Актуальность. В условиях модернизации образования на современном этапе одной из центральных является задача по повышению социального статуса педагогического работника, оформлению законодательной базы по регулированию статуса педагогов.
В Рекомендациях специальной межправительственной конференции ЮНЕСКО по вопросу о статусе учителей от 05.10.1966 года признается решающая роль учителей в развитии образования и значение того вклада, который они вносят в развитие человеческой личности и современного общества. В силу этого учитель должен иметь соответствующий статус, а профессия учителя должна быть окружена общественным уважением. 1.
Одной из задач российского законодательства в сфере образования является четкое определение прав и обязанностей учителя, создание надлежащих условий для их плодотворной деятельности, правовой и социальной защищенности. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года определено, что государство рассматривает улучшение материального положения и повышение социального статуса работников образования как одну из приоритетных задач образовательной политики.2.
Вполне закономерной является разработка и принятие специальных законов некоторых субъектов Российской Федерации, отдельных стран СНГ.
0 статусе учителя, определяющих социальное положение учительства и направленных на создание условий, обеспечивающих качественное улучшение правового положения учителей, реализацию гарантий их социальной защищенности. Высокое социальное положение и материальная независимость — необходимые условия успешной реализации функций педагога. Меры по улучшению правового и материального положения учительства являются объективно необходимым условием существования и.
1 Международные нормативные акты ЮНЕСКО. M. 1993. С. 122.
2 Бюллетень министерства образования Российской Федерации. 2002. № 2. С. 8. функционирования их правового статуса. Исходя из необходимости установления прав, свобод и обязанностей педагогических работников на законодательном уровне, Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитетом Государственной Думы по образованию и науке и Министерством образования России была сформирована рабочая группа по разработке проекта федерального закона «О статусе педагогических работников».1 К сожалению, разработка необходимого законодательного акта остается и сегодня незавершенной.
Создание нового невозможно без осмысления опыта предшествующих поколений. В этой связи представляется важной и практически значимой задача аналитического исследования нормативной базы правового регулирования статуса учителя в предшествующие годы, изучения исторического законотворческого опыта по формированию и развитию статуса педагогических работников. Учет исторического опыта, генезиса правового статуса учителя в процессе развития гражданского общества и государства дает возможность сформировать предложения по разработке современной концепции правового статуса работников образования.
История российского государства и права начала XX века имеет большой законодательный и правоприменительный материал, позволяющий проанализировать проблему формирования и развития правового статуса учителя и использовать этот исторический опыт в ходе сегодняшних реформ сферы образования.
Предпринятое исследование представляется важным и актуальным и в связи с тем, что сегодня происходит оформление новой области российской правовой системы — образовательного права, в рамках которого изучается и рассматривается проблема правового статуса работников образовательных учреждений.
Отмеченные положения определили выбор темы диссертационного исследования. Решающим мотивом в пользу выбора темы явилось.
1 Право и образование. 2002. № 3. С. 6. стремление автора способствовать процессу формирования в Российской Федерации современной нормативно-правовой базы профессиональной деятельности учительства и его социального положения. За последние годы рыночных отношений престиж учительской профессии значительно понизился, что, в свою очередь, сказывается на качестве образования в стране. Учительство остается одной из незащищенных социальных групп населения и вопросы повышения социального статуса, социальной защищенности педагога являются судьбоносными для развития российской системы образования. В последние годы проблема правового статуса работников образования в условиях реформирования системы российского образования приобретает новый характер и звучание. Историко-правовое исследование данной проблемы позволит с учетом исторического опыта, ошибок прошлых лет по-новому обосновать теорию правового статуса учителей. Содержание правового статуса отдельной категории работников отражает положение этих работников в государстве. Отраслевой правовой статус учителя является частью его общего правового статуса и представляет собой систему взаимосвязанных правовых предписаний, определяющих его правовое положение в сфере образования в соответствии с выполняемой им социальной ролью. Структурными элементами такой системы являются совокупность прав, свобод и обязанностей, закрепленных в нормах права. Образовательно-правовой статус педагогических работников включает в себя установления, регулирующие их профессиональные права и обязанности, а также их социальные права. Сложные связи, возникающие между государством и отдельной социальной группой, их взаимоотношения фиксируются государством в юридической форме — в форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус этой социальной группы. Правовой статус — это одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности.
