Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел: вопросы методологии

Актуальность темы

исследования. Проблемы и вопросы, связанные с разработкой научно обоснованной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел (ОВД), привлекают внимание научных и практических работников в течение ряда десятилетий. Возрастание значения поиска ответов на эти вопросы в современных условиях обусловлено тем, что принятая технология оценки деятельности ОВД не соответствуют целям их реформирования и изменяющимся требованиям общества.

Важнейшее методологическое положение о регулятивной функции оценки, к сожалению, не получило должного развития в соответствующих теоретических и прикладных разработках, посвященных эффективности деятельности ОВД и ее оценке.

Очевидно, что реформирование системы ОВД не может быть сведено к одним реорганизациям бюрократических по форме и традициям организационных структур. Без качественного изменения всей институциональной внутрисистемной среды, включая в первую очередь механизмы управления, ориентированные на новые ценности и принципы взаимоотношений с внешней средой, сами по себе структурные преобразования не способны повлечь ощутимых результатов.

Реформирование системы ОВД должно представлять «настройку» основных организационно-управленческих средств и методов управления, включая оценку, на достижение целей реформирования, которые в связи со стратегическим курсом страны на развитие и укрепление институтов правового государства и гражданского общества состоят в утверждении принципиально новых ориентиров функционирования, связанных с социализацией деятельности, приоритетом защиты прав и свобод человека и общественных интересов, способностью противостоять различным криминальным угрозам. Такие дели обусловливают не только возрастание, но и необходимость пересмотра роли организационно-управленческих механизмов, призванных обеспечить соответствующие преобразования, их реальное практическое осуществление.

Большая часть предпринимаемых за последние годы изменений в организации системы ОВД была подчинена скорее решению текущих оперативных задач и вопросов, обусловленных осложнением криминальной обстановки, расширением масштабов террористических проявлений, угроз организованной преступности и коррупции. Однако все, безусловно, необходимые, подобного рода меры, не способны достаточно серьезно повлиять на достижение целей реформирования ОВД. Сложности на этом пути во многом обусловлены трудно преодолимым барьером десятилетиями складывающейся системы управления ОВД со всеми присущими ей чертами, отношениями субординации и координации, механизмами управляющего воздействия, включая принятые подходы к оценке их деятельности, которые, доставшись «по наследству», обладают значительной инерционностью. Отношение системы управления ОВД к оценке эффективности их функционирования представляет одну из важнейших ее характеристик. Используемые долгие годы подходы к оценке деятельности ОВД не отвечают сегодняшним задачам ее приведения в соответствие с объективными правоохранительными запросами и требованиями граждан, ожидания которых судя по результатам многочисленных опросов населения, к сожалению, не очень оправдываются. Погоня за процентами для большинства руководителей ОВД все еще остается главным вектором их управленческого воздействия на подчиненные подразделения.

Если в основании системы оценки ОВД сохраняются цифровые показатели, то и ориентация их деятельности будет главным образом на достижение определенных значений этих показателей, скорее всего в ущерб более важных ее социально значимых свойств и качеств.

Цель реформирования ОВД состоит не в том, чтобы улучшить показатели их деятельности в цифровом выражении ее результатов, а в приведении направленности, содержания и качества этой деятельности в соответствие с ее подлинным правоохранительным назначением. Такая цель предполагает решение серьезных задач развития, связанных с приведением ОВД и результатов их деятельности в состояние, отвечающее требованиям функционирования в демократическом правовом государстве. Поэтому система оценки, представляющая один из ключевых элементов в механизме управления ОВД, должна ориентировать их функционирование на достижение этих целей, на соответствие правоохранительной деятельности ее подлинному назначению, определяемого объективным правовым содержанием и потребностями общества. Актуальность рассмотрения с этих позиций проблем оценки деятельности ОВД обусловила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы оценки эффективности права и правоохранительной деятельности нельзя отнести к находящимся на периферии теоретических и практических интересов. За последние десятилетия они постоянно находились в поле зрения, привлекая к себе немалое внимание научных и практических работников. К исследованию проблем оценки эффективности права обращались многие видные отечественные правоведы (С.С. Алексеев, В. В. Глазырин, И. И. Карпец, Д. А. Керимов, В. В. Кудрявцев, В. И. Никитинский, Б. С. Никифоров, А. С. Пашков, И. С. Самощенко, Ю. А. Тихомиров, М. Д. Шаргородский, JI.C. Явич и другие1. Их труды представляют интерес для целей нашего ис.

