Актуальность темы
диссертационного исследования. На сегодняшний день в нашем обществе сложилось единое мнение относительно того, что научная, научно-техническая и инновационная деятельность выступают одним из необходимых условий перехода к новой, постиндустриальной стадии экономического развития и являются обязательным атрибутом рыночных отношений. В многочисленных трудах экономистов инновационная деятельность рассматривается как неотъемлемый элемент современной рыночной экономики, основанной на практическом применении знаний, в центре которой находятся такие категории, как «интеллектуальная собственность», «интеллектуальный труд» и т. п. Эксперты и государственные деятели неоднократно отмечали, что для России переход к инновационной экономике является единственным способом преодоления зависимости от экспорта сырьевых ресурсов и превращения в страну с развитой экономической системой, основанной, прежде всего, на создании и использовании результатов научно-технической деятельности.
Решение обозначенных российским законодателем задач, связанных с необходимостью формирования в России инновационной модели экономического развития, невозможно без разработки четкого механизма правового регулирования в инновационной сфере и изменения подхода к государственной инновационной политике в целом. Государству следует озадачиться созданием благоприятных условий для формирования конкурентной инновационной среды в предпринимательской сфере, а также развития рыночных институтов, направленных на повышение инновационной активности российских предприятий, их восприимчивости к передовым технологиям, а также повышение общего уровня конкурентоспособности в рассматриваемой сфере. Необходимость модернизации российской экономики, качественных улучшениях модели взаимодействия различных субъектов инновационных отношений, формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в сферу высоких технологий, развития малого и среднего бизнеса, а также повышения предпринимательского спроса на инновации среди российских предпринимателей подчеркивалась Президентом РФ в ежегодном послании Федерации Федеральному собранию от 30 ноября 2010 года1.
О том, что в указанном направлении ведется достаточно активная работа, свидетельствует хотя бы тот факт, что за период с 1997 по 2005 годы было принято семь федеральных инновационных программ. Кроме того, в феврале 2008 г. для решения актуальных вопросов, связанных с развитием национальной инновационной системы (таких как снижение административных барьеров, преодоление имеющегося в обществе правового нигилизма, развитие мер налогового стимулирования инноваций и частных инвестиций в человеческий капитал и пр.) Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым, была сформулирована так называемая концепция «четырех И» Л инновации, инвестиции, институты, инфраструктура,), а в ноябре того же года Правительством РФ были приняты «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года"3 и «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года"4. Указанные документы были призваны обозначить приоритетные направления развития высокотехнологичных отраслей отечественной экономики, углубить конкурентные начала в инновационной.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // «Российская газета». 1 декабря 2010 г. № 271.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // «Российская газета». 6 ноября 2008 г. № 230.
3 «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» были утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р // С3 РФ от 1 декабря 2008. № 48. Ст. 5639.
4 «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» была утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ от 24 ноября 2008. № 47. Ст. 5489. сфере, решить вопросы расширения и реконструкции производственной, финансовой и социальной инфраструктуры.
В настоящее время основополагающим актом, определившим основы государственной политики в области инноваций является «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации до 2015 г."1, в целях реализации которой был принят целый ряд федеральных целевых программ. В декабре 2011 года Министерством экономического развития был представлен потенциальный преемник действующей Стратегии — проект «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.», который в перспективе может стать основным документом, определяющим государственную инновационную политику в Российской Федерации.
Тем не менее, невзирая на наличие целого ряда нормативно-правовых документов различной юридической силы, регулирующих те или иные аспекты отношений, складывающиеся в инновационной сфере, многие теоретические и практические вопросы до настоящего времени остаются нерешенными. Это, в свою очередь, объясняется тем, что большинство существующих норм, не получив развития в специальном законодательстве, определяющем механизм реализации концептуальных положений, превращаются в декларации.
Кроме того, следует отметить наличие достаточно большого числа проблем, связанных с правовым опосредованием инновационных отношений. К числу таких проблем можно отнести поверхностный характер большинства исследований, посвященных данной проблематике, отсутствие среди специалистов единого мнения относительно правовой природы и признаков инновационной деятельности, непоследовательная позиция законодателя по данному вопросу. Понятийный аппарат в инновационной сфере нуждается в научном обосновании и уточнении. Как справедливо отмечал В. А. Дозорцев, «.в праве термины весьма существенны. Важно не только их однозначное.
1 «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации до 2015 г.» (Протокол межведомственной комиссии по научно-инновационной политике от 15 февраля 2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». применение, но и филологическая нагрузка, доступность для понимания, избавляющая от многих недоразумений"1.
К сожалению, нормативно-правовые акты не отличаются единообразным подходом к инновационной терминологии, не закрепляют статус субъектов инновационной деятельности, механизмы их поддержки, а также необходимый правовой инструментарий. Отсутствие системообразующего начала в государственной инновационной политике, законодательная неопределенность по вопросу об определении круга организаций, имеющих доступ к государственной поддержке инновационных проектов, а также организаций, осуществляющих такую поддержку, влечет за собой риск нецелевого и (или) нерационального расходования бюджетных ресурсов, недофинансирования инновационных проектов и научных исследований, а также невозможности формирования и совершенствования механизма взаимодействия между органами государственной власти и иными субъектами инновационной деятельности.
Можно утверждать, что механизм правового регулирования инновационной деятельности к настоящему времени до конца еще не отлажен. Государственная политика, направленная на регулирование сферы высоких технологий, характеризуется как бессистемная, имеющая сугубо декларативный характер, отсутствуют эффективные механизмы поддержки приоритетных научно-технологических задач, не уделяется достаточного внимания проблематике соотношения частно-правовых и публично-правовых средств воздействия на рассматриваемую сферу. Во многих аспектах механизм правового регулирования инновационной деятельности продолжает оставаться несовершенным и развивается без надлежащей разработки применяемых правовых категорий и средств.
