Создание в 1945 году Организации Объединённых Наций явилось прямым следствием стремления международного сообщества выработать общий механизм предотвращения войн и различного рода угроз. Это выражение коллективной воли представляется вполне понятным, особенно на фоне того, что в первой половине XX века, всего за двадцать пять лет — в 1914 и 1939 — в Европе начались две мировые войны.
Поэтому в Уставе ООН и ее структуре были закреплены принципы системы коллективной безопасности, призванной обеспечить решение вышеупомянутой задачи. Развитие мировой истории и, прежде всего, межблоковое противостояние внесли коррективы в. то, как на практике применялись предусмотренные Уставом механизмы. В итоге появилось понятие миротворчества, которое подразумевает совокупность мер, предпринимаемых в интересах сохранения и поддержания международного мира и безопасности.
В связи с изменением характера, объема и количества вызовов, возникавших после окончания Второй мировой войны, в повестку дня ООН практически постоянно ставились вопросы развития миротворческой практики. Хотя у ООН, естественно, нет монополии на миротворчество, и за последнее время накоплен значительный опыт взаимодействия с другими сторонами, участвующими в решении задач поддержания международного мира и безопасности, Организации в силу объективных причин принадлежит ведущая роль в этой сфере.
Исходя из этого, предметом данного исследования является опыт проведения миротворческих операций ООН или действия коалиций, выступающих под эгидой Организации, работа соответствующих механизмов, а также то, как государства-члены ООН реагируют на повышающуюся востребованность этого вида деятельности.
По мнению автора, анализ проблем миротворчества и роли ООН в этой сфере предполагает постановку и решение следующих задач: определение основных принципов, целей и механизмов ооновского миротворчестваанализ миротворческой деятельности ООН и задач соответствующих поколений ОПМ — «традиционных» и многокомпонентныхобзор мер по совершенствованию ооновского миротворчестваанализ эффективности ОПМ ООН и попытки реформирования существующей системы, в том числе в контексте доклада и рекомендаций группы экспертов во главе с Л. Брахимиизучение форм деятельности СБ ООН и новый механизм взаимодействия Совета со странами-поставщиками контингентов в ОПМ ООНанализ современных ОПМ с участием или под эгидой ООН (Восточный Тимор, Косово, Афганистан) — оценка перспектив решения вопроса о повышении качества военной экспертизы Совета Безопасности, в том числе российской инициативы об активизации Военно-Штабного комитета СБ ООНпрогноз относительно будущего ооновского миротворчества.
В этих целях был проанализирован широкий круг документов Совета Безопасности ООН и Генеральной Ассамблеи ООН, а также теоретические разработки, содержащиеся в трудах российских и иностранных учёных. Неотъемлемым аналитическим компонентом стали личные наблюдения автора и его многолетний опыт работы в СБ ООН по проблемам конкретных миротворческих операций и общим вопросам миротворчества.
Таким образом, в исследовании предпринята попытка оценить одновременно практический вклад ООН в проведение миротворческих операций, используемый для этого механизм принятия решений и возможности, которые открываются при этом с точки зрения внешнеполитических интересов России.
Как представляется, результаты исследования могут быть использованы в практической работе в ходе участия российских представителей в миротворческой деятельности, а также стать основой для разработки учебных курсов и последующих научных исследований.
Поскольку авторство идеи миротворчества, как суммы целенаправленных усилий международного сообщества в интересах сохранения и поддержания мира, по праву принадлежит ООН, представляется вполне естественным, что этой теме традиционно уделяется немало внимания. При этом необходимо отметить, что в отечественной литературе, посвященной данной проблематике, в середине 90-х годов наблюдался некоторый спад интереса, но впоследствии он был преодолен.
Пожалуй, наиболее обстоятельным образом вопрос о роли ООН в миротворчестве рассматривается в трудах В.Н.Фёдорова1, который посвятил ему немало своих работ. К их числу относятся исследования на темы «ООН — инструмент поддержания международного мира и безопасности», «ООН и проблемы войны и мира», «Правовые и политические аспекты российских миротворческих операций в зоне бывшего СССР». В них подробно анализируются как концептуальные, так и практические аспекты этой проблематики, описываются конкретные исторические примеры и созданные ими прецеденты в деятельности ООН на данном направлении. Труды В. Н. Фёдорова отличает глубокое знание предмета, стремление досконально разобраться в новых тенденциях, обозначившихся как в общемировом развитии, так и в совершенствовании миротворческого инструментария. В последнее время В. Н. Фёдоров уделяет самое пристальное внимание усилиям в области миротворчества, предпринимаемым на пространстве СНГ, что представляется актуальным и с точки зрения взаимодействия ООН с региональными организациями, и с позиции актуальной для России задачи поддержания стабильности в геополитически важном для неё регионе.
Высокая информативная содержательность и глубокий анализ отличают работы А. И. Никитина, на которые есть ссылки в данном исследовании. В его трудах подробно разбираются вопросы распределения полномочий в сфере миротворчества между СБ ООН, Генеральной Ассамблеей и Секретариатом ООН. Особое внимание уделено анализу политики блока НАТО в области региональных конфликтов. Подробно разбираются и особенности миротворческих усилий на пространстве СНГ.
В частности, нельзя не согласиться со следующим выводом, содержащимся в работах А. И. Никитина: «Эволюцию отношения НАТО к миротворческим операциям на протяжении последних полутора десятилетий можно назвать поворотом на сто восемьдесят градусов. В годы холодной войны структурам НАТО была присуща весьма «скептическая» оценка ООН в целом, и явно отрицательная оценка возможностей осуществления военных операций по решению внешних по.
1 см. Фёдоров В. Н. «ООН — инструмент поддержания международного мира и безопасности», Автореферат- «ООН и проблемы войны и мира», М.: Международные отношения, 1988 г.- «Правовые и политические аспекты российских миротворческих операций в зоне бывшего СССР», М.: 1997. отношению к НАТО организаций, в особенности, когда речь шла о совместных операциях Востока и Запада".2.