На рубеже XIX—XX вв.еков, когда всерьез заговорили о введении всеобщего обучения, проблема учительства, законодательное оформление его правового положения вновь стали неотложными задачами времени, государственной политики. В соответствии с нормативными правовыми актами начала XX века учителя были представлены несколькими группами (категориями): учителя церковно-приходских школ, земские учителя, учителя начальных (сельских) училищ, учителя городских (начальных) училищ, учителя гимназий, домашние учителя и наставники. В законодательстве Российской империи начала XX века имелись порой значительные, иногда ничем не оправданные расхождения в определении статуса отдельных групп учителей. Развитие правового статуса указанных категорий учителей и характер этого развития был прямым выражением признания роли и значения учителей в тех исторических условиях. Разработка проблем эволюции правового статуса учителей послужит укреплению научных основ совершенствования законодательства о статусе учителя в наши дни.
Степень научной разработанности темы. Первые попытки осмысления правового положения учителя были предприняты современниками. Дореволюционные исследователи в своих работах в большей степени обращали внимание на такие вопросы, как материальное, бытовое положение учительства. Они критически анализировали положение женщины-учительницы, возможность профессионального совершенствования на учительских курсах, съездах, конференциях. Проблема учительства рассматривалась ими также в контексте более глобальных вопросов, например, о введении всеобщего обучения. В работах таких авторов, как С. В. Рождественский, Н. В. Чехов, В. Василевич, Е. А. Звягинцев, В.И. Фармаковский1 представлен обстоятельный анализ.
1 Рождественский С. В. Исторический обзор деятельности министерства народного просвещения (18 021 902гг.). СПб., 1902; Чехов Н. В. Народное образование в России с 60-х годов XIX века. М.1912; Василевич Г. В. Шаг за шагом (к истории объединения народных учителей., М. 1917; Звягинцев Е. А. Из хроники народного образования. М., 1915; Фармаковский В. И. Статистические сведения по начальному образованию в Российской империи. Вып. 2. СПб., 1900. развития народного образования, профессиональной подготовки и переподготовки учителей, статистические сведения о социальном составе учителей, их образовательном уровне. В то же время, зачастую эти исследования ограничивались рамками отдельных уездов, губерний и отдельных категорий учителей, авторы не ставили перед собой задачу анализа действующего законодательства о правовом положении учителей в целом. Тем не менее, работы указанных авторов начала XX века являются для темы диссертационного исследования скорее источниками, чем историографической базой.
Попытка систематизировать законодательство, регулирующее служебное, социальное положение учительства была предпринята в тематических сборниках с выдержками из действующих законов, указов, положений, инструкций под редакцией Г. А. Фальборка и В. И. Чарнолуского.1.
В.И. Чарнолуский, получивший юридическое образование в Московском университете, в 1908;1916 гг. разработал (в том числе совместно с Г. А. Фальборком) общественно-педагогическую программу реформирования системы российского просвещения на демократической основе. Предусматривалось создание правовой юридической базы осуществления образовательной политики (кодификация законов и их разработка). «Настольная книга по народному образованию» в четырех томах, составленная им совместно с Г. А. Фальборком, содержала полный свод законов, распоряжений и справочных сведений по вопросам образования, в том числе и по правовому положению учительства.
Подобного рода попытки систематизации законодательства о материальном и правовом положении учителей начала XX века.
1 Учительские общества, кассы, курсы и съезды. Систематический свод законов, распоряжений, правил, инструкций и справочных сведений. Сост. Г. Фальборк и В. Чарнолуский. СПб., 1901. предоставлены в сборниках, составленных Лаурсоном A.M. и Пругавиным А.С.1.