Таким образом, актуальность выбранной темы диссертационного исследования определяется необходимостью научного осмысления и.
1 Дозорцев В. А. Интеллектуальные права: Понятие. Система. Задачи кодификации: сборник статей / Исследовательский центр частного права. М.: Статут, 2005. С. 143. законодательного разрешения целого ряда теоретических и практических задач в сфере правового обеспечения инновационной деятельности в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Вопросы законодательного регулирования инновационной деятельности являются предметом исследования сравнительно небольшого количества монографических, научных и диссертационных трудов по гражданскому, коммерческому и предпринимательскому праву. К числу таких работ можно отнести следующие: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук В. Н. Курочкина «Правовое обеспечение инновационной деятельности в интересах экономической безопасности России» (2004 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук A.C. Звездкиной «Инновационная деятельность в России: проблемы правового регулирования» (2005 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук JI.A. Евсеевой «Правовое регулирование инновационной деятельности» (2005 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук М. Ю. Мижинского «Правовое регулирование налогового стимулирования инновационной деятельности в городах-членах Европейского Союза» (2006 г.), монография М. В. Волынкиной «Правовое регулирование инновационной деятельности. Проблемы теории» (2007 г.), диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук М. В. Волынкиной «Гражданско-правовая форма инновационной деятельности» (2007 г.), монография O.A. Городова «Правовая инноватика: правовое регулирование инновационной деятельности» (2008 г.), монография Т. В. Ефимцевой «Инновационная деятельность как объект правового регулирования» (2008 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук О. И. Худокормовой «Правовое регулирование инновационной деятельности в Российской Федерации» (2010 г.), монография И. Г. Николаевой «Государственное регулирование инновационной деятельности: монография» (2010 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Н. Э. Килина «Правовое регулирование инновационной деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства» (2011 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук М. Ю. Буртовой «Административно-правовое ре1улирование инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» (2011 г.).
Будучи не только правовой, но и экономической категорией, инновационная деятельность является предметом исследования большого числа экономистов. К числу работ, посвященных рассмотрению различных вопросов инноваций и инновационной деятельности можно отнести следующие: диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук М. С. Мотышиной «Обеспечение инновационной деятельности на основе маркетинговых исследований» (1997 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук A.B. Рогова «Мотивация инновационной деятельности в промышленности» (2000 г.), диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук Д. И. Кокурина «Институциональные основы развития инновационной деятельности в переходной экономике» (2001 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук М. К. Файзуллоева «Особенности инновационной деятельности фирм» (2001 г.), диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук С. Г. Полякова «Организация государственного регулирования инновационной деятельности в научно-технической сфере» (2005 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук В. Д. Попова «Эффективность инновационной деятельности предприятий» (2005 г.), научные труды В. М. Шепелева, В. В. Иванова, Д. И. Кокурина, Й. Розебума, X. Хайсберса, Н. И. Ивановой и др.
Автор полагает, что имеющийся массив научных публикаций не снижает актуальности выбранной темы диссертационного исследования, поскольку затрагиваемые в вышеуказанных научных работах вопросы до настоящего времени являются дискуссионными и требуют дополнительной проработки. Требуют более детального осмысления и систематизирования уже известные подходы к решению таких задач правового регулирования инновационной деятельности, как разработка понятийного аппарата для сферы инновационной деятельности, пригодного для использования в специальном законодательстве, определение места и роли правовых норм, направленных на регулирование инновационных отношений, в действующей системе права, определение перечня и особенностей субъектов и объектов инновационной деятельности, исследование правовых форм инновационной деятельности, развитие и дифференциация методов и способов государственной поддержки инновационной деятельности и т. п.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования настоящей диссертационной работы является совокупность общественных отношений, связанных с нормативно-правовым регулированием инновационной деятельности в Российской Федерации. Предмет диссертационного исследования включает в себя правовые нормы отечественного законодательства в инновационной сфере, теория и практика их применения, проекты федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты инновационных отношений, а также существующие подходы юристов и экономистов к различным проблемам, связанным с правовым регулированием инновационной деятельности в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы обуславливается объектом и предметом исследования и состоит в осмыслении и развитии теоретических основ правового регулирования инновационной деятельности, анализе существующих в настоящее время проблем в рассматриваемой сфере, выработке предложений по совершенствованию соответствующей законодательной базы.
Достижение поставленных целей предопределяет постановку и решение следующих задач:
1) изучение базовых понятий исследуемой сферы общественных отношений, таких как «инновация», «нововведение», «новшество», «инновационная деятельность», анализ и обобщение доктринальных представлений об их правовой природе, выработка собственных теоретических предложений для законодательной деятельности;
2) систематизация правовых норм, регулирующих инновационную деятельность, выявление существующих проблем и противоречийанализ взаимосвязи норм специального законодательства по вопросам инновационной деятельности с фундаментальными отраслями права;
3) выявление сущности отношений, складывающихся в инновационной деятельности, обоснование гражданско-правовой принадлежности этих отношений;
4) изучение договорных форм инновационной деятельности, выявление их специфики;
5) рассмотрение основных направлений государственного воздействия на инновационную деятельность, в том числе связанных с мерами государственного стимулирования и поддержки инновационной деятельности;
Методологическая, теоретическая, эмпирическая и правовая основы диссертации. Методологическая основа диссертационной работы включает в себя комплекс общенаучных и частно-научных методов исследования, в том числе: метод системного анализа, сравнительно-правовой метод, технико-юридический метод, структурно-функциональный метод, формальнологический метод, метод анализа научных концепций, метод статистического анализа, метод интерпретаций, методы обобщения, моделирования, классификации и др.