Среди серьёзных исследований обращает также на себя внимание статья А. В. Кортунова «Возможности ООН в поддержании мира на территории бывшего СССР"3. Это работа содержит не только основательный анализ тенденций в развитии миротворчества, а также наиболее дискутируемых концепций, в том числе относительно «гуманитарной интервенции», но и сбалансированные оценки по-прежнему остро стоящей проблемы реформирования ООН и расширения её Совета Безопасности.
В частности, там совершенно верно отмечалось, что «мировая политика конца XX — начала XXI века вообще будет, по всей видимости, характеризоваться в большей мере внутренними потрясениями, гражданскими войнами и социальными катаклизмами в отдельных странах, нежели войнами между ними».
В более принципиальном плане эффективность ООН — в том числе и в урегулировании конфликтов — зависит прежде всего от эволюции Совета Безопасности. Включение дополнительных стран в постоянные его члены (а если такое решение будет принято в отношении Германии и Японии, то несложно предсказать притязания на аналогичный статус со стороны Индии, Мексики, Бразилии, Нигерии, целого ряда международных организаций) способно парализовать работу СБ, поскольку право вето по-прежнему будет использоваться каждым из членов, а консенсуса в расширенном составе будет добиться намного сложнее".
К числу исследований, которые отмечены высоким профессионализмом, следует отнести и статью В. Г. Барановского «ООН и применение военной силы в целях поддержания мира».4 В ней справедливо указывается, что «устранение биполярной конфронтации казалось вполне достаточным условием для активизации миротворчества по линии ООН — отсюда рост числа операций, увеличение их масштабов, ориентация на решение более сложных задач».
2 см. А. И. Никитин, «Миротворческие операции: концепции и практика», Московский общественный научный фонд, М., 2000.
3 см. Хрестоматия «Внешняя политика и безопасность современной России. 1991 — 2002.», М, МГИМО, 2002 г.
4 см. сборник Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Выпуск 2000 г./РАН, Институт мировой экономики и международных отношений — М., Республика, 2000.
В арсенале миротворчества ООН не оказалось ни соответствующих сил, ни достаточных средств, ни ясного политического мандата. К тому же к миротворцам предъявлялись несовместимые друг с другом требования. Они, например, должны были действовать в традиционном контексте наблюдения за достигнутым перемирием между конфликтующими сторонами — и одновременно заставлять их отказаться от боевых действийили оставаться нейтральными при взаимодействии с местным военным командованием и/или полевыми командирами — и одновременно применять силу против некоторых из них (причём в таких формах, что оказывалось невозможным оставаться беспристрастными)".
Если давать общую оценку первому десятилетию после окончания холодной войны, можно констатировать, что произошло постепенное наращивание возможностей в области миротворчества как отдельными государствами, так и региональными многосторонними структурами. Речь идёт о разработке концептуальных проблем миротворчества, подготовке войск, закупке необходимого оборудования, проведении совместных учений. Положения об участии в миротворческих операциях инкорпорированы в военные доктрины ряда государств".
Как мы увидим впоследствии, многие из только что процитированных мыслей созвучны тезисам зарубежных исследователей и подтверждаются практической деятельностью Секретариата ООН.
К сожалению, в российской литературе, посвященной миротворчеству, нередки примеры и иного свойства.
Эту часть анализа можно было бы начать с книги Г. И. Морозова «ООН на рубеже XXI века (кризис миротворчества ООН)».5 Для этой работы характерна категоричность выводов, в которых так или иначе звучит мысль о глубоком кризисе ООН, закате ооновского миротворчества, вплоть до сравнения с Лигой Наций и обсуждения целесообразности существования Организации как таковой. Эти мысли звучат диссонансом на фоне того, что данное исследование публиковалось в 1999 году, то есть после присуждения миротворцам ООН в 1998 году Нобелевской премии мира, и накануне Саммита Тысячелетия 2000 года, который, как известно, подтвердил востребованность этого направления в деятельности Организации. По всей видимости, причина в том, что хотя формально книга посвящена миротворчеству ООН, на самом деле там нет анализа собственно миротворческих операций ООН, а вместо этого всё посвящено резкой критике политики США и НАТО.
Обращает на себя внимание, что в этом исследовании Организация Объединённых Наций всё время противопоставляется блоку НАТО, в то время как эту последнюю организацию следовало бы рассматривать лишь как инструмент для решения определённых задач, в том числе миротворческих. Само собой разумеется, это не означает, что НАТО следует избавить от критики, например, за бомбардировки Югославии.
В целом, работа представляется довольно идеологизированной, ведь даже действия, санкционированные СБ ООН после агрессии Ирака в отношении Кувейта, подаются как нечто, выгодное исключительно США и НАТО.
В исследовании даже содержится тезис, в основе которого лежит отрицание целесообразности участия российских вооружённых сил в ОПМ ООН со ссылкой на то, что «в ходе миротворческих операций армейские части вынуждены выполнять зачастую функции внутренних и полицейских сил». С такой постановкой вопроса вряд ли можно согласиться, поскольку направление российских представителей в гражданский, военный или полицейский контингенты ОПМ ООН — вне зависимости от масштабов нашего участия — будет эффективно работать на повышение престижа нашей страны, будет означать осязаемую поддержку деятельности ООН и, наконец, будет открывать дополнительные возможности для участия российских фирм в деле материально-технического обеспечения операций.
К сожалению, среди российских исследований в области миротворчества довольно часто встречаются работы, которые напоминают скорее публицистику, чем серьёзные аналитические материалы.
Это, в частности, относится и к публикации В. А. Кременюка «Установление мира: свет и тени современного миротворчества».6.
Цитируемые в статье прекраснодушные призывы М. С. Горбачёва, к сожалению даже сегодня выглядят довольно эффектно, но, как и раньше, не имеют ничего общего с реальностью. В любом случае, представляется вполне очевидным, что красивыми лозунгами мировых проблем не решить.