1 См.: Эффективность уголовно-правовых мер борьбы с преступностью / Под ред. Б. С. Никифорова. — М., 1968; Шаргородский М. Д. Эффекследования главным образом тем, что: во-первых, правовое регулирование представляет один из главных способов государственного управления, общесоциальный регулятор общественных процессов1, включая правоохранительные. Право, как и социальное управление, воздействует на общественную систему, поэтому «методологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей, как одну из форм управленческого воздействия, которая хотя и имеет свои специфические черты, подчиняется общим закономерностям управления"2. Во-вторых, правовые нормы представляют необходимую и органичную составляющую правоохранительной системы государства. В-третьих, эффективность права не может оцениваться вне его связи с правоохранительной деятельностью, впрочем как и эффективность последней во многом зависит от соответствующих правовых норм.

Исследования проблем оценки эффективности правоохранительной деятельности проводились применительно к судебной системе (И.Л. Пет-рухин)3, органам прокуратуры (A.M. Ларин)4, наибольшее внимание и активность применения уголовного закона. — М., 1973; Эффективность действия правовых норм / Под ред. А. С. Пашкова и др. — Д.: ЛГУ, 1977; Эффективность правовых норм / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. И. Никитинского, И. С. Самощенко. — М., 1980.

1 См.: Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1973. № 6. С. 15- Тихомиров Ю. А. Механизм социалистического государственного управления // Сов. гос-во и право. 1975. № 4. С. 25- О понимании советского права. Материалы круглого стола // Сов. гос-во и право. 1979. № 7. С. 56−74.

Эффективность правовых норм. -М., 1980. С. 10.

3 См.: Петрухин И. Л. Проблемы оценки эффективности правосудия // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов: Сборник. -М.: Академия МВД СССР. 1978. С. 110.

4 См.: Ларин A.M. Эффективность расследования и проблемы ее измерения // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов: Сборник. — М.: Академия МВД СССР. 1978. С. 100. тивность проявили научные и практические работники органов внутренних дел.

За прошедшие годы разрабатывались различные системы оценки, проводились их экспериментальные апробации. Подобные работы осуществлялись как министерством, так и аппаратами МВД, УВД на местах. Появилось значительное количество научных публикаций, защищен ряд диссертационных исследований по различным аспектам оценки деятельности органов внутренних дел. В разное время этим вопросам посвятили свои работы многие исследователи системы МВД (Ю.Е. Аврутин, А. И. Алексеев, А. Е. Андриевский, В. И. Анисимков, JI.III. Берекашвили, Ю. Д. Блувштейн, В. З. Веселый, С. Е. Вицин, К. К. Горяинов, Н. Я. Заблоцкис, Н. Н. Иванов, А. П. Ипакян, 0.3. Клушин, М. П. Лашин, О. В. Перевозчиков, А. Н. Роша, А. Г. Саввинов, Ю. Н. Солопанов, В. Ф. Сухарев, В. Е. Уткин, И. В. Шалахин, Н. Д. Шелякин, М. А. Шостак и др.).