В качестве теоретической основы диссертационного исследования выступают работы целого ряда российских и зарубежных специалистов по общей теории права, по гражданскому, коммерческому, предпринимательскому и другим отраслям права. К их числу можно отнести: В. А. Дозорцева, В. Ф. Попондопуло, М. В. Волынкину, Н. М. Коршунова, С. С. Алексеева, В. В. Лаптева, O.A. Городова, И. В. Ершову, Э.Я. Волынец-Руссета, И. В. Дойникова, Г. Д. Отнюкову, И. А. Зенина, А. П. Сергеева, B.C. Мартемьянова и других.
С учетом того обстоятельства, что инновационная деятельность является, прежде всего, экономической категорией, при проведении исследования диссертантом были исследованы труды целого ряда отечественных и зарубежных экономистов, таких как: Л. И. Абалкин, А. Амосов, Жд. Белл, В. М. Бузник, П. Друкер, В. Г. Зинова, В. В. Иванов, Н. И. Иванова, Г. Канн, А. Н. Козырев, Д. И. Кокурин, В. М. Коновалова, Н. Д. Кондратьев, А. Г. Куликов, В. Н. Лапин, Г. А. Лахтин, В. Л. Макаров, Ф. Махлуп, В. Г. Медынский, И. Н. Молчанов, H.A. Новицкий, А. И. Пригожин, Б. Санто, Й. Шумпетер, Ю. В. Яковец, Ф. Янсен, Е. Г. Ясин и других.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, международные договоры, участником которых является Российская Федерация, монографии по соответствующей проблематике, материалы статей в научных юридических и экономических печатных изданиях, материалы различных научных конференций и т. п.
Научная новизна результатов исследования. О научной новизне настоящего диссертационного исследования можно говорить постольку, поскольку в работе комплексно и системно исследуется механизм правового регулирования инновационной деятельности, затрагиваются основные проблемы, существующие в рассматриваемой сфере общественных отношений, анализируются положения действующих нормативно-правовых актов, исследуются предпринятые в последнее время меры государственного регулятивного воздействия на инновационную сферу, что позволяет диссертанту сформулировать собственные выводы в рамках поставленных в диссертационной работе целей и задач, а также внести рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в заданной области.
Научная новизна исследования заключается в следующих выносимых на защиту положениях, отражающих наиболее значимые теоретические и практические выводы автора:
1. Обоснована позиция, согласно которой инновационные отношения представляют собой комплексные (вертикально-горизонтальные) правоотношения, включающие в себя три взаимосвязанных блока: собственно инновационные отношенияиные связанные с инновационными отношенияотношения по государственному регулированию инновационной сферы. Причем первые две группы отношений являются горизонтальными по своей структуре, поскольку возникают между равноправными и независимыми друг от друга участниками, а третья группа представляет собой вертикальные отношения.
2. Обосновано, что разработку понятийного аппарата в сфере инновационной деятельности следует проводить посредством терминологической «привязки» к сложившейся гражданско-правовой терминологии, а не «с чистого листа» и не через родственные экономические конструкции.
3. Аргументирован вывод о том, что применительно к инновационной деятельности вместо понятия «коммерциализация», обозначающего, по сути, подчинение какой-либо деятельности целям извлечения прибыли, следует использовать термин «внедрение», под которым понимается процесс, связанный с вовлечением в гражданский оборот результатов инновационной деятельности с получением экономического, социального или иного общественно-полезного эффекта.
4. Обосновано, что термины «инновация» и «нововведение», в отличие от категории «новшество» (обозначающего, по сути, продукт, созданный в ходе инновационной деятельности, однако не вовлеченный в экономический оборот) в отечественной доктрине являются тождественными и в одинаковой степени могут применяться для обозначения соответствующих продуктов и процессов.
5. Определено, что инновация — это обладающий научной новизной объект интеллектуальных прав, полезные свойства которого извлекаются посредством его внедрения в гражданско-правовой (имущественный) оборот.
6. Определено, что инновационная деятельность — разновидность хозяйственной (экономической) деятельности, связанная с созданием и внедрением в гражданско-правовой (имущественный) оборот новых знаний, приобретающих гражданско-правовую форму объекта интеллектуальных прав.
7. Обоснован вывод о том, что практически любая из известных гражданскому праву договорных конструкций может использоваться для опосредования инновационных правоотношений, поэтому достаточно распространенная среди исследователей практика выделения группы так называемых «инновационных договоров» не имеет под собой достаточных оснований.
Наряду с вышеизложенными положениями, выносимыми автором на защиту, в качестве отдельных практических предложений по совершенствованию механизма правового регулирования инновационной деятельности автором предлагается:
1. Разработать и принять базовый законодательный акт в сфере инновационной деятельности, который бы определил место инноваций в действующей правовой системе. Положения такого закона, в том числе используемый в нем понятийный аппарат, должны быть основаны на нормах действующего законодательства (прежде всего, гражданского), дополнять и развивать положения части четвертой ГК РФ, а именно: определить терминологическую базу инновационной деятельности, основные принципы государственной инновационной политики, состав участников инновационной деятельности, их правовое положение, основные права и обязанности, законодательно определить категорию объектов инновационной деятельности, механизмы государственной поддержки инноваций и т. п. В целях устранения дублирования правовых норм и предотвращения правовых коллизий, одновременно с принятием такого закона, законодателю следует внести изменения в законодательные акты, регламентирующие отдельные аспекты инновационной деятельности (прежде всего, в Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О науке и государственной научно-технической политике»).