Сформулированная в статье подлинная задача миротворчества, заключающаяся в том, чтобы «помочь конфликтующим сторонам разобраться, .насколько объект спора заслуживает конфронтации», а также указывающая, что «миротворческие усилия должны быть направлены на то, чтобы создать инфраструктуру урегулирования: место проведения встреч, транспорт, связь, техническое обеспечение, консультации», представляется, с одной стороны, чересчур идеалистичной, а с другой, незаслуженно сводит роль миротворчества к полутехническим функциям.
Непонятно, на каком основании делается вывод, что «современное миротворчество либо игнорирует такие стороны, как генезис, характер и структура конфликта, либо — в политических целях — привносит в него элемент „чёрно-белого“ противопоставления сил добра и зла». Это заключение, спорное само по себе, в любом случае нельзя отнести к миротворческой деятельности ООН, которая, как известно, является определяющей в этой сфере. В неадекватности вывода можно легко удостовериться, заглянув в доклады Генерального секретаря ООН, посвященные конфликтным ситуациям.
Довольно странно звучит и обвинение в том, что «моральная нечистоплотность миротворчества в его современном виде не содействует поискам мира».
При всей неправомерности целого ряда акций НАТО на Балканах, не следует огульно чернить всё современное миротворчество, и уж тем более бросать тень на ООН, которая призвана и впредь играть в нём свою заглавную роль. Поэтому не стоило бы делать вывод, что «миротворчество в его нынешнем виде и с нынешней нагрузкой неприемлемо и должно быть заменено чем-то другим».
Кроме того, резкая критика ООН перемежается безосновательным превознесением других организаций. Непонятно, почему региональные организации, например ОБСЕ, должны считаться заведомо более нейтральными и компетентными по сравнению с ООН, а создаваемые ими специализированные наднациональные органы, якобы неизбежно будут объективнее других?!
Складывается впечатление, что автор остаётся в плену настроений, характерных для периода после неудач ОПМ ООН в Сомали, Руанде и бывшей.
Югославии, и потому весь материал выдержан в столь негативной тональности. Однако те события не только оставили глубокий след в памяти мирового сообщества, но и стали толчком к серьёзной реформе, которая начала приносить свои плоды уже с начала нового столетия. * *.
Работа над диссертацией наглядно показала, что количество иностранных источников, посвященных данной проблематике, в несколько раз превышает число работ российских авторов. Более того, складывается впечатление, что бурная эволюция миротворческой практики, особенно, в постконфронтационный период, не вызвала адекватного интереса со стороны отечественных исследователей, в связи с чем представляется целесообразным уделить также внимание критическому анализу зарубежных источников.
Само собой разумеется, что для целей данного исследования особый интерес представляют те работы, которые посвящены нынешнему этапу в эволюции миротворчества, т. е. проведению многокомпонентных операций с существенно более сложными мандатами, чем раньше. Наиболее значительные из этих трудов перечислены в сноске.7.
Как представляется, самая полная картина современного положения вещей содержится в заключительном докладе «Вызовы для операций по поддержанию мира: взгляд в XXI век». Этот проект осуществлялся с 1997 по 2002 гт. и состоял из проведения девяти семинаров поочерёдно в Швеции, России, Иордании, ЮАР, США, Индии, Японии, Канаде и Аргентине, в которых участвовали представители 230 организаций из пятидесяти стран.
7 см. Andersson, A «Democracies and UN Peacekeeping Operations, 1990;1996″ - Concluding Report 1997;2002 -» Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century" - Damrosch. L. «The Role of the Great Powers in United Nations Peacekeeping» — Durch, William J. «The Evolution of U.N. Peacekeeping: Case Studies and Comparative Analysis» — Goulding, M. «The evolution of United Nations peacekeeping» — Fetherston. A. «Towards a Theory of United Nations Peacekeeping» — Fisas, V. «Blue Geopolitics: the United Nations Reform and the Future of the Blue Helmets» — International Peacekeeping «Special Issue: Managing Armed conflicts in the 21″ Century» — Jakobson, P. «Overload, Not Marginalization Threatens UN Peacekeeping» — MacFarlane, S. ed. «Peacekeeping at a Crossroads» — MacKinlay, J. and Chopra J. «Second Generation Multinational Operations» — Malan. M. «Peacekeeping in the New Millennium: Fourth Generation Peace Operations?» — Oaklay, R., Dziedzic, M. Goldberg, E. eds. «Policing the New World Disorder: Peace Operation and Public Security» — Thakur, R. and Carlyle A. eds. «A Crisis of Expextations: UN Peacekeeping in the 1990s «- Thakur, Ramesh, «The United Nations in a Changing World» — Woodhouse, Т., Bruce, R. and Dando, M. eds. «Peacekeeping and peacemaking: Towards Effective Intervention in Post-Cold War Conflicts» .
По мнению автора, обзор иностранных источников имеет смысл начать с выводов вышеупомянутого доклада8.
• Осуществляя одобренные Советом Безопасности мандаты, ООН приступила к реализации чрезвычайно сложных операций, зачастую не имея на то достаточных ресурсов, ни с точки зрения персонала, ни материально-технического снабжения, ни финансов. Иными словами, ООН оказалась перегруженной.
• В силу обладания глобальным членским составом ООН остаётся единственным мировым органом, на котором лежит ответственность за международный мир и безопасность, что сообщает ему уникальную легитимность. И в то время как, с одной стороны, «коалиции желающих» («coalition of the willing»), имеющие мандат СБ ООН, могут быть наилучшими исполнителями принудительных акций, с другой, во многих сложнейших комплексных миротворческих операциях только при помощи ООН и можно воспользоваться широчайшим кругом возможностей, имеющихся у мирового сообщества.
• Санкционные режимы, вводимые в соответствии с Главой VII Устава ООН, чтобы быть эффективными, должны иметь чётко очерченные цели и ясные условия для отменысанкции должны быть одним из инструментов политики, а не заменой политики.
• Ключом к успеху в проведении ОПМ является создание пула достаточного по количеству и уровню подготовки миротворческого персонала, который мог бы быть своевременно и организованно предоставлен в распоряжение Миссий.