Оценивая состояние разработанности темы диссертационного исследования, необходимо отметить следующее: 1) безусловно работы названных и других исследователей существенно обогатили и расширили теоретические представления о многих сторонах и аспектах рассматриваемой проблемы- 2) в тоже время их позитивные достижения и успехи нельзя признать достаточными для заметного изменения практики оценки деятельности органов внутренних дел в новых условиях реформируемой правоохранительной системы- 3) подавляющая часть исследований и прикладных разработок, связанных с оценкой деятельности органов внутренних дел, посвящена вопросам оценки результатов самой правоохранительной деятельности, вопросы же оценки организации деятельности органов внутренних дел, эффективности управления привлекли к себе незаслуженно меньше внимания. Даже в самых заметных работах последних лет Ю. Е. Аврутина, Н. Н. Иванова, О. В. Перевозчикова, В. Е. Уткина, посвященных вопросам оценки управленческой деятельности органов внутренних дел, они рассматривались преимущественно как обслуживающие оценку предметной правоохранительной деятельности. Кроме того, в этих и некоторых других работах внутриорганизационные аспекты оценки рассматриваются, как представляется, с весьма узких позиций выполнения управленческих функций анализа, прогнозирования, планирования, организации, контроля.

Отдавая должное этим работам, на многие положения которых автор намерен опереться, он тем не менее полагает необходимым подойти к исследуемой проблеме с позиций приоритета оценки не самих результатов правоохранительной деятельности, а ее организации.

Объектом исследования являются теория и практика оценки деятельности органов внутренних дел.

В качестве предмета исследования выступает оценка организации деятельности органов внутренних дел, рассматриваемая с позиции ее ведущей роли и места в общей системе оценки эффективности функционирования органов внутренних дел.

Целью исследования является теоретическое обоснование, с одной стороны, несоответствия сложившихся подходов к оценке деятельности органов внутренних дел целям их реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства, с другойметодологии оценки, исходящей из приоритета организационно-управленческих аспектов, свойства и состояние которых определяют эффективность системы органов внутренних дел, направленность содержания и качество их правоохранительной деятельности, отвечающей целям реформирования и объективным потребностям общества.

Задачи исследования:

— определить основные слабые стороны и недостатки сложившихся подходов к оценке правоохранительной и управленческой деятельности органов внутренних дел с позиций целей их реформирования и задач оценки;

— уточнить содержание понятия «эффективность деятельности органов внутренних дел» с учетом их подлинного назначения и целей реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства;

— определить роль и место организации деятельности органов внутренних дел в повышении эффективности функционирования и достижении целей реформирования и развития;

— обосновать взгляд на структуру (цели, средства, процесс, результат) деятельности органов внутренних дел как объект системной организации;

— обосновать приоритет организационно-управленческих аспектов оценки в качестве ее главного объекта;

— определить главные критерии (направления) системы оценки организации деятельности органов внутренних дел;

— обосновать роль аналитической функции управления, только в органичной связи с которой оценка деятельности органов внутренних дел способна стать надежным основанием при принятии управленческих решений.

Гипотеза исследования исходит из того, что организационно-управленческая деятельность представляет главный фактор и средство повышения эффективности, результативности предметной правоохранительной деятельности ОВД, ее приведения в соответствие с целями реформирования и потребностями общества.

Не может быть эффективно функционирующей социально ориентированной системы ОВД без соответствующей ее организации и управления ею.

Основным условием успешного проведения реформ в ОВД является адекватная их целям организация системы управления во всех ее звеньях.

Успехи и достижения в различных областях социальной практики свидетельствуют о том, что они являются результатом, следствием высокого уровня организованности и искусства управления. Поэтому проблема оценки организации деятельности органов внутренних дел представляется ключевой, так как через совершенствование организации системы ОВД и управления ею, достигается повышение эффективности их функционирования как управляемой системы.

Свидетельством обоснованности такого подхода к проблеме оценки служит и то, что ее результаты ложатся в основу принимаемых управленческих решений, призванных оказать прежде всего соответствующее организующее воздействие, привести направленность и качество правоохранительной деятельности ОВД, их структурное построение, задачи, кадровое и ресурсное обеспечение в соответствие с объективными потребностями правоохранительной практики, определяемых реальными интересами общества и граждан, которые связаны не столько с формальными цифровыми показателями предупрежденных, выявленных, пресеченных и раскрытых преступлений, сколько с большим доверием к милиции, уверенностью в ее готовности и способности оказать содействие, придти на помощь и защитить. Последнее же главным образом зависит от того, насколько организационно-управленческие средства и методы, включая связанные с оценкой ОВД, ориентируют и направляют их деятельность на удовлетворение этих социальных потребностей людей.