Учитывая, что проблема правового статуса учителя в начале XX века имеет комплексный характер, для обеспечения научной достоверности и полноты были использованы работы специалистов по истории народного образования, специалистов-историков. Тема правового положения учительства нашла определенное отражение в работах отечественных ученых, изучавших историю развития народного образования в России. Основной акцент этих работ — на освещение вопросов общественно-педагогической деятельности учительства, подготовки педагогических кадров, деятельности педагогических обществ учителей. Вопросам правового положения учительства уделялось недостаточное внимание. В основном, затрагивались только вопросы материального положения учительства, его образовательный уровень. Вне внимания исследователей оставались вопросы комплекса служебных прав и обязанностей учителей, их социальная поддержка со стороны государства, пенсионное обеспечение и другие.
Анализ общественно-педагогического движения в России в конце XIX — начале XX веков на объемном фактическом материале представлен в серьезном научном исследовании Тебиева Б. К., в котором нашли отражение отдельные стороны жизни учительства.3.
В работах ученых-историков проблема правового положения учителей, как правило, не выделялась в специальную, а рассматривалась как одна из частных проблем в контексте таких широких тем как история интеллигенции, история земства, история народного образования, революционное движение в России. Исследование определенных аспектов правового статуса учителей проводилось преимущественно в социально-политическом, а не в правоведческом направлении. При этом некоторые работы имели слишком.
1 Лаурсон A.M. Свод новейших законоположений о материальном обеспечении служащих в дирекциях народных училищ и в средних общеобразовательных мужских учебных заведениях ведомства МНП. СПб., 1912. Пругавин А. С. Законы и справочные сведения по начальному народному образованию. 2-е изд., доп. СПб., 1904.
2 Очерки по истории школы и педагогической мысли народов СССР. Конец XIX — начало XX века. М., 1991.
3 Тебиев Б. К. На рубеже веков. М., 1996. политизированный характер. Выводы и положения, имеющиеся в работах некоторых авторов советского периода, зачастую основывались на заранее заданных идеологических ориентирах.
В работах В.Р. Лейкиной-Свирской, посвященных общественной деятельности интеллигенции, представлена подробная характеристика профессий учителей начальной и средней школы, их социальный состав и некоторые аспекты правового положения учителей.1.
Основательное исследование Смирнова Н. Н. посвящено анализу политики самодержавия, Временного правительства по отношению к учительству. В работе рассматриваются проекты реформирования народного л образования, разработанные в 1915;1917 годах.
Обстоятельная характеристика учительства и его общественно-педагогической деятельности представлена в работе И. В. Сучкова. Автор использует опубликованные материалы в виде сборников законов и циркуляров по народному образованию, периодическую печать, на основе которых конкретизирует отдельные стороны правового положения учительства в указанный период. При этом автор не использует периодические юридические издания, ограничиваясь профессиональными педагогическими журналами. Положение учительства характеризуется схематично по таким аспектам как материальное положение, отчасти служебное и бытовое. Вне поля зрения автора остались такие проблемы как учитель и государственная служба, система пенсионного обеспечения учителей, система награждений и поощрений, дифференциация в правовом положении отдельных категорий учительства и другие. Тем не менее, автором предпринята попытка комплексного подхода к исследованию проблемы учительства.
1 Лейкина-Свирская В. Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX века. М., 1971; Лейкина-Свирская В. Р. Русская интеллигенция в России в 1900;1917 гг. М., 1981.
2 Смирнов Н. Н. Российское учительство накануне и во время революции 1917 года: Автореф. дис. д-ра ист. наук. СПб. 1994.
3 Сучков И. В. Учительство России в конце XIX — начале XX веков: Автореф. дис. д-ра ист. Наук. М., 1995.