Примерная структура базового законодательного акта в сфере инноваций, по мнению автора, могла бы выглядеть следующим образом:
выводы.
1 Коммерческое право: Учебник / Под ред. В. Ф. Попондопуло, В. Ф. Яковлевой. С. 111.
2 Евсеева Л. А. Правовое регулирование инновационной деятельности: дисканд. юрид. наук. С. 132.
3 Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. / Под ред. Лаптева В. В., Занковского С. С. М., 2006. С. 461.
1. С учетом ранее отмеченных особенностей инновационной деятельности, вместо термина «коммерциализация», обозначающего, по сути, подчинение какой-либо деятельности целям извлечения прибыли, применительно к инновационной деятельности автору представляется более уместным понятие «внедрение», под которым следует понимать процесс, связанный с вовлечением в гражданский оборот результатов инновационной деятельности с получением полезного экономического, социального или иного общественно-полезного эффекта.
2. Отношения, складывающиеся в ходе осуществления инновационной деятельности, различны, что предопределено обширным субъектным составом и особенностями объекта, который характеризуется ярко выраженным интеллектуальным компонентом. Вместе с тем данная группа отношений складывается вокруг общей цели — создания и внедрения инноваций в практическую деятельность. При этом в подавляющем большинстве случаев отношения между участниками инновационной деятельности являются обязательственными, возникающими на основе гражданско-правовых договоров, в связи с чем, автор рассматривает договорной механизм в качестве неотъемлемой части инновационного процесса, которая обеспечивает взаимодействие различных субъектов инновационной деятельности.
3. Договорные формы инновационной деятельности отличаются разнообразием, но при этом достаточно сложно выделить какую-то специфику у договоров, используемых в сфере инновационной деятельности или классифицировать их. По сути, единственной особенностью данного правового средства можно назвать то, что данная группа договоров объединена общей целью — созданием инноваций. При этом, учитывая столь широкий субъектный состав, практически любая из известных гражданскому праву договорных конструкций может использоваться для опосредования инновационных правоотношений, поэтому можно сделать вывод о том, что на данном этапе, когда существуют настолько существенные пробелы в правовом регулировании инновационных отношений, нет ни теоретических оснований, ни практических причин выделять группу так называемых «инновационных договоров». Представляется, что выделения такой категории договоров в настоящее время не обеспечивается закреплением за ними какой-либо специфики: особого субъектного состава, объекта, особых условий, распределения рисков и др. Я не исключаю, что в будущем это может потребоваться, но мне кажется, что на сегодняшний день потребности участников ИД удовлетворяются использованием традиционных договоров, а также смешанных ди непоименованных в ГК договорных конструкций. По сути, единственным договором, ориентированным на инновационную сферу, на сегодняшний день является договор инвестиционного товарищества.
Вместе с тем, представляется возможным достаточно условное подразделение договоров в сфере инновационной деятельности в зависимости от заложенной законодателем в конкретную договорную конструкцию интеллектуальной составляющей, на следующие группы:
— «специализированные» договоры, предмет которых так или иначе связан с интеллектуальной, творческой деятельностью (в том числе инновационной);
— все остальные гражданско-правовые договоры, потенциально способные опосредовать инновационную деятельность.
В целом можно говорить о том, что текущее состояние обязательственного права является достаточным для развития инновационной сферы и на сегодняшний день не усматривается причин для дополнения перечня поименованных ГК РФ договорных конструкций.
§ 2. Государственное стимулирование инновационной деятельности.
Если взаимодействие участников инновационных отношений на основе гражданско-правовых договоров представляет частноправовой (диспозитивный, децентрализованный) аспект инновационной деятельности, то меры государственной поддержки инновационной деятельности олицетворяют централизованные начала в регулировании данной сферы общественных отношений.
Следует отметить, что государство может выступать в инновационных отношениях не только в качестве субъекта публичного права, но и в качестве частноправового субъекта. Речь идет о тех случаях, когда государство является заказчиком научно-технической продукции, а инновационная деятельность финансируется за счет бюджетных средств1. Однако в рамках настоящей работы автором будет исследована именно публично-правовая роль государства в инновационных процессах, заключающаяся, прежде всего, в мероприятиях по стимулированию инновационной деятельности.
Словосочетание «государственная поддержка» получило распространение в российской юридической литературе конце XX века в связи с реформированием системы государственного управления, которое выражало переход от сугубо централизованных, административно-командных, императивных методов руководства. Одним из первых документов, в котором использовался данный термин была «Концепция научно-технической политики Российской Федерации», один из разделов которой именовался «От административного управления к государственной под держке"2.
Государственная поддержка и стимулирование инновационной деятельности представляют собой важнейший элемент государственной инновационной политики, последняя в свою очередь является одним из.
1 Волынкина М. В. Правовое регулирование инновационной деятельности: проблемы теории. С. 137.
2 Концепция научно-технической полигики Российской Федерации // Деловой мир. -1992. — № 6. направлений государственной политики, которая представляет собой единую систему правовых, экономических, политических, организационных и иных мер, предпринимаемых в масштабах целого государства. Как и любая другая государственная политика, инновационная политика выступает в качестве инструмента, с помощью которого государство воздействует на инновационные отношения, определяя темпы и направления их развития.
Стимулирование и поддержка инновационной деятельности — один из элементов правовой политики государства. Исходным посылом для проведения государственной инновационной политики является заинтересованность государства в развитии инновационной сферы, во внедрении инноваций в практическую деятельность, поэтому справедливо, что оказывая инновационной деятельности поддержку (прежде всего, материальную), оно ожидает впоследствии получить положительный социальный и экономический иные эффект.