• Задачей должна стать выработка глобальных норм для ОПМ, которые были бы приемлемыми и достижимыми для всех государств-членов и международных организаций. Само собой разумеется, что наиболее подходящее место для выработки таких норм — ООН, и это должно делаться в консультациях с государствами-членами, в то время как основная ответственность за подготовку миротворцев лежит на членах Организации.
• С момента своего создания ООН в лице Совета Безопасности являлась главной и, по сути дела, единственной организацией, развивавшей миротворчество в качестве механизма коллективной безопасности.
8 см. Challenges of peace operations: Into the 2 Iй Century — Concluding Report 1997 — 2002, Elanders Gotab, Stockholm, 2002.
Безусловно интересным является также исследование бывшего министра иностранных дел Австралии Г. Эванса, который изложил следующие заключения в своей книге «Сотрудничая во имя мира"9:
Миротворчество само по себе не может быть решением конфликта, а является лишь одним из механизмов для содействия процессу умиротворения.
Миротворчество — изобретение ООН, и этот факт получил признание, в том числе выразившееся и в присуждении миротворцам ООН Нобелевской премии мира 1988 года.
С момента своего создания ООН в лице Совета Безопасности являлась главной и, по сути дела, единственной организацией, развивавшей миротворчество в качестве механизма коллективной безопасности.
Хотя стратегическое соперничество США и СССР в годы холодной войны само по себе генерировало войны и политические волнения, необходимо признать, что ещё больше оно способствовало региональной стабильности, поскольку каждая из сверхдержав, заботясь о выживании своих союзников, одновременно препятствовала тому, чтобы последние пускались в военные авантюры, которые угрожали бы безопасности их спонсоров.
Одним из следствий ситуации, характерной для Совета Безопасности ООН периода холодной войны стало ограниченное вмешательство Генеральной Ассамблеи в сферу компетенции Совета. Отражением этого стала резолюция «Объединяясь во имя мира» (1950г.), которая уполномочила Генассамблею обращаться с призывом предпринять (но не санкционировать) действия для поддержания или восстановления международного мира и безопасности в условиях, когда такие действия были заветированы в СБ.
Первые ОПМ ООН задумывались во времена холодной войны как способ, с помощью которого ООН могла бы управлять конфликтами, но дефицит политической воли представленных в Совете Безопасности ведущих стран ограничил сферу применения этого способа только теми регионами, которые оказались вне зоны конфронтации сверхдержав.
В атмосфере эйфории в связи с концом холодной войны на ООН возлагались большие надежды, особенно в свете эффективного коллективного ответа на кризис в.
9 см. Г. Эванс «Сотрудничая во имя мира», издательство Аллен и Анвин лтд., 1993 г., Австралия.
Персидском заливе и развёртывание операции в Камбодже — самой большой ОПМ ООН. Однако впоследствии, особенно в свете событий в Югославии и Сомали, стало ясно, что возможности ООН ограничены. Дефицит средств, организационные сложности, число проблем, требующих решения, заставили отказаться от надежд на то, что ООН будет играть роль, сочетающую в себе функции всемирного спасателя и всемирного полицейского.
Наряду с тем, что сегодня нет угроз глобальной безопасности, сравнимых с опасностью вероятной ядерной войны между сверхдержавами, существует широкий круг проблем в области безопасности, которые стали очевидными в постконфронтационный период.
Одним из важных последствий изменившейся природы конфликтов, в которых задействованы сегодняшние миротворцы ООН, является то, что им приходится поддерживать мир между негосударственными игроками в виде вооружённых формирований и политических движений или комбинациями правительств и таких игроков. Это — дополнительный вызов не только из-за крайней сложности многосторонних споров и конфликтов, но и потому, что очень тяжело заставить неправительственные стороны уважать роль, которую играет ООН. Такие игроки не только не чувствуют обязательства уважать принципы Устава и букву резолюций Совета Безопасности, но и, как правило, менее дисциплинированы, чем правительственные силы. Вследствие этого обязательства, принимаемые на себя лидерами таких группировок (прекращение огня, демобилизация и т. п.), могут меньше влиять на то, что происходит на местах.
Первой значительной — и весьма успешной — расширенной (многокомпонентной) миротворческой операцией стала Группа ООН по содействию в Намибиив 1993 году аналогичные операции проводились — с разной степенью успеха — в Камбодже, Анголе, Сальвадоре, Мозамбике и Западной Сахаре. Краткая характеристика функций в такого рода операциях: военная — наблюдение за прекращением огня, сбор и демобилизация войск, обнаружение и уничтожение оружия, разминирование, реорганизация и переподготовка вооружённых сил, охрана границ, расследование жалоб относительно присутствия иностранных войск, обеспечение безопасности во время проведения выборов и помощь в восстановлении инфраструктурыполицейская — посещение полицейских участков, наблюдение за деятельностью полиции, расследование жалоб на нарушение прав человека национальной полицией, подготовка новых полицейских формирований, содействие в аресте подозреваемых преступников и участие в обеспечении избирательного процессаправа человека — наблюдение за соблюдением прав человека, организация образовательных программ и расследование нарушений прав человекаинформационная — разъяснение вопросов мирного урегулирования, причин вовлечённости ООН и открывающихся возможностей с точки зрения будущего странывыборы — участие ООН может варьироваться от простого наблюдения и верификации выборов в конкретной стране до организации и проведения выборов самой Организацией Объединённых Нацийвосстановление — во многих случаях ООН способствовала восстановлению государства путём краткосрочных или долгосрочных проектов развитиярепатриация — ООН организовала возвращение и расселение сотен тысяч беженцевадминистрирование — наблюдение или контроль за действиями властей в странах, (где проводятся ОПМ). Временный орган ООН в Камбодже, например, имел мандат осуществлять контроль за действиями в области иностранных дел, национальной обороны, общественной безопасности, финансов и общественной информации в целях создания и поддержания нейтральной политической атмосферы в рамках подготовки выборов.