Более глубоким подходом в исследовании проблемы правового положения учительства отличается работа К. В. Кузьмина.1 Автор использует некоторые законодательные источники, опубликованные в тематических сборниках законодательства, журнал министерства народного просвещения, на основе которых представляет сведения об изменении в правовом положении учительства Урала в указанный период. Автор предпринимает попытку определить статусное положение народных учителей в отношении государственной службы. Исследование ограничено хронологическими рамками 1905 г. Дальнейшие изменения в правовом статусе учителей исследуемой категории остались за пределами указанной работы. Исследование ограничено только одной категорией учителей — начальной сельской школы и основано на материале одного региона — Урала. Спорными представляются выводы автора о том, что для сельского учительства не было почетных отличий, за исключением звания «личного почетного гражданина», и классов по «Табели о рангах». В каждом номере журнала министерства народного просвещения того периода публиковались пространные списки представленных к награждению орденами, медалями, званиями учителей, в том числе и учителей начальной школы, а также присвоение им классных чинов. В структуре работы автор выделяет в самостоятельный параграф «Правовое положение» учителей. Наряду с этим далее в самостоятельных параграфах представлены проблемы материального положения, образовательного уровня, пенсионного обеспечения, условий труда. Представляется, что автор не совсем четко определился с понятиями правовой статус, правовое положение учителя и их содержанием. Тем не менее, материалы исследования и выводы автора являются базой для дальнейших исследований проблемы правового статуса учителя в начале XX века.
Кузьмин К. В. Народное учительство Урала в 1861—1905 гг.: проблемы формирования. Автореф. дис. канд. ист. наук. Екатеринбург, 1995.
2 Там же. С. 19.
Нормативно-правовая база, используемая учеными-историками при исследовании проблем учительства в начале XX века, как правило, невелика. Объясняется это тем, что авторы не ставили перед собой задачу по выявлению и анализу всего комплекса нормативных правовых актов по правовому положению учителей в указанный период.
В историко-правовом исследовании Столяровой Е. Е. анализируется законодательство Российской империи второй половины XIX — начала XX веков о гражданской государственной службе. В работе представлены некоторые аспекты службы преподавателей государственных учебных заведений в общем анализе гражданской службы чиновников России.1.
На протяжении всего советского периода правовой статус учителей начала XX века в правовой науке не исследовался. Специальных историко-правовых исследований по правовому статусу учительства в начале XX века нет. Проблема формирования правового статуса учительства в этот период представляет первое комплексное историко-правовое исследование, которое дает возможность исследовать законодательство по этому вопросу в дореволюционный период. Проведенное исследование позволит проанализировать политику российского государства в отношении учительства и увидеть в динамике процесс и проблемы законодательного регулирования правового статуса учителей в начале XX века.
Объект исследования: совокупность общественных отношений, складывавшихся в сфере законодательного регулирования правового статуса учителей в начале XX века.
Предмет исследования: историко-правовой анализ развития законодательства России, определявшего правовой статус учителя, рассматриваемый через правоотношения, включая правоприменительную практикуособенности законодательного закрепления и практической реализации прав и обязанностей учителей общеобразовательных начальных и.
1 Столярова Е. Е. Законодательство Российской империи второй половины XIXначала XX веков о гражданской государственной службе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. средних учебных заведений, подведомственных министерству народного просвещения в начале XX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1902 по сентябрь 1917 г., который характеризовался усиленной законодательной деятельностью в сфере народного образования. В декабре 1902 г. состоялся съезд представителей учительских обществ взаимопомощи, на котором активно обсуждался вопрос о правовом положении народных учителей. С целью выработки предложений по этому вопросу на съезде была организована специальная правовая комиссия во главе с присяжным поверенным И. Н. Сахаровым. По результатам работы комиссии были выработаны задачи, определены направления, по которым должно развиваться законодательство с целью развития правового статуса учителя как гражданина и профессионального работника. Деятельность различных государственных органов по разработке законодательства о правовом статусе учительства в указанный период осуществлялось в немалой степени с учетом выработанных пожеланий учительского сообщества. Указанный хронологический период завершают события, связанные с правлением Временного правительства, созданием Государственного комитета по народному образованию, подготовившего пакет законопроектов по реформе школы и по вопросам правового положения учителей в том числе.
Источниковую базу исследования составили законодательные акты и акты систематизации законодательств Российской империи: узаконения, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Продолжения Свода законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства. Прежде всего, это законы, регулирующие службу учителей в образовательных учреждениях ведомства министерства народного просвещения, возникновение служебных отношений, их прекращение, продвижение по службе, оплату труда и т. д. Существовали особые правовые нормы, которыми регулировалась служба в образовательных учреждениях. Эти нормы содержались в соответствующих Уставах Свода законов Российской империи т. III, т. XI.