Думается, что на этапе становления национальной инновационной системы, который характеризует современную экономическую ситуацию в России, государственная инновационная политика выступает в качестве ее важнейшего структурного элемента. Роль государства в инновационном процессе состоит в выявлении и координации интересов всех участников инновационных правоотношений. Нельзя не согласиться с мнением М. В. Волынкиной о том, что «любой цивилизованный рынок, в том числе и рынок новшеств, не может развиваться по модели абсолютно свободного рынка, т. е. ничем не ограниченного и неуправляемого"1. Поэтому сколь значимая роль в развитии инновационной деятельности не отводилась бы саморегулированию, думается, что на текущем этапе развития инновационная сфера требует особо серьезного вмешательства со стороны государства. Как справедливо отметил В. Ф. Рашкин, «стратегия децентрализованного регулирования, положительно зарекомендовавшая себя в ряде стран (США, Великобритания), эффективна.
1 Волынкина М. В. Гражданско-правовая форма инновационной деятельности: дис. докт. юрид. наук. С. 235. лишь при наличии развитых механизмов рыночного саморегулирования и соответствующих мотивационных установок хозяйствующих субъектов, которые в России не могли возникнуть за столь краткий постреформенный период"1.
Все многообразие мер стимулирования и поддержки инновационной деятельности можно подразделить на следующие категории: базовая категория — создание и совершенствование законодательной основы инновационной деятельности (закрепление правового положения участников инновационной деятельности, определения их прав, обязанностей и ответственностиопределение статики и динамики инновационных правоотношений и т. п.) — меры прямого финансирования инновационной деятельности (финансовая поддержка инновационных проектов в рамках различных целевых программ и т. п.) меры косвенного финансирования инновационной деятельности (различные налоговые льготы и преференциизаниженные ставки по кредитам и т. п.) меры организационного характера (формирование инновационной инфраструктурыобеспечение рынка сбыта за счет формирования государственных заказов на инновационную продукциюпривлечение иностранных инвесторовраспределение, закрепление и правовая охрана прав на результаты инновационной деятельности и т. п.).
Термин «инновационная политика» был впервые использован в уже упомянутой Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998;2000 годы, где в достаточно общих формулировках были определены цели инновационной политики в Российской федерации, а именно повышение эффективности применения научных разработок и внедрение результатов.
1 Рашкин В. Ф. Некоторые аспекты государственного регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. — 2002. — № 2−3(11−12).
2 Постановление Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 832 «О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998 — 2000 годы» // С3 РФ от 10 августа 1998. № 32. Ст. 3886. научных исследований в сферу производства. Данный документ также содержал положение о том, что инновационная политика является частью социально-экономической политики государства.
К сожалению, как уже отмечалось в одном из предыдущих разделов работы, этот и все последующие программные документы носили сугубо декларативный характер, поскольку их положения не раскрывались в соответствующем законодательстве.
Тем не менее, во многих субъектах РФ существуют и продолжают приниматься все новые нормативные акты, направленные на стимулирование инновационной деятельности, имеется положительный опыт реализации соответствующих региональных целевых программ.
Так, в Пермском крае действует Закон Пермского края от 11 июня 2008 г. № 238-ПК «Об инновационной деятельности в Пермском крае"1, в Красноярском крае — Закон Красноярского края от 10 июля 2008 г. № 6−200 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края», в Забайкальском краеЗакон Забайкальского края от 20 ноября 2009 г. № 275-ЗЗК «Об инновационной деятельности в Забайкальском крае"3, в городе Москве — Закон г. Москвы от 06.06.2012 № 22 «О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве"4.
Обращает на себя внимание законодательный опыт Алтайского края и Саратовской области. Так, на территории Алтайского края действует три краевых закона, направленных на регулирование государственной поддержки инновационной деятельности в крае. Помимо общего закона, данные.
1 Закон Пермского края от 11 июня 2008 г. № 238-ПК «Об инновационной деятельности в Пермском крае» // «Собрание законодательства Пермского края». — 31.07.2008 г. — № 7.
2 Закон Красноярского края от 10 июля 2008 г. № 6−200 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края» // «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края». — 2008. — № 38(259).
3 Закон Забайкальского края от 20 ноября 2009 г. № 275−33K «Об инновационной деятельности в Забайкальском крае» // «Забайкальский рабочий». — 2009. — № 216.
4 Закон г. Москвы от 06.06.2012 № 22 «О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». — 29.06.2012 г. — № 36. общественные отношения урегулированы Законом Алтайского края от 9 декабря 1998 г. № 64-ЗС «О государственной поддержке инновационной деятельности в агропромышленном комплексе Алтайского края"1 и Законом Алтайского края от 7 сентября 2009 г. № 62-ЗС «О полюсах инновационного развития в Алтайском крае"2. Согласно Закону Алтайского края «О полюсах инновационного развития в Алтайском крае» полюсом инновационного развития является обособленный комплекс взаимосвязанных производств, научно-исследовательских подразделений и обслуживающих центров, динамичный рост и инновационная активность которых создают условия для развития окружающего экономического пространства (п. 1 ст. 2). Статья 7 рассматриваемого закона закрепляет формы государственной поддержки хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории муниципального образования края, в границах которого расположен полюс инновационного развития, и заключивших с уполномоченным администрацией края органом договор об осуществлении деятельности на территории полюса инновационного развития.