За годы холодной войны было всего два случая, когда СБ ООН использовал в своих решениях VII главу Устава, впрочем не делая на неё прямую ссылку. В резолюции номер 82 Совет, опираясь на VII главу Устава, зафиксировал, что действия Северной Кореи представляют собой «нарушение мира», а в резолюции номер 161 (1961) санкционировал принудительные действия для предотвращения гражданской войны в Конго, выразив «глубокую озабоченность по поводу. угрозы международному миру и безопасности». Уже в первые годы после окончания холодной войны таких случаев было несколько. Первой была резолюция 678 (1990) в ответ на продолжающуюся иракскую оккупацию Кувейта, второй — резолюция 794 (1992), содержавшая мандат на восстановление законности и порядка в Сомали.
Вскоре после этого был принят целый ряд решений по бывшей Югославии, которые предусматривали меры по обеспечению безопасной доставки гуманитарной помощи, по обеспечению безопасности и свободы передвижения персонала, по защите «зон безопасности» и обеспечению «бесполётных зон» (резолюции №№ 770, 807, 815, 816, 819, 824, 836, 844).
Впервые с 1945 года ООН имеет возможность работать, как это изначально предполагалось, на благо всех государств-членов. Ведь сама по себе структура уже существует, и теперь необходимо адаптировать её к требованиям (вызовам) постконфронтационного периода. * *.
Несомненный интерес представляют и высказывания высокопоставленных сотрудников Секретариата ООН, непосредственно занимавшихся проблемами миротворчества.
Б. Бутрос-Гали, бывший Генеральный секретарь ООН10 — «Большинство сегодняшних конфликтов имеют место внутри государств, и воюют в них не только регулярные армии, но и (так называемая) милиция, а также вооружённые гражданские лица, имеющие невнятную «командную цепочку» (т.е. не признающие единоначалия).
Б.Уркварт, бывший зам. Генсекретаря ООН по специальным политическим вопросам — «Миротворческие силы — это как друг семьи, который пришёл в дом, узнав о несчастье. Он должен помирить, успокоить и незаметно управлять домом, при этом не давая оснований для малейших подозрений, что он хотел бы узурпировать естественные права тех, кому он помогает.».
Шесть основных условий успеха миротворческой деятельности: 1) согласие противоборствующих сторон на посредническую роль ООН- 2) единство мнений по вопросу о мерах поддержания мира в Совете Безопасности, прежде всего, между его постоянными членами- 3) ясный и реальный мандат силам по поддержанию мира- 4) отказ от использования силы войсками ООН за исключением крайних случаев, связанных с самообороной- 5) готовность стран-членов ООН выделять подготовленные воинские контингенты- 6) способность ООН обеспечивать адекватное финансирование действий по поддержанию мира.11.
Ш. Тхарур, специальный помощник К. Аннана в бытность последнего зам. Генсекретаря ООН по миротворческим операциям — «Силы ООН по охране (СООНО — UNPROFOR) упрекали за то, что они не делали как раз тех вещей, для которых у Миссии не было ни мандата, ни персонала, ни средств, ни оборудования. С другой стороны, в течение длительного времени ООН критиковали за то, что Организация не делала в Боснии именно того, за что её подвергали остракизму во время событий в Сомали.
Беспристрастность — это кислород миротворчества. Миротворцы могут делать своё дело только в том случае, если им доверяют обе стороны, если миротворцы ведут себя ясно и открыто, если они не отгораживаются от местного населения. если мир хочет, чтобы ООН хотя бы изредка выполняла роль пожарной команды, то надо добиваться лучшего функционирования, чем при нынешней системе, при которой, когда пожар уже разгорелся, то старейшины СБ сначала должны в принципе договориться о необходимости действий, потом они посылают начальника пожарной команды заняться наймом пожарников и пожарных машин, поиском шлангов нужной длины, и источников воды, к которым их можно присоединить, — всё это в надежде на то, что к моменту полной готовности дом ещё не выгорит дотла и ещё будут оставаться в живых те, кого надо спасать.
Во всём, что просят сделать Организацию Объединённых Наций, она может преуспеть настолько, насколько ей это позволят.
Миротворчество хорошо послужило миру и свидетельство тому — Нобелевская премия мира.
Показательно сравнение: на каждые 250 долларов США, которые мир тратит на военные и оборонные нужды, приходится лишь один доллар на миротворчество.".
Издание Департамента ОПМ Секретариата ООН «Географический справочник миротворческих операций» — «Иными словами, ежедневная подготовка к войне обходится в ту же сумму, что и расходы на миротворчество за год.
10 см. «Солдаты во имя мира», сборник статей, Фэктс он файл, Инк., Нью-Йорк 1996 г.
11 см. Urquliart В. Beyond the «sheriff's posse», Survival, Vol. XXXII. — № 3 (May-June 1990).
Истинная цена миротворчества должна измеряться стоимостью его антиподавойны".
Издание Департамента ОПМ Секретариата ООН «Сотрудничество между ООН и региональными организациями в области миротворчества» — «В 1988 году ООН отпраздновала 50 лет миротворчества. На протяжении большинства тех лет над международным политическим ландшафтом доминировала политика холодной войны, которая мешала эффективному использованию миротворчества в качестве инструмента для поддержания международного мира и безопасности. С окончанием холодной войны политический ландшафт изменился, и Генеральный секретарь выступил с Повесткой дня для мира, в которой Объединённым Нациям был предложен новый взгляд на роль ООН в отношении международного мира и безопасности.
После неудач миротворческих операций в Сомали, бывшей Югославии и Руанде число миротворцев, достигшее своего пика в 78 744 чел. в середине 1993 года упало до примерно 14,5 тыс. чел. в ноябре 1998 г. Организация оказалась в атмосфере, над которой довлели конфликты и донорская усталость.
Развитие ситуации в Либерии, Сьерра-Леоне, Гаити, Хорватии, Грузии, Таджикистане, Боснии и Герцеговине, Камбодже и Папуа-Новой Гвинее приводило к выводу о целесообразности потенциального партнёрства с региональными, субрегиональными организациями и/или соглашениями в преодолении чрезвычайных обстоятельств, как это предусмотрено главой VIII Устава ООН.".