Наряду с официальными изданиями законодательства привлекались различного рода сборники узаконений, изданные государственными органами и частными лицами. Источниками для диссертационного исследования были ведомственные нормативные акты Российской империи: определения правительствующего Сената, циркуляры и разъяснения министерства народного просвещения.
Большой группой источников явились опубликованные материалы: отчеты и извлечения из отчетов министров народного просвещения, обзоры деятельности министерства народного просвещения. Последние стали важными источниками для исследования состава, материального положения, образовательного уровня учителей.
В работе использованы материалы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): фонда 517 — Всероссийского союза учителей и деятелей по народному образованию. 1905;1907; фонда 1803 -Государственного комитета по народному образованию при министерстве народного просвещения Временного правительствафонда 2315 -министерства просвещения Временного правительства. Обширный материал по теме исследования был выявлен в научном архиве Российской академии образованияфонде 19 — личном фонде Чарнолуского В. И. Многие из выявленных документов впервые вводятся в научный оборот.
Документы и материалы общественных организаций, съездов учителей, содержащие большой фактический материал о правовом положении учительства, способствовали конкретизации отдельных сторон правового статуса учителя.
Значительный информационный материал содержится в юридических и профессиональных педагогических периодических изданиях начала XX века — таких журналах как «Журнал министерства народного просвещения», «Народный учитель», «Русская школа», «Юрист», «Известия по высшим, средним и начальным учебным заведениям министерства народного просвещения», газете «Правительственный вестник».
Основной целью диссертационной работы является комплексное историко-правовое изучение закономерностей развития и становления правового статуса учителя в России в начале XX века. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
— выявление, изучение и оценка нормативных актов, регламентирующих правовое положение учителя;
— анализ процесса формирования российского законодательства в начале XX века по проблеме правового положения учителей;
— анализ факторов, определяющих политику российского государства в отношении учителя и ее отражение в законодательстве в указанный период;
— определение общих тенденций формирования и развития законодательства о правовом статусе учителя в России;
— исследование особенностей правового положения отдельных категорий учителей.
Методологической основой исследования являются методы системного изучения объекта исследования во всех его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. Прежде всего этообщенаучный метод познания социально-правовых явлений, а также проблемно-хронологический, сравнительно-правовой и сравнительно-исторический, формально-юридический, логический, статистический и другие. В качестве основных методов были избраны сравнительно-исторический и сравнительно-правовой, которые позволили комплексно изучить и проанализировать развитие законодательства России начала XX века о правовом положении учителя применительно к исторической обстановке в России.
Научная новизна исследования — диссертация является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором предпринята попытка анализа социально-важной проблемы правового статуса учителей начальных и средних учебных заведений, подведомственных министерству народного просвещения, в России в начале XX века. Проведенное исследование позволит шире проанализировать политику российского государства в отношении учительства и увидеть в динамике процесс и проблемы формирования и становления правового статуса учителя и законодательства о нем.
Важной стороной научной значимости исследования является восполнение пробелов изучения проблемы. Впервые в современный научный оборот введен целый ряд важных законодательных и нормативных правовых актов. Их изучение и анализ позволили более четко раскрыть ранее не исследованные аспекты правового регулирования профессиональной деятельности учительства и его социально-правового положения в начале XX века. Среди них — важный вопрос о государственной службе учителей начальной и средней школы.
В работе осуществлен анализ деятельности Государственной Думы по рассмотрению и принятию законопроектов по формированию и развитию правового статуса учителя в начале XX века. Несмотря на то, что не все думские законопроекты были приняты, их анализ позволил определить наметившиеся тенденции в развитии правового статуса учителей.
Новизной отличаются сформулированные автором положения о взаимосвязи вероисповедания учителя и его правового положения, в частности, его профессиональными (трудовыми) правами и возможностями.