В Саратовской области, помимо Закона от 28 июля 1997 г № 50-ЗСО «Об л инновациях и инновационной деятельности», действует Закон от 23 июля 2004 г. № 39-ЗСО «О государственной поддержке специализированных субъектов инновационной деятельности в Саратовской области"4, — который регулирует организационные, правовые и финансовые отношения между органами государственной власти области и специализированными субъектами инновационной деятельности, определяет направления и формы поддержки отдельных категорий субъектов инновационной деятельности. В соответствии с Законом Саратовской области «Об инновациях и инновационной деятельности».
1 Закон Алтайского края от 9 декабря 1998 г. № 64-ЗС «О государственной поддержке инновационной деятельности в агропромышленном комплексе Алтайского края» // «Алтайская правда». -25.12.1998г.
2 Законом Алтайского края от 7 сентября 2009 г. № 62-ЗС «О полюсах инновационного развития в Алтайском крае» // «Алтайская правда». — 2009 г. — № 282.
3 Закон от 28 июля 1997 г № 50-ЗСО «Об инновациях и инновационной деятельности» // «Информационный бюллетень Саратовской областной Думы». — 1998. — № 16.
4 Закон от 23 июля 2004 г. № 39-ЭСО «О государственной поддержке специализированных субъектов инновационной деятельности в Саратовской области» // «Саратов — столица Поволжья». — 30.07.2004 г. — № 152−153(1103−1104). специализированными субъектами инновационной деятельности являются технологические инкубаторы, технологические, промышленные и агропромышленные парки, технологические полисы, информационные и инновационные центры, инновационно-технологические центры, инновационно-промышленные комплексы, малые инновационные предприятия, прошедшие государственную аккредитацию.
К сожалению, на федеральном уровне базовый нормативный акт, который бы регулировал вопросы государственной поддержки инновационной деятельности, до сих пор не принят, хотя подобные попытки предпринимались.
В начале 2011 года группа депутатов Государственной думы во главе с Олегом Морозовым внесли на рассмотрение проект федерального закона, который должен внести ясность в вопросы государственной поддержки инноваций — «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации».
Предметом регулирования проекта закона являются отношения, складывающиеся по поводу государственной поддержки и стимулирования инновационной деятельности, возникающие между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами инновационной деятельности, включая субъектов инновационной инфраструктуры.
Как говорится в пояснительной записке к проекту закона, государство на уровне политических документов провозгласило инновационный путь развития России, однако в настоящее время отсутствует необходимая для реализации этих планов правовая база. Государство, будучи заинтересовано в развитии инновационной деятельности, не имеет возможности прямого регулирования этих отношений, обязывая предпринимателей внедрять достижения науки и техники в производство товарной продукции и модернизацию средств производства, поскольку такое вмешательство противоречило бы принципам свободы предпринимательства. Государство может достичь желаемого эффекта, воздействуя на этот процесс косвенно: путем оказания государственной поддержки субъектам инновационной деятельности, а также с помощью создания системы мер экономического воздействия на организации, производящие устаревшую неконкурентоспособную продукцию, продолжающие использовать малоэффективные морально устаревшие технологии и т. п.
Такое воздействие должно опираться на правовые нормы позитивной и негативной направленности. Однако правовые основы для воздействия на инновационный процесс практически отсутствуют.
Концепция законопроекта предусматривала ряд правил, касающихся способов, порядка и условий предоставления субъектам инновационной деятельности государственной поддержки:
1. Государственная поддержка оказывается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Для этого законопроект предусматривает разграничение компетенции в сфере государственной поддержки инновационной деятельности по вертикали, а также определяет порядок взаимодействия центра с регионами.
2. В основе государственной поддержки инновационной деятельности лежит принцип государственно-частного партнерства. Такая установка нашла свое отражение в ряде норм, определяющих условия доступа к государственной поддержке, а именно: обязанность финансировать инновационную деятельность из собственных средств, предоставлять отчеты, касающиеся осуществления организацией инновационной деятельности.
3. Инновационной не признается (и соответственно не считается объектом государственной поддержки) деятельность, лишь косвенно связанная с производством инновационной продукции (например, технологическое переоснащение и модернизация производственной базы предприятия).
4. Концепцией предусматривается следующий исчерпывающий перечень видов поддержки инновационной деятельности, каждый из которых способен осуществляться в различных формах (их перечень оставлен открытым): финансовая, организационно-правовая, информационная поддержка, налоговое и таможенное стимулирование.
5. Способы и формы оказания государственной поддержки напрямую зависят от выбранной формы, что позволяет комплексно, гибко и дифференцированно подходить к решению вопроса об оказании поддержки тому или иному субъекту. Законопроект предусматривает как традиционные формы поддержки и стимулирования (например, налоговые и таможенные льготы), так и новые (например, различные государственные гарантии, обеспечение рынком сбыта, предоставление инновационных грантов и т. п.).
6. Для получения доступа к государственной поддержке субъект инновационной деятельности должен соответствовать целому ряду установленных законопроектом требований, что по замыслу законодателя должно предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. К числу таких требований закон относит, во-первых, необходимость осуществления субъектом своей инновационной деятельности на территории Российской Федерации, а во-вторых, деятельность субъекта должна осуществляться в приоритетных отраслях экономики, определяемых Правительством РФ.
7. Законопроект определяет основные права и обязанности субъектов инновационной деятельности, которым был предоставлен доступ к государственной поддержке, чем закладывает основы для последующего определения особого правового статуса указанной категории субъектов инновационной деятельности.
