации и деятельности полиции России — Воронеж Воронежский институт МВД России, 2002 — С 161.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Опыт правового регулирования службы в органах полиции Российской империи представляет большой интерес для современного этапа реформирования системы правоохранительных органов российского государства. Термин «полиция» претерпел за последние несколько веков существенные изменения. В широком смысле в XVIII — XIX вв. он обозначал деятельность государства, направленную на охрану безопасности населения, общественного порядка, здоровья и имущества граждан. В более узком (институциональном аспекте) — это система органов государственного управления, компетенцией которых является охрана общественного порядка и борьба с преступностью.

Существуют две основные модели полицейских систем — континентальная и британская, отличия между которыми обусловлены особенностями правовых семей — романо-германской и общего права. В соответствии с британской моделью полиция представляет собой саморегулирующуюся организацию со сведенным до минимума применением силы, в европейской модели функционирование полицейского аппарата в основном связано с решением задач государственной власти и полицейской функции придается более насильственный, принудительный характер. Существуют различия в объеме и характере обязанностей полиции. Так, в Великобритании полиция обязана была решать три основные задачи: поддержание порядка, раскрытие преступлений и регулирование уличного движения. В странах европейского континента задачи органов полиции более обширны и связаны с предотвращением правонарушений в любой сфере общественных отношений.

В механизме государства органы полиции как неотъемлемый элемент правоохранительной системы реализуют выполнение охранительной функции государства, которая предполагает охрану конституционного (государственного) строяправ и свобод человекасобственностиобщественного порядкаприродных ресурсов и окружающей среды.

К концу XIX в. в странах Западной Европы система полицейских органов и прохождение службы были более развиты, чем в России. Это обуславливалось тем, что становление централизованной полиции там началось гораздо раныле Соответственно, наука о полиции — «полицейское право» — также получила большее развитие. Взгляды ведущих европейских полицеистов, несомненно, оказали влияние на формирование российской модели организации полиции.

Основными законодательными актами, регламентировавшими полицейскую службу на протяжении XVIII — начала XX вв. были: «Пункты Генерал-полицмейстеру», «Регламент или устав Главного магистрата», «Учреждения для управления губерниями», «Устав благочиния или полицейский», «Положение о земской полиции», «Временное положение об урядниках в 46-ти губерниях, по Общему Учреждению управляемых». Это были самые крупные законы, определявшие основные полицейские задачи, помимо них было множество законодательных и подзаконных актов, которые дополняли и конкретизировали основные законодательные акты. Необходимо отметить, что юридические нормы, определяющие права, обязанности, компетенцию, ответственность, поощрения, гарантии сотрудников органов полиции не были систематизированы. Нормативное правовое регулирование деятельности полицейского аппарата Российской империи имело довольно узкий предмет и носило фрагментарный характер, что выступало тормозящим фактором в развитии института полицейской службы и оказывало отрицательное влияние на деятельность органов полиции. В XVIII в. была заложена основа организации полиции и определены ее функции, уточнена компетенция и правовое положение в системе государственных органов. Были созданы городская и сельская полиция, принявшие специфические, характерные только для России черты.

На протяжении XVIII — первой половины XIX вв. органы общей полиции исполняли одновременно административные (полицейские) и судебные функции. Их положение в механизме государства постоянно менялось, но к середине XIX в органы общей полиции окончательно выделились из системы военных органов, в основном определилась их организационная структура, штаты, перечни должностей и внутренняя субординация Тем не менее, до середины XIX в к компетенции полицейских органов было отнесено значительное число задач, не связанных с выполнением полицейских функций. В первое время после образования в ведении полицейских органов были охрана спокойствия, здоровья, личной и имущественной безопасности, надзор за нравственностью, исполнение обязанностей судей, прокуроров и судебных приставов, осуществление надзора за строительной, дорожной и пожарной частями, взимание податей и сборов, исполнение поручений разных ведомств и множество других самых разнообразных дел То есть, к обязанностям органов полиции относилось все то, что требовало каких-либо исполнительных действий, принуждения, а это, в свою очередь, не могло не сказаться отрицательным образом на функционировании полиции.

Законодательство первой половины XVIII в отражает замысел Петра I создать централизованную систему полицейских органов с руководством в столице, Но после смерти Петра I его преемники отказались от этой идеи, и при Екатерине II полиция империи была полностью децентрализована Лишь в начале XIX в начинается обратный процесс, в 1802 г создано Министерство внутренних дел, ставшее основным органом управления полицией Российской империи. В это время институт полицейской службы окончательно выделяется из военной службы и превращается в составную часть гражданской службы. В первой половине XIX в к лицам, желавшим занять должности в органах полиции, предъявлялись общие нормы, регулировавшие порядок поступления на гражданскую службу Если эти лица удовлетворяли данным условиям, то к ним предъявлялись уже повышенные требования, связанные с характером выполнения полицейских обязанностей.

Главным упущением законодательства XVIII в. являлась неурегулированность кадрового обеспечения полицейских органов, и отсутствие системы подготовки. Уровень образования служащих в полиции был крайне низок, что негативно отразилось на отношении населения к полиции и ее служащим. С момента формирования полицейских органов они комплектовались низшими военными чинами, которые были не годны к военной службе и не имели профессионального образования. Все это приводило к крайне низкому качеству деятельности полицейских органов Российской империи.