Впервые в исследовании представлена характеристика правового положения такой категории учительства как домашние учителя и наставники.
Автором впервые предпринята попытка целостно раскрыть процесс законодательного оформления пенсионных прав учителей.
Теоретическая значимость. Проведенное исследование позволяет шире и полнее анализировать и рассматривать политику Российского государства в отношении учительства и увидеть в динамике процесс и проблемы формирования и становления правового статуса учителей и законодательства о нем в России в начале XX века. Работа расширяет сферу научных знаний в области отечественной истории государства и права и образовательного права.
Практическая значимость. Значение диссертации состоит в том, что исследованные и рассмотренные проблемы и сделанные выводы дают возможность учета исторического опыта в процессе проведения образовательной реформы в условиях современной России, в частности, по проблеме дальнейшего совершенствования законодательства о правовом статусе работников образовательных учреждений.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «История отечественного государства и права» и «Образовательное право», а также при преподавании спецкурсов и спецсеминаров.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Правила поступления на гражданскую службу учителей содержали многочисленные ограничения, что придавало ей характер привилегии. Служебные права и привилегии, система наград за добросовестную службу обеспечивали учителям, находящимся на службе, определенное положение в обществе и связанные с этим права и преимущества.
2. Изменения в законодательстве начала XX века, детализирующие особенности правового статуса учителя в сфере государственной службы, получение соответствующего образования, возможность служебной карьеры позволяли учителям расширить объем правосубъектности.
3. В начале XX века изменились некоторые условия службы учителей. Был отменен целый ряд ограничений, связанных с поступлением на учительскую службу, вероисповеданием педагогов, откорректирован образовательный ценз по разным учительским званиям и должностям. Повышены требования, предъявляемые к лицу, желающему занять учительское место, в области его общеобразовательной и профессиональной подготовки. Свобода преподавания была ограничена многочисленными разъяснениями, циркулярами, предписаниями, детально регламентирующими профессиональную деятельность учителей.
4. Законодательство о пенсионном обеспечении учителей претерпело существенные преобразования. Возможность получения пенсий была предоставлена учителям сельской начальной школы, еврейских начальных училищ. Улучшилось пенсионное обеспечение учителей приходских училищ. Социальная поддержка учителей осуществлялась на основе обновляющегося и развивающегося комплекса нормативных актов, которые не всегда имели системный и последовательный характер.
5. В немалой степени по инициативе Государственной думы, при участии министерства народного просвещения разрабатываются и вводятся в действие законодательные акты об улучшении материального положения учителей: повышения их должностных окладов, вознаграждения за выполнение дополнительных нагрузок. Улучшение материального положения учителей не обеспечивало им необходимого жизненного уровня.
6. Учителя государственных учебных заведений привлекались к ответственности в соответствии с законом за нарушение служебного долга, недобросовестное исполнение своих обязанностей. Законодательство Российской империи содержало правовые нормы, определяющие формы и порядок привлечения к ответственности учителей.
Апробация результатов исследования. Основные аспекты содержания настоящей работы были изложены в выступлениях автора на конференциях: Актуальные проблемы непрерывного педагогического образования. Всероссийская научная конференция 20−22 марта 1996 года. Санкт-ПетербургОбразование и право: статус участников образовательных отношений. I Всероссийская научно-практическая конференция 1−2 декабря 2003 года. Санкт-ПетербургГерценовские чтения 2003. Актуальные проблемы юриспруденции. Всероссийская научно-практическая конференция 10−12 апреля 2003 г. Санкт-ПетербургГерценовские чтения 2005. Актуальные проблемы юриспруденции. Всероссийская научно-практическая конференция 12−15 апреля 2005 годаГосударство, право, личность: история, теория, практика. Научно-практическая конференция 18 февраля 2006 года. Коломна.
Заключение
.