М. Гулдинг, зам. Генерального секретаря ООН (из неизданного доклада «Практические меры по повышению эффективности действий ООН в области мира и безопасности» от 30 июня 1997 года):
В настоящее время существует высокая степень консенсуса в отношении условий для успешного осуществления миротворческой деятельности, которые должны наличествовать перед тем, как СБ ООН примет решение об учреждении ОПМ: а) СБ и Генсекретарь должны ясно представлять существо уже имеющего место или потенциального конфликта, который требует развёртывания миротворческой операцииб) операция должна иметь политическую цель, опирающуюся на соглашение между сторонами или, по крайней мере, содержательные соглашения между каждой из них и ООНв) должны быть основания, чтобы надеяться, что в течение операции стороны будут соблюдать вышеупомянутые соглашения и будут продолжать эффективно сотрудничать с ООНг) необходимо иметь концепцию операции с подробным перечислением действий, которые должны быть предприняты в политической, военной, информационной и других областях для достижения политической цели, которая и призвана стать основой детального планированияд) необходима уверенность, что государства-члены, особенно члены СБ будут готовы на постоянной основе предоставлять финансовые средства, а также военный и полицейский персонале) необходимо удостовериться, что ООН может развернуть операцию в течение требуемых временных пределов, а впоследствии направлять, снабжать и поддерживать ОПМ с учётом других обязательств, которые Организация может иметь в данный моментж) необходимо удостовериться, что ОПМ получит поддержку какой-либо региональной организации или государств-членов ООН, уже предпринимающих усилия по урегулированию данного конфликта, чтобы избежать дублированияз) необходимо определить реалистичные альтернативные шаги, если в конечном итоге ОПМ окажется не в состоянии выполнить поставленные задачи.
Если же политические условия не выполнены, то Генсекретарь должен был бы предложить учредить многонациональные силы вместо того, чтобы брать на себя ответственность за проведение ОПМ, которая не имеет шансов увенчаться успехом.
Если же проблема состоит в том, что ООН требуется больше времени, чтобы подготовиться, то Генсекретарь должен был бы: либо предложить учредить ОПМ ООН и попросить одного или нескольких государств-членов принять на себя ответственность за начальную фазу операциилибо предложить создать многонациональные силы, которые взяли бы на себя миротворческие усилия до развёртывания ОПМ ООН.
В Повестке дня для мира Генсекретарь предложил набор принципов, которые могли бы определять отношения ООН с региональными организациями в области обеспечения мира и безопасности: согласованные механизмы консультаций, признание примата ООН, чёткое распределение труда, последовательность политики государств-членов, проводимой ими в ООН и в региональном масштабе. Эти принципы, в основном, получили поддержку во время встречи Генсекретаря ООН с представителями региональных организаций в феврале 1996 года.
Тем временем, некоторые региональные организации, особенно ОБСЕ и другие региональные организации в Европе, стали действовать более активно и проявлять меньше готовности уступать ООН лидирующую роль. Это отражало одновременно два процесса (речь идёт о середине 90-х годов — скобки мои) — потерю доверия к ООН, а также растущее чувство, что региональные организации должны играть заглавную роль на всех этапах, то есть во время предотвращения, усилий по урегулированию и решению конфликтов в соответствующих регионах.
У региональных организаций есть преимущества — они лучше, чем ООН знают свои регионы, и их усилия выглядят менее интрузивными.
Но у региональных организаций есть и недостатки. Во-первых, сам по себе факт их участия может поставить под вопрос беспристрастность миротворческих усилий. Во-вторых, существует опасность, что крупные региональные державы захотят использовать свои миротворческие усилия для продвижения своих собственных интересов. Наконец, у региональных организаций, как правило, меньше возможностей для привлечения фондов мирового сообщества.
В этой ситуации оптимальным выглядит сочетание усилий ООН и региональных организаций.
Способ заняться «коренными проблемами» состоит как раз в том, чтобы решать не только военно-политические задачи, но и уделять должное внимание гуманитарным, социально-экономическим и правочеловеческим аспектам.
Показательно, что многие из идей М. Гулдинга затем перекочевали в реформенный доклад Генсекретаря 1997 года и «доклад Брахими"2000 года о мерах по совершенствованию миротворчества ООН.
Среди зарубежных исследований, разумеется, также встречаются труды, для которых характерны чрезмерная категоричность суждений и излишнее теоретизирование.
В целом же, как показывает вышеизложенный анализ, выводы российских и зарубежных исследователей во многом перекликаются или совпадают.
ООН и преодоление кризисов и конфликтов.
Устав ООН представляет собой свод основных правил, которыми договорились пользоваться государства-члены во имя достижения общих целей. Кроме того, Устав предусматривает стройную схему распределения полномочий между главными органами, отвечающими за основные направления деятельности Организации. Главными органами являются Генассамблея, СБ, ЭКОСОС, Совет по опеке, Международный суд и Секретариат. В том, что касается политической составляющей, то в схеме есть место и для демократически безупречной структуры Генеральной Ассамблеи ООН с участием всех государств-членов, и для эффективного постоянно действующего органа, на который возложена особая ответственность за поддержание международного мира и безопасности, что отражено и в его названии — Совет Безопасности.
В последнее время вновь усилилась критика СБ ООН за его якобы не демократичный характер, что, дескать, напрямую сказывается на принимаемых им решениях. Не вдаваясь в обсуждение этого тезиса, как не имеющего прямого отношения к данному исследованию, стоит сказать лишь о том, что главным критерием в оценке деятельности СБ должен оставаться его коэффициент полезного действия, а не количественные параметры и пр.
Совет Безопасности, создававшийся как орган, призванный предотвратить военное столкновение между великими державами, в новую эпоху обрёл дополнительные функции.
С точки зрения приоритетов в области миротворчества, Совет Безопасностиэто орган, который должен быть в состоянии оперативно рассмотреть кризисную ситуацию, угрожающую международному миру, и выработать соответствующую реакциюона может заключаться в политической оценке событий (в т.ч. обращении к государствам-членам), выдвижении предложений о посредничестве, направлении специальных миссий СБ, учреждении миротворческой операции и т. д.