8. Государственная поддержка завершается на этапе создания инновационной продукции и не распространяется на этап выведения продукции на рынок (разработка маркетинговой стратегии, мероприятия по популяризации и продвижению продукции, ее последующее усовершенствование, техническая и иные формы поддержки потребителей и т. п.). Оказание каких либо мер государственного содействия на этапе реализации инновационной продукции концепция не предусматривает. Думается, что законодатель руководствовался следующей логикой: с одной стороны, оказание поддержки на всех этапах инновационного цикла существенно увеличило бы государственные затраты, с другой стороны, государство таким образом рискует нарушить существующий на рынке баланс, вмешиваясь естественную конкурентную среду. В общем и целом автору указанный подход представляется разумным, т.к. он позволяет государству сосредоточить свои ресурсы на финансовой подпитке конкурентоспособных, востребованных идей, которые способны самостоятельно без дополнительного «буксира» найти свою нишу на рынке.
Думается, что при некоторой доработке проекта, он мог бы стать базовым нормативным актом в сфере инновационной деятельности. К сожалению, в марте 2011 проект был отправлен на доработку и вместо него Федеральным законом от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике"1 в Федеральный закон от 7 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной Л научно-технической политике» была добавлена глава IV. 1, посвященная государственной поддержке инновационной деятельности.
Согласно п. 2 ст. 16.1 указанного закона государственная поддержка инновационной деятельности представляет собой «совокупность мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях создания необходимых правовых, экономических и организационных условий, а также стимулов для юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность». Глава содержит нормы о целях, принципах, субъектах и формах предоставления поддержки инновационной деятельности и ДР.
1 СЗ РФ от 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4602.
2 СЗ РФ от 26.08.1996. № 35. Ст. 4137.
К сожалению, названный Закон не предусматривает некоторых аспектов регулирования: не установлены состав полномочий и функции федеральных органов государственной власти в области государственной поддержки и порядок взаимодействия органов государственной власти в соответствующей сфере. Закон включает лишь декларативную норму (п. 1 ст. 16.3), исходя из которой полномочия федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой области определяются Правительством РФ, в то время как их полномочия при формировании и реализации государственной научно-технической политики раскрыты подробно. Целесообразным было бы дополнить п. З ст. 16.1 закона о науке принципом разграничение полномочий в инновационной сфере между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
П. 3 ст. 16.2 закона о науке определены следующие формы государственной поддержки инновационной деятельности, правом осуществления которых обладают не только федеральные, но и органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. К ним относятся: предоставление льгот (по уплате налогов, сборов, таможенных платежей) — осуществление образовательных услуг, информационной и консультационной поддержкифинансового обеспечения (в том числе субсидий, грантов, кредитов, займов, гарантий, взносов в уставный капитал) — содействие в формировании спроса на инновационную продукциюреализация целевых программ и проведение в их рамках соответствующих мероприятийсоздание инновационной инфраструктуры и др.
Исходя из формулировки нормы п. З ст. 16.2. закона о науке приведенный в нем перечень форм государственной поддержки не является закрытым, однако целесообразным было бы включить в него также такие формы государственной поддержки, как антимонопольное регулирование и правовую охрану результатов инновационной деятельности.
Одним из самых главных недостатков закона о науке, является формулировка ст. 1 названного закона, в соответствии с которой «законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации». С точки зрения автора, игнорирование роли Гражданского кодекса РФ для правового регулирования инновационной деятельности, непринятие во внимание существующих гражданско-правовых норм (прежде всего, четвертой части ГК РФ), свидетельствует о неверном истолковании авторами поправок к закону о науке правовой природы инноваций.
В итоге можно констатировать, что закон о науке не закрепил на федеральном уровне ни терминологической базы инновационной деятельности, не разрешил вопрос о месте и роли инновационных институтов в действующей системе права, не определил, что есть объекты инновационной деятельности и как эта категория соотносится с объектами интеллектуальных прав, не обозначил круг субъектов инновационной деятельности, особенности их правового положения, не закрепил за ними соответствующие права и обязанности, не разрешил многие другие вопросы, связанные с правовым регулированием инновационной деятельности. С учетом изложенного можно констатировать, что закон о науке в его действующей редакции непригоден для регулирования инновационной сферы. Отдельные вопросы государственной поддержки инновационной деятельности регулируются также Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», однако это не отменяет наличие глобальной проблемы — отсутствие кодифицированной законодательной базы инновационной деятельности, регламентирующей в числе прочего вопросы ее государственного стимулирования.
Проведенный анализ проблемы позволяет автору сделать некоторые выводы.
1. Если сравнить текущее состояние разработки вопроса о правовом, экономическом и организационном стимулировании инновационной деятельности с тем положением вещей, которое существовало в 1990;х годах XX века, можно говорить о том, что за последнее время законодателю удалось обозначить правовые границы научной, научно-технической и инновационной деятельности. Однако правовая модель сочетания императивных и диспозитивных методов, которая бы обеспечивала эффективное взаимодействие норм частного и публичного права, все еще не сформирована.
2. Именно правовое обеспечение вопроса стимулирования инновационной деятельности является базовым аспектом проблемы, поэтому без создания кодифицированной законодательной базы инновационной деятельности невозможно установление отлаженной системы экономических и организационных мер, направленных на ее поддержку.
Исследователи уже неоднократно констатировали проблемы инновационного и научного законодательства1, однако как законодательно, так и доктринально проблема все еще остается достаточно новой и до конца не проработанной. Причины этого заключаются в отсутствии практики интеграции науки в рыночные правоотношения.
3. Принимаемые в настоящее время нормативные акты о науке и научно-технической деятельности характеризуются крайней степенью разобщенности, недостаточной степенью конкретизации норм, отставанием от действующего гражданского законодательства по уровню юридической техники, а также стихийностью законодательного процесса, его неполнотой, непоследовательностью, отсутствием системообразующих начал, касающихся объектов интеллектуальных прав.