Подводя итог исследованию законодательного регулирования правового статуса учителя в начале XX века на основе изученных материалов можно сделать ряд выводов. В этот период осуществляется активное реформирование и совершенствование законодательства по образованию в целом, а вмести с ним и по вопросам правового положения учителей. Законодательство по этой проблеме приобретает более систематизированный вид. Вместе с тем законодательство, регулирующее правовой статус учителей различных категорий в начале XX века было чрезвычайно многочисленным и детализированным, а в некоторых случаях, как показывает исследование, и противоречивым. Многообразие действовавших в России в указанный период типов учебных заведений, несогласованность и запутанность их уставов, правил и положений значительно осложняли четкость в определении правового статуса учителей различных изданных категорий. Организация и функционирование всей системы государственного образования была самым детальным образом регламентирована законодательством и дополняющими это законодательство разноречивыми и не согласованными порой между собой разъяснениями Сената, бесчисленным количеством ведомственных циркуляров, которые зачастую не соответствовали правовым нормам законов.
Огромное количество ведомственных актов, изданных в исследуемый период в Российской империи, напрямую не устанавливали права и обязанности учителей, однако, косвенно влияли на содержание правового статуса учителей.
На законодательном уровне вопрос о правовом положении учителей в указанный период активно обсуждался и решался. Это связано было с появлением нового политического и института Российской империиГосударственной Думы, благодаря чему был разработан и принят не один закон об улучшении материального, пенсионного положения учителей, их правового статуса в целом. Процесс активного законотворчества о правах педагогов в этот период был обусловлен также пристальным вниманием к вопросам образования вообще, реформой школы, общественно-политической активностью самого учительства, формирование его профессиональных объединений, которые эти вопросы обсуждали, обращались с соответствующими просьбами и требованиями по улучшению правового положения учителей в государственные органы.
Российское законодательство выделяло учителей государственных учебных заведений в особую группу служащих, полностью материально зависящую от государства, призванную решать задачи, стоящие перед государством. Учителя, имеющие статус гражданских служащих, находились в особых служебных отношениях с государством, что закреплялось законодательством.
Законодатель устанавливал особые правила, регламентирующие их деятельность, определявшие условия поступления на службу, обязанности, права и привилегии, систему наград и поощрений добросовестной службы, основания и порядок ответственности.
Будучи государственными служащими, работники образования состояли в чинах гражданской службы, подобно сотрудникам органов государственной власти. Чем выше были должность и звание педагога, тем выше был чин Табели о рангах. Чин служил показателем квалификации, долговременности пребывания на своем посту, а также обеспечивал ряд социальных прав и привилегий, которые ставили работника образования в один ряд с правительственными чиновниками.
Законодательство начала XX века все больше допускает исключений из общего правила позволяя лицам, не имеющим соответствующего чина и вообще не имеющим чина, занимать должности учителей начальной или средней школы.
В начале XX века достаточно полно определился правовой статус таких категорий учителей как учителя и учительницы гимназии (позднее учителя средних учебных заведений), домашних учителей и учительниц, учителей уездных и городских начальных училищ. Правовой статус учителей сельской начальной школы был более ограничен по сравнению с другими категориями учителей. Будучи в основной своей массе выходцами из податных слоев населения, крестьянства, они остаются в «пограничном» правовом положении между учителем — государственным служащим и учителем, работающим на условиях «вольного найма». В немалой степени это объяснялось определенной замкнутостью сословий, полностью разрушить которую государство не желало. Тем не менее к учителям сельской начальной школы предъявляются такие же требования как и к учителям, состоящим на гражданской службе. Государство в этом случае исходило из того, что служащие в правительственных учреждениях независимо от того, находятся ли они на действительной государственной службе или служат по вольному найму, состоят в служебных к государству отношениях, налагающих на них обязанность всемерно поддерживать существующий государственный строй.
Правительство Российской империи не решилось на радикальные преобразования в правовом положении учителей сельской начальной школы и ограничилось только отдельными изменениями его, в частности, оформление пенсионных прав.
При анализе российского законодательства начала XX века можно было встретить целый ряд правил, имевших целью обеспечить господство православного вероисповедания среди основной массы учителей-служащих в государственной системе образования.
Произошедшая в начале XX века либерализация общеправового статуса личности коснулось и учителей, в частности, учителей — евреев, в отношении которых были приняты специальные законы об улучшении их материального, пенсионного положения и расширения права преподавания в различных учебных заведениях.