Под тем же углом необходимо рассматривать и рабочие методы, которыми пользуется Совет в своей деятельности, в том числе, так называемое право вето. Этот уставной инструмент также подвергается ожесточённой критике, хотя справедливости ради следует отметить, что опыт его использования не может считаться однозначно негативным. Ведь угроза применения вето не только многократно сослужила плохую службу, предотвратив передачу на рассмотрение СБ целого ряда вопросов, но и, с другой стороны, реально способствовала поиску компромиссов. Иными словами, право вето не только стимулировало нахождение развязок, но и в более широком плане развивало культуру взаимного учёта интересов на международной арене. В целом, как представляется, споры о полезности или эффективности ООН являются беспредметными, так как Организация эффективна настолько, насколько ей позволяют это государства-члены.
Исходя из этого, реформа СБ не должна становиться ни упражнением ради упражнений, ни местом обслуживания чьих-либо амбиций. Она может быть подчинена только и исключительно интересам практической отдачи в деятельности Совета. Для этого нужно совершенствовать рабочие методы СБ, вести дело к повышению уровня его экспертизы, в т. ч. военной, можно, наконец, снять уставное ограничение на избрание в качестве непостоянного члена того или иного влиятельного государства-члена. Это давало бы возможность таким странам, как Индия, Пакистан, Канада, Испания, Италия, Египет, Малайзия, неизменно проявляющим активность при обсуждении миротворческих вопросов, участвовать в работе СБ ООН в течение неопределённо продолжительного времени.
Часто используемый тезис о том, что мир изменился с момента создания ООН в 1945 году, а СБ, дескать, остался таким, как был, не соответствует действительности, так как Совет был расширен в начале 60-х. Тогда изначальное число членов было увеличено с 10 до 15 за счёт добавления пяти новых мест для непостоянных членов в целях более справедливого географического представительства. Решение было принято 17 декабря 1963 г и вступило в силу 31 августа 1965 г. При этом прирост числа новых членов Организации в тот период времени был куда существеннее — в 1945 году количество членов ООН равнялось 51, в 1963 — 112 (увеличение на 120%) и в 2004 — 199 (увеличение ещё на 78%).
Ещё один важный с точки зрения миротворческих нужд вопрос состоит в том, что Совет Безопасности не должен превращаться в дискуссионный клуб, так как даже в нынешнем формате 15 членов состыковка национальных позиций и выработка общеприемлемой формулы проходит совсем непросто, а это, в конечном счёте, сказывается на скорости принятия необходимых решений. В целом, расширение Совета Безопасности ООН, видимо, неизбежно, но оно должно быть строго выверенным. При этом следует иметь в виду, что с точки зрения интересов России реформа СБ почти наверняка будет означать более сложный расклад сил в Совете, особенно, если одно из новых мест достанется восточноевропейской группе, в то время как представители развивающихся государств, скорее всего, будут продолжать ориентироваться на западные страны.
История мирового развития во второй половине XX века изобиловала большим числом войн, вооруженных конфликтов и разного рода споров, которые требовали вмешательства мирового сообщества. Часть из них стали следствием колониального прошлого, другие были связаны с сепаратистскими движениямипериодически вспыхивали и разногласия, основанные на пограничных претензиях. ООН подключалась к урегулированию в тех случаях, когда это не встречало категорического возражения противоборствующих сторон или не становилось заложником глобального противостояния в рамках «холодной войны».
Окончание холодной войны имело, с точки зрения международной стабильности, два основных результата — с одной стороны, ослабла угроза взаимного ядерного уничтожения, а с другой, конец межблокового противостояния привёл к разбалансировке системы двуполярного порядка. Как следствие, мир стал свидетелем появления нового поколения конфликтов, связанных с межэтническими, межконфессиональными, политическими, территориальными и иными противоречиями, как между государствами, так и внутри них. Наиболее яркими примерами этого стали события в Косово, Восточном Тиморе, Бурунди, Сьерра-Леоне и ДРК.
В силу объективных причин традиционное миротворчество исчерпало себя, так как прежнее качество при новом количестве ОПМ не давало искомого результата.
К концу XX века мир столкнулся с целым рядом новых вызовов и угроз, носивших глобальный характер, в силу чего их решение было не под силу одному или нескольким государствам. В этом отношении Саммит Тысячелетия стал примером коллективного поиска ответов на новые мировые реалии. Решения Саммита и Ассамблеи Тысячелетия подтвердили приверженность государств-членов не только общим идеалам, отраженным в Уставе ООН, но и соответствующим международным.
19 механизмам. Одним из положений Декларации Тысячелетия является то, что, помимо индивидуальной ответственности перед своими собственными обществами, государства несут также коллективную ответственность за устранение угроз международному миру и безопасности и за утверждение принципов человеческого достоинства, равенства и справедливости на глобальном уровне. Перечень глобальных вызовов и угроз весьма широк и включает международный терроризм во всех его формах и проявлениях, транснациональную организованную преступность, региональные конфликты, нищету, неустойчивое развитие, незаконный оборот наркотиков, отмывание денег, инфекционные заболевания, деградацию окружающей среды, стихийные бедствия, сложные чрезвычайные ситуации.
В данном контексте Россия выдвинула инициативу о формировании эффективной системы противодействия вызовам XXI века. Суть инициативы, положенной в основу резолюции 57-й сессии ГА ООН, 13 состоит в том, чтобы поручить Генеральному секретарю ООН, консультируясь со старшими руководителями учреждений и организаций системы ООН, а также с учетом мнений государств-членов, международных и региональных организаций, сотрудничающих с ООН, изучить пути и способы дальнейшего развития, при лидирующей роли ООН, более всеобъемлющего и целостного ответа на угрозы и вызовы XXI века. На следующей сессии Генеральной Ассамблеи ООН было принято решение14, в соответствии с которым будут продолжены усилия по разработке всеобъемлющей и эффективной стратегии реагирования на глобальные угрозы и вызовы. Важную роль в подготовке соответствующих выводов и рекомендаций призвана сыграть созданная Генеральным секретарём ООН Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам — так называемая «Группа мудрецов».
12 см. A/RES/55/2 от 8 сентября 2000 г.