Организационно-управленческие параметры представляют необходимую предпосылку и основание достижения хороших результатов в любой области, включая и правоохранительную.

Если внутрисистемные причины неудовлетворительной деятельности органов внутренних дел следует искать прежде всего в неэффективной ее организации, то признание этого с точки зрения подходов к оценке обусловливает необходимость существенного изменения отношения к месту и роли оценки организационно-управленческих аспектов.

Изложенное свидетельствует о необходимости серьезного изменения идеологии и методологии оценки деятельности органов внутренних дел, их приведения в соответствие с научными требованиями и запросами реформируемой практики, используя и сохраняя все полезное накопленное в теоретическом наследии и опыте.

Методологическую основу исследования составили идеи и положения системного подхода, позволившие целостно во взаимосвязи различных аспектов и факторов рассмотреть проблемы целей (назначения) и эффективности деятельности органов внутренних дел, ее социальной обусловленности и оценки как системы, интегративные свойства и параметры которой представляют объект целенаправленного формирования. К методологическим основам относятся также использованные функционально-структурный и исторический подходы. Методологическую роль выполняют основополагающие положения ряда отраслей научного знания: социологии, криминологии, теорий государства и права, социального и государственного управления, в том числе положения отраслевых дисциплин по проблемам организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел.

В работе использовались как общенаучные методы (анализ и синтез, сравнение и обобщение), так и частнонаучные методы (статистический и сравнительно-правовой анализ, изучение документов, опрос).

Нормативно-правовой базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, уголовное и административное законодательство, законы и подзаконные акты, определяющие правовой статус правоохранительных органов и регулирующие их деятельность, ведомственные нормативные акты органов внутренних дел.

Эмпирическую базу исследования составили результаты исследований эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел, анализа и оценки достоверности и объективности данных уголовной статистики и ведомственной отчетности о деятельности органов внутренних дел, материалы изучения общественного мнения, латентной преступности, а также результаты проведенных опросов руководителей органов внутренних дел разного должностного положения и уровня, изучение различных управленческих документов, связанных с темой исследования (аналитические справки, акты инспектирования, материалы служебных совещаний и др.).

Научную новизну работы обусловили замысел исследования, его цель и задачи, постановка и реализация которых позволили обосновать принципиальные изменения идеологии и методологии подхода к оценке деятельности органов внутренних дел, рассматривающего в качестве основного, базового объекта оценки организационно-управленческие параметры и средства, которые в конечном счете способны обусловить эффективность деятельности органов внутренних дел, ее соответствие подлинному назначению в новых условиях формирования демократического правового государства.

Наиболее существенные результаты работы, свидетельствующие о ее научной новизне:

— обосновано несоответствие сложившихся подходов, включая действующую систему оценки (Приказ МВД России № 650−2005 г.) основных направлений правоохранительной деятельности органов внутренних дел, современным требованиям и целям реформирования ОВД;

— показана неспособность ряда, используемых при этом показателей оценки правоохранительной деятельности органов внутренних дел, объективно отражать характер, свойства и качества этой деятельности, служить основанием для принятия адекватных управленческих решений;

— выявлены недостатки и ограниченность подходов к оценке внутри-организационной деятельности, сводимой по существу преимущественно лишь к оценке по формальным признакам выполняемых управленческих функций — аналитической, прогностической, планирования, организационной, контроля;

— показано, что эффективность функционирования органов внутренних дел как управляемой системы зависит от ее интегративных свойств, обуславливаемых (определяемых) соответствующей организацией этой системы, формирующей ее функционально-структурное построение по горизонтали и вертикали, определяющей набор необходимых элементов, их качественные свойства, направленность и содержание взаимосвязей;

— обоснована необходимость рассмотрения в качестве результата организации функционирования ОВД (функциональный результат) таких параметров правоохранительной деятельности как направленность, содержание и качество, которые свидетельствуют о ее соответствии социальному назначению;

— определены основные критерии (направления) оценки организации основ деятельности ОВД.