Уточнение правового статуса учителей различных категорий в этот период выразилось как в расширении ряда прав, так и в ограничении установленных ранее положений. В начале XX века закон строго ограничивает право государственных служащих состоять в антиправительственных и крайне правых политических организациях, участвовать в митингах и забастовках.
Законы содержали меры взысканий в случаях, если учителя, находящиеся на государственной службе, нарушали подобные запреты, а также совершали иные проступки. Следствием нарушения служебных норм было привлечение виновных к дисциплинарно, уголовной или гражданской ответственности вплоть до предания суду и увольнения со службы. Причем, нормы законодательства, определявшие порядок привлечения учителейгосударственных служащих к ответственности, предоставляли очень широкие права начальникам в отношении подчиненных, которые могли решать дела о должностных проступках подчиненных и в качестве мер воздействия увольнять их со службы по своему усмотрению.
В целом, в начале XX века законодательство Российской империи содержало весьма обширный нормативный материал, определявший правовой статус учителя, характеризующими чертами которого были: наличие сословных ограничений при поступлении на государственную службуполучение образования и повышение в связи с этим образовательного ценза предоставляло возможность получить другое, более высокое звание учителяприобретение прав и привилегий, определенных для каждого учительского звания и классного чинаналичие разного комплекса прав и преимуществ, определенных законом для учителей и учительниц.
Таким образом, законодательство о правовом статусе учителей начала XX века становится более гибким в отношении возможного изменения статусной учительской категории. Определение правового статуса учителей в указанный период отразило содержание внутренней политики государства в вопросах развития народного образования в целом.
Среди факторов, определяющих квалификацию работника образования, обеспечивающих его высокий профессионализм, немаловажным является положение, занимаемое им в обществе и государстве. Не последняя роль в формировании положения работника образования принадлежит государству, устанавливающему посредством законов его правовой статус. В Российской Федерации этот статус до сих пор не установлен. Правовые рамки, определяющие место работника образования в обществе и государстве, на сегодняшний день явно недостаточны.
Работники образования как профессионалы, выполняющие социально необходимые задачи, утратили статус государственных служащих, хотя государство не сложило с себя функции по решению задач социально-культурного развития общества. В России существует государственная система образования и лица, занятые в этой системе, выполняют государственную функцию, как это и зафиксировано в законе. Однако при этом законодательство отказывается считать работников образования государственными служащими.
Представляется целесообразным изучить более детально зарубежный опыт в части придания педагогам статуса государственных служащих, так как в процессе дискуссий по обсуждению проекта Кодекса об образовании неоднократно высказывалось мнение о том, что избежать большинства проблем, в том числе повышения престижа учительской профессии, увеличения притока молодых кадров в систему образования удастся путем придания педагогическим работникам статуса государственных служащих.
Понятие и само содержание государственной службы в странах ЕС различны. В Норвегии контракт, заключаемый с преподавателем, признается публичным, однако преподаватель после его заключения не считается государственным служащим. В Италии контракт, заключаемый с преподавателем, является по своей природе частным, однако сам преподаватель принадлежит к числу государственных служащих, В Германии, Франции в целом преподаватели принадлежат к категории государственных служащих, но есть различие между постоянным и временным персоналом.
Вопрос о правовом статусе работника государственной системы образования в России требует разрешения. В ходе обсуждения проекта Кодекса об образовании государственные органы власти многих субъектов Российской Федерации признали необходимым зафиксировать в законопроекте позиции:
— приравнивание педагогических работников по заработной плате и должностным окладам к государственным служащим;
— работник образования, выполняющий важную функцию государства, может и должен быть государственным служащим со всеми присущими этому статусу правами и обязанностями.
С учетом исторического опыта в развитии законодательства о правовом положении учителей, рассмотренного в исследовании, представляется целесообразным вынести на рассмотрение законодателей вопрос о предоставлении детям работников образования права внеконкурсного зачисления на бюджетной основе для обучения в педагогических вузах.