13 см. A/RES/57/145 от 16 декабря 2002 г.
Разноплановость задач, решаемых под эгидой ООН, существенно расширили набор средств мирного урегулирования конфликтов, который теперь включает раннее обнаружение, установление фактических обстоятельств конфликтов, превентивную дипломатию, поощрение к миру, поддержание мира, разоружение, демобилизацию и реинтеграцию бывших комбатантов, санкции, принуждение к миру и постконфликтное миростроительство.
Хотя у ООН, естественно, нет монополии на миротворчество, и за последнее время накоплен значительный опыт взаимодействия с другими сторонами, участвующими в решении задач поддержания международного мира и безопасности, Организации в силу объективных причин принадлежит ведущая роль в этой сфере.
В результате более чем полувековой деятельности на поприще миротворчества, ставшей самостоятельным направлением в работе Организации, был накоплен значительный опыт, разработана правовая база, а также созданы механизмы для проработки как концептуальных, так и практических вопросов, возникающих в ходе проведения миротворческих операций ООН.
ВЫВОДЫ.
В заключение можно констатировать ряд основных выводов, вытекающих из данного исследования:
— Организации Объединённых Наций принадлежит авторство идеи о миротворчестве — использовании средств международного воздействия для решения задач, которые возникали уже после создания ООНза более чем полувековую — с 1948 года — историю ооновского миротворчества был не только накоплен гигантский опыт, а также расширен арсенал используемых инструментов, но и произошла смена качества проводимых операций по поддержанию мира (ОПМ) — отличительной чертой ОПМ нового поколения стала их многокомпонентность, то есть расширенный круг определённых мандатом операции задач и соответствующая структура миротворческих миссий;
— понятие миротворчества, с учётом современных проявлений этой деятельности, как представляется, подразумевает усилия, направленные на предотвращение или пресечение конфликтов и войн, а также их последствий, в том числе превентивную дипломатию, поддержание мира, принуждение к миру, миростроительство и т. п.;
— миротворчество, по мнению автора, является абсолютно необходимой функцией мирового сообщества, поскольку очевидно, что без него человечество столкнётся с неизбежным распространением и разрастанием конфликтов;
— при том, что в обозримом будущем миротворческая деятельность будет пользоваться предсказуемым спросом, по мнению автора исключительно важно, чтобы она соответствовала основным принципам, в частности, положениям Устава ООН об исключительной ответственности Совета Безопасности за усилия, предпринимаемые в интересах международного мира и безопасности, в том числе с использованием силы;
— эволюция миротворческой деятельности сопровождалась совершенствованием рабочих методов и процедур, используемых как Советом Безопасности, так и Секретариатом ООН при решении вопросов, связанных с проведением миротворческих операций;
— рассмотрение рекомендаций «группы Брахими» привело к осуществлению целого ряда преобразований, в том числе кадровому укреплению Департамента ОПМ, что в сочетании с другими мерами позволяет говорить о совершенствовании этого направления деятельности Организации в качестве наиболее успешного примера в деле реформы ООН;
— по мере увеличения числа ОПМ существенно возросла важность налаживания эффективного сотрудничества между СБ ООН, Секретариатом и странами-поставщиками контингентов, в связи с чем были рассмотрены соответствующие предложения;
— как ожидается, одна из ключевых рекомендаций для рассмотрения на юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2005 году будет посвящена миротворчеству, что ставит в повестку дня проработку возможностей российской стороны для активизации своего участия в этом процессе;
— анализ показывает, что пока совершенно не проработанным остаётся вопрос о контртеррористической составляющей миротворческих операцийс одной стороны, ясно, что после «горячей» фазы того или иного конфликта нельзя допускать создания вакуума, который заполнялся бы структурами экстремистско-террористической направленности, с другой очевидно, что мировое сообщество только приступает к осмыслению этой проблемы;
— многообразие форм современного миротворчества, в том числе с участием региональных организаций или коалиций, представляется вполне естественным, но непреложным должно оставаться и правило о ведущей роли ООН как единственной универсальной организации, Устав которой обязались соблюдать все члены мирового сообщества;
— современная внешняя политика России, прежде всего, вследствие своей деидеологизированности и в силу особого статуса нашей страны в ООН, позволяет успешно использовать возможности Организации для обеспечения национальных интересовв том, что касается миротворческой деятельности, как представляется, нам следовало бы и впредь выстраивать свою работу в Организации в сотрудничестве с разными «командами попутчиков» в зависимости от конкретных задач, которые надо будет решать в тот или иной момент — иногда, как показывает опыт, миротворческие цели могут объединять нас с остальными постоянными членами СБ ООН, иногда со странами-поставщиками контингентов, а порой и с другими попутчиками;
— в этом отношении представляется важным, чтобы российская внешняя политика избавилась, наконец, от аврального способа продвижения своих инициатив, при котором мы в течение какого-то относительно короткого времени демонстрируем неимоверную активность, как это, например, в последнее время было с предложениями по реанимации Военно-Штабного комитета СБ ООН или по предотвращению подпитки конфликтов, а потом, написав определённое количество победных реляций, благополучно забываем о собственных идеяхнеобходимо чётко усвоить — для того, чтобы какая-то действительно стоящая инициатива получила международную поддержку, нужна методичная работа по её продвижению, а эффект от бурного натиска, как правило, оказывается недолговечнымпоскольку политика США на международной арене вне зависимости от партийной принадлежности администрации в постконфронтационный период тяготеет к односторонним силовым действиям, нашим национальным интересам отвечает всестороннее укрепление роли ООН в миротворчестве, чего следует добиваться путём напряжённого поиска взаимоприемлемых решений спорных вопросов, предпочтительно в рамках Организацииопыт последних лет показывает, что это — вполне реальная задачаи последнее, необходимо целенаправленно проводить линию на расширение российского участия в ооновских операциях по поддержанию мирапри этом важно, чтобы мы были представлены во всех контингентах — и в военном, и в полицейском, и в гражданском — только так мы сможем повысить степень влияния на решение вопросов, представляющих для нас интерес.