Положения, выносимые на защиту:

1. Формальный ограниченный характер действующей системы оценки, ее предназначенность для внутриведомственного использования не позволяет объективно оценить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности ее подлинному назначению и изменяющимся возрастающим потребностям общества. Ее методическая база не способствует выполнению важнейшей регулятивной функции: ориентации ОВД и их развития, исходя из целей реформирования.

2. При оценке социальной эффективности деятельности ОВД, как управляемой системы, не следует жестко разграничивать правоохранительные цели и цели управления этой системой, так как она представляет единство управляющей и управляемой подсистем, цели которых не могут не совпадать. Различия между этими подсистемами заключаются не в целях, а в содержании выполняемых функций, используемых средствах и методах для достижения общих целей функционирования системы ОВД.

3. Функционирование системы органов внутренних дел, отвечающее объективным правоохранительным потребностям (запросам) общества, может быть достигнуто только с помощью соответствующих средств и методов организационно-управленческой деятельности, роль которой становится первичной, так как направленность, качество и в целом эффективность выполнения правоохранительных функций ОВД зависят от интегра— тивных свойств этой системы, возникающих (формируемых) благодаря соответствующей ее организации и управлению.

4. Стратегические цели управления системой ОВД заключаются в последовательном развитии с помощью присущих ему механизмов (средств и методов), свойств и качеств функционирования, отвечающих требованиям формирования правового государства, соответствия правоохранительной деятельности объективным в данный период условиям и потребностям общества. Целью оценки организации деятельности ОВД является получение достоверных выводов, способных стать одним из оснований для принятия управленческих решений, призванных оказывать необходимое воздействие на соответствующие организационные параметры и управленческие механизмы, обеспечивающие соответствие направленности, содержания и качества правоохранительной деятельности ее объективному назначению.

5. Эффективность организации и функционирования ОВД определяется их соответствием объективному социальному назначению, находящему выражение в соответствующих критериях и показателях, а все остальные относительно самостоятельные затратно-экономические, технологические и технические критерии эффективности должны рассматриваться как подчиненные социальным целям, вне которых их применение теряет смысл и может даже препятствовать достижению этих целей.

6. Основные критерии (направления) оценки организации деятельности ОВД, включающие: баланс организационно-структурных и функциональных параметровадекватность (количественно и качественно) ресурсной обеспеченностипрофессиональная выучка и готовность кадрового корпусасодержательное наполнение функций управления, соответствующее потребностям организационной и правоохранительной практикикачество организационной и правоохранительной деятельности, удовлетворяющее потребности общества и отвечающее приоритетам защиты прав, свобод и жизни людей.

7. Оценка должна представлять процесс выполнения одной из главных задач аналитической функции управленческой деятельности ОВД, включающей описание объекта оценки, выявление отклонений и сбоев в его функционировании, объяснение причин и условий их порождающих, обоснование соответствующих управленческих решений и иных мер.

Выполнение аналитической функцией этой задачи может быть обеспечено в единстве двух направлений: повышения уровня методологического и информационного обеспечения данной задачи, расширения спектра современных научных методов и информационных технологий, используемых при ее решении, а также повышения профессионального уровня кадров, занятых в данной информационно-аналитической сфере.

Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием фундаментальных научных положений различных отраслей знания, идей и принципов методологии системного подхода, доказавшей свою универсальность и плодотворность во многих исследованиях проблем управления органами внутренних дел, аргументацией обосновываемых выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью, подкрепляемых также соответствующими эмпирическими материалами.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана прежде всего с научной новизной сформулированных теоретических выводов и положений, которые способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах оценки деятельности органов внутренних дел, позволяют изменить эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития органов внутренних дел.