Основной проблемой функционирования полицейской службы являлась недостаточность ее кадрового обеспечения полицейских органов, отсутствие системы подготовки. Уровень образования служащих в органах полиции был крайне низок. В этот период полицейские органы по-прежнему комплектовались в значительной степени за счет низших военных чинов, признанных негодными к прохождению воинской службы. Это приводило к крайне низкому качеству деятельности полицейских органов Российской империи и вызывало отрицательное отношение населения к служащим органов полиции.

К середине XIX в. система органов общей полиции Российской империи и регламентация службы в них получили определенное развитие, и закрепление в законодательстве. Но в связи с необходимостью общественных преобразований и проведением буржуазных реформ, требовалось существенно изменить организационную структуру полицейских органов, развить институт полицейской службы и повысить его эффективность. В 60−70-е гг. XIX в. в России были проведены крупнейшие реформы, затронувшие практически все стороны государственной жизни. Было уничтожено крепостное право, изменены поземельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, реформирована армия. Все эти изменения повлекли за собой реформу полиции Сутью полицейской реформы было: специализация полицейской деятельности, ликвидация раздробленности в организации полицейских органов, поднятие авторитета полиции в глазах населения и т. д. Одним из главных пунктов реформы было введение в 1873 г. принципа комплектования полиции на основе вольного найма, что должно было решить вопрос благонадежности и стабильности полицейских кадров.

Но, несмотря на многие позитивные изменения (улучшение материального положения служащих органов полиции, увеличение их штатной численности, сокращение и специализация компетенции и др.), после проведения реформы, стали углубляться противоречия, вызванные консервацией ряда архаичных черт, присущих организации полицейской деятельности в Российской империи до эпохи «Великих реформ» (сохранение в сельской местности полицейская повинностимногочисленная подведомственность органов полиции, медленные темпы профессионализации полицейских служащих и др.). Несовершенство проведенных реформ, резкий рост преступности и изменение социально-политической обстановки в стране, появление терроризма привели к тому, что государство очень быстро столкнулось с необходимостью проведения новых полицейских реформ.

Крупнейшим шагом в этом направлении стало объединение всех полицейских органов под руководством МВД в 1880 г. Тем самым завершалась централизация управления системой полицейских органов Российской империи. Эта реформа привела к значительному росту влияния МВД, а с утверждением «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» стало доминирующим министерством в государственной системе управления.

Анализ законодательства конца XIX в., регулирующего государственную службу в органах общей полиции, показал, что главным средством укрепления органов полиции, повышения эффективности их деятельности государство считало увеличение штатной численности этих органов. Таким образом, качественная составляющая института полицейской службы ставилась в зависимость от количественных показателей. Внутренняя организация, компетенция, социальное обеспечение, профессиональный и моральный уровень служащих в органах полиции не находили достаточного отражения в законодательстве.

Несмотря на то, что становление централизованной системы органов полиции в России происходило со значительным отставанием по сравнению с государствами Западной Европы, к концу XIX в. в компетенции органов полиции этих стран не было существенных различий. Как в Западной Европе, так и в России, полицейские органы контролировали практически все сферы общественной жизни, и их главной задачей являлось поддержание неприкосновенности общественного строя. Главное отличие заключалось в источниках финансирования полицейской службы: в России они практически целиком принадлежали государству, а в странах Западной Европы были поделены между государством и муниципалитетом, причем, муниципальный бюджет нес, зачастую, гораздо большие расходы по содержанию органов полиции, чем государственный.

Проекты реформирования системы органов полиции Российской империи в начале XX в. были направлены на смягчение этих острых проблем. Они должны были восполнить недостаточную правовую регламентацию службы в органах полиции, в первую очередь, путем принятия единого правового акта, устанавливающего регулирование всех основных аспектов полицейской деятельности и службы. При разработке проектов были учтены предшествующий опыт организации и деятельности полиции России и западноевропейских стран.

Изменения в организации полицейской службы, проведенные в начале XX в., носили ограниченный характер и не могли кардинально повысить ее эффективность. Несмотря на введение вольного найма, так и не удалось решить кадровую проблему полицейских органов. Недостаточное материальное обеспечение, слабая социальная защищенность и низкий престиж службы в органах полиции не позволяли значительно улучшить качество их кадрового состава. Единая система профессиональной подготовки полицейских кадров в России так и не была создана. Вплоть до начала XX в. лица, поступающие на службу в полицию, приобретали знания необходимые для работы, в основном, на практике, т. е. уже во время прохождения службы, что крайне негативно сказывалось на их служебной деятельности. Лишь в конце XIX в. стали появляться школы по подготовке нижних полицейских чинов, но их было слишком мало для полицейского аппарата огромной империи.

Денежное содержание служащих полиции оставалось на крайне низком уровне, что стало причиной большого числа злоупотреблений по службе. Служба в полиции не считалась престижной в обществе и поэтому большое количество чиновников, прослужив несколько лет, переводились в другие ведомства, более престижные.

Необходимо отметить, что все крупные изменения в государственном механизме влекли за собой реформирование органов полиции. Но эти реформы были ориентированны на локальную ситуацию. Это усугубляло негативные аспекты функционирования и организации полицейской службы. Далеко не всегда действия государства при реформировании органов полиции успевали за преобразованиями, часто реформы в этой области не достигали позитивных результатов, их эффективность была довольно низкой. Тем не менее, органы общей полиции занимали важное место в государственном аппарате Российской империи, и, несмотря на многие проблемы в их деятельности, продолжительное время обеспечивали относительно стабильное внутреннее положение государства.