Одна из самых существенных, по мнению автора, проблем состоит в том, что процесс формирования правового поля инновационной деятельности.
1 Законодательство о науке: современное состояние и перспективы развития / Отв. ред. Лапаева В. В. М.: Норма, 2004; Лапаева В. В. Закон о науке: Анализ нормативного содержания // Законодательство и экономика. — 2003. -№ 5- Месяц Г. А. Спасти науку. М.: Наука, 2001; Волынкина М. В. Правовое регулирование инновационной деятельности: проблемы теории. сопровождается стремлением законодателя создать нормативную базу в этой сфере «с чистого листа», без учета положений действующего гражданского законодательства. Причиной подобного подхода является, вероятнее всего, слишком сильное стремление подчеркнуть специфику инноваций, «отгородить» данный институт от гражданско-правовой сферы. Однако проведенное автором исследование приводит его к мысли о том, что такой подход является концептуально неверным. Думается, что эффективность решения основных вопросов правового регулирования инновационной деятельности зависеть от того, сможет ли законодатель найти баланс и увидеть в инновациях не только особенности, но и черты, которые сближают данный правовой институт с уже давно известными и понятными гражданско-правовыми конструкциями.
Заключение
.
В ходе проведенного исследования усилия автора были направлены на исследование основных элементов механизма правового регулирования инновационной деятельности, прежде всего связанных с нормативно-правовым обеспечением инновационной деятельности в Российской Федерации. Основывая свои выводы на анализе действующих нормативно-правовых актов, достижений юридической и экономической доктрины, автор попытался осмыслить и развить теоретические представления о механизме правового регулирования инновационной деятельности, проанализировать наиболее острые проблемы правового обеспечения инновационной деятельности, сформулировать собственные теоретические выводы по наиболее значимым вопросам, существующим в указанной сфере, а также внести практические предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы инновационной деятельности. Итогом работы стали следующие выводы.
1. Проблема инновационной деятельности носит междисциплинарный характер и должна решаться совместными усилиями представителей как юридической, так и экономической науки. При этом в данной паре юридической науке предписывается роль «ведомой», а ее задача состоит, прежде всего, в поиске таких правовых средств, которые были бы адекватны потребностям современного экономического оборота. К числу базовых задач, требующих скорейшего разрешения в юридической доктрине, можно отнести необходимость определения места института инновации на правовом поле, особенностей использования результатов инновационной деятельности, приведения к единому знаменателю многочисленные законодательные акты, регулирующие инновационную сферу и др. Решение указанных проблем на доктринальном уровне позволило бы сформулировать научно обоснованные предложения в адрес законодателя.
2. Из анализа действующего законодательства, регулирующего различные аспекты инновационной деятельности, следует, что термин «инновация» до настоящего времени не получил научно обоснованного определения. Данное обстоятельство создало почву для продвижения самых различных подходов к сущности инноваций без оглядки на юридические ограничения. Сложившаяся на сегодняшний день ситуация, характеризующаяся отсутствия единого, теоретически выверенного подхода для стандартизации инновационной терминологии, требует скорейшего разрешения.
3. В сфере правового регулирования инновационной деятельности можно отметить следующие проблемы. Во-первых, у законодателя отсутствует ясная законотворческая стратегия в сфере инноваций. Об этом свидетельствуют все принятые им до настоящего времени программные документы, которые не содержат цели, согласованные с задачами, а также функциями соответствующих государственных органов. Декларируемые цели общего плана не позволяют проводить эффективную государственную политику, которая обеспечивала бы разрешение актуальных для российской экономики задач. Во-вторых, положения концептуальных документов, посвященных инновационным отношениям, не раскрываются в соответствующем законодательстве, что, по сути, превращает их в декларации. В-третьих, законодатель не вполне правильно понимает правовую природу инновационных отношений, видит в них лишь отличия от традиционных правовых институтов, но не замечает сходств, что обуславливает стремление создать нормативную базу «с чистого листа», игнорируя нормы Гражданского кодекса РФ и изданных в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.
4. Концепция механизма правового регулирования инновационной деятельности должна исходить из особенностей современной экономической модели, в основе которой лежат свободные отношения юридически равных, имущественно обособленных субъектов. Отсюда следует вывод о том, что инновации должны быть ориентированы не на производство, а на рынок. Учет этой особенности позволит сформировать сбалансированный механизм правового регулирования инновационной деятельности, учитывающий все этапы инновационной деятельности (академический, технологический, производственный, рыночный).
5. Разноплановость и многостадийность инновационных отношений позволяет сделать вывод о том, что указанные отношения носят комплексный характер, и регулируются нормами различных отраслей права, таких как, гражданское, административное, бюджетное, налоговое и др. Как показывает исторический опыт, систематизации большинства отраслей права присуща многоуровневая основа, где центральный кодифицированный акт существует в окружении специальных актов, детализирующих его положения. При этом, чем большие масштабы приобретает законодательство, тем более очевидными становятся основания для его многоуровневости. Из сказанного логическим образом следует вывод о закономерности и целесообразности переноса ряда положений общих актов в специальный конкретизирующий документ, что применительно к инновационной сфере пока еще сделано не было.
6. Не умаляя роли государства в становлении и развитии российской инновационной системы, от политики которого во многом зависит скорость и эффективность формирования необходимой основы для развития сферы высоких технологий, автор полагает, что вопрос о соотношении централизованных и децентрализованных начал в правовом регулировании инновационной деятельности должен быть решен посредством нахождения некоего баланса, но, в то же время, с уклоном в диспозитивность. Данный вывод основан на понимании инновационной деятельности как деятельности экономической, более подвластной диспозитивному методу правового регулирования.