Практическая ценность исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке систем оценки деятельности органов внутренних дел, отвечающих современным потребностям общества и организационно-управленческой практики. На необходимость разработки такой системы оценки указывает МВД РФ. Результаты исследования могут быть также использованы в процессе преподавания соответствующих управленческих дисциплин в учебных заведениях МВД России.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения отражены в пяти опубликованных автором научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях: «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России (М., 2003) — «Гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел: вопросы теории, методологии, практики» (М., 2004) — «Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы» (М., 2004) — «Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия» (М., 2006).

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» и «Управленческие решения».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы.

В заключение работы, не повторяя выводы и положения, содержащиеся в тексте диссертационного исследования, представляется необходимым определить основные критерии (направления) оценки организации правоохранительной деятельности ОВД, к которым относятся:

— оценка организационно-структурных и функциональных параметров ОВД с позиции баланса между ними в целях недопущения «господства структур» над правоохранительными функциями, препятствующего удовлетворению их организационных потребностей и эффективности выполнения;

— оценка ресурсного потенциала ОВД (кадрового, материально-технического, информационного и др.), количественное и качественное состояние и рациональное использование которого зависит от соответствующей организации;

— оценка профессиональной выучки персонала ОВД, его способности и готовности выполнять возложенные функции и обязанности в соответствие с требованиями, предъявляемыми обществом и государством;

— оценка организационно-методического обеспечения функций управления ОВД (аналитической, прогнозирования, планирования и др.) не по формальным критериям, а по содержательным признакам их направленности на удовлетворение реальных объективно необходимых потребностей правоохранительной практики;

— оценка организационного обеспечения правоохранительной деятельности ОВД с точки зрения приоритета защиты прав и свобод граждан, соблюдения требований законов и норм профессионального поведения, использования современных научных методов, технических средств и технологий.

Кроме того необходимо также сформулировать рекомендации, связанные с соблюдением определенных требований и условий при разработке научно-методического обеспечения системы оценки организации деятельности ОВД. К этим рекомендация в самом общем виде следует отнести:

— для разработки социально ориентированной системы оценки, базовым объектом которой будут организационно-управленческие основы, обусловливающие эффективность функционирования ОВД, необходимо создание соответствующего научно-практического коллектива и в целом расширение исследований по данной проблематике;

— содержательное и качественное различие функций правоохраны и функций обеспечения безопасности ОВД предполагают их достаточно самостоятельное организационное оформление и обеспечение, а также различный подход к оценке эффективности выполнения;

— оценка организации деятельности ОВД должна различаться по уровням системы управления: МВД России — МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации — горрайорганы внутренних дел;

— организационно-методическое обеспечение оценки должно разрабатываться как по уровням системы ОВД, так по основным службам и направлениям их деятельности, а также соответствующим должностям;

— в целях расширения информационной базы системы оценки необходимо использование всех доступных источников, позволяющих определить существенные организационные причины, прямо или опосредованно порождающие отклонения правоохранительной практики ОВД от ее объективного социального назначения;

— в интересах объективности оценки состояния правопорядка и деятельности ОВД обществом необходимо использовать обобщенные данные не только результатов опроса населения, но и анализа выступлений СМИ, жалоб и писем граждан, общественных организаций адресованных как в само ведомство, так и другие органы государственной власти;

— для объективности оценки с внутрисистемных позиций необходимо использовать экспертные оценки функционеров разного уровня и должностного положения из самих ОВД;

— в интересах объективных выводов и оценок по результатам инспекторских и контрольных проверок необходимо шире использовать не только документальные источники, а методы моделирования различных ситуаций, позволяющих в конкретных обстоятельствах приближенным к реальным оценить адекватность организационной обеспеченности и действий личного состава, его профессионализм, знания и умения;

— критерии и показатели оценки должны отражать прежде всего интересы и потребности общества, соответствие им правоохранительной и организационной деятельности ОВД, учитывать особенности переходного периода, общественно-политических и социально-экономических условий.