Институт гражданства Российской Федерации

Гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Конституция РФ закрепляет лишь базовые принципы института гражданства (в том числе в гл. 1 «Основы конституционного строя»), детально же этот конституционно-правовой институт регламентирован в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве), принятом взамен одноименного Закона РФ от 28.11.1991 № 1948;1. Основные новеллы нового закона сводятся к большей жесткости его норм по вопросам приобретения российского гражданства по сравнению с правилами, предусматривавшимися прежним законом, однако 11 ноября 2003 г. в Закон о гражданстве был внесен ряд изменений и дополнений, облегчающих процедуру приобретения российского гражданства для некоторых категорий заявителей, прежде всего соотечественников из государств СНГ.

Конституция РФ и Закон о гражданстве закрепляют следующие принципы гражданства Российской Федерации.

Единство гражданства. В соответствии с этим принципом субъекты РФ (в том числе республики, названные в ст. 5 Конституции РФ «государствами») не могут устанавливать собственное гражданство, предусматривающее изъятия из общего, единого статуса гражданина Российской Федерации (Закон о гражданстве, в отличие от Закона РФ от 28.11.1991 № 1948;1, о гражданстве республик в составе РФ не говорит вообще). Гражданин республики одновременно является гражданином Российской Федерации; правовой статус гражданина России, проживающего в какойлибо республике, является единым и на всей территории страны и ничем не отличается от статуса российского гражданина, проживающего в ином субъекте РФ. Если республика в составе РФ установила свое собственное гражданство, это не влечет возникновения двойного гражданства у человека, проживающего на указанной территории.

Равенство гражданства независимо от оснований его приобретения, а также от пола, национальности, возраста, социального происхождения и положения и т.н. В частности, гражданство супруга в России нс зависит от гражданства другого супруга.

Заключение

или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга.

Устойчивость гражданства. Гражданство Российской Федерации сохраняется при проживании гражданина России за ее пределами. Не существует каких-либо сроков, по истечении которых в случае проживания россиянина в другом государстве он утрачивал бы гражданство Российской Федерации. Право на изменение гражданства — неотъемлемое право любого российского гражданина, отказ в выходе из гражданства Российской Федерации может быть только мотивированным и на основании отлагательных обстоятельств, предусмотренных законом.

Неотъемлемость гражданства. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства или права изменить его. Лишение гражданства, т. е. расторжение правовой связи гражданина и государства по инициативе государства, активно применялось в СССР. Принцип неотъемлемости гражданства на современном этапе развития демократического общества призван обеспечить беспрепятственное осуществление гражданином своих прав без боязни утратить российское гражданство (в частности, за инакомыслие, несогласие с политикой властей и т.н.). В случае осуществления российским гражданином какой бы то ни было противоправной деятельности к нему могут применяться различные виды ответственности и наказания, но такой санкции, как «лишение гражданства», российское законодательство не предусматривает и предусматривать не может.

Запрет экстрадиции. Российский гражданин не может быть выслан за пределы России или выдан иностранному государству (экстрадирован), равно как и не должен иметь препятствия для возвращения на Родину (при этом данный принцип не ограничивает полномочия органов государственной власти РФ по выдворению за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства по предусмотренным законом основаниям). Россиянин также не может быть выдан другому государству в случае совершения правонарушения за рубежом и предъявления соответствующего требования этого государства о выдаче с целью привлечения к ответственности (экстрадиция других лиц, находящихся на территории РФ, возможна на основании межгосударственных договоров о правовой помощи для привлечения к уголовной ответственности или приведения приговора в исполнение). Однако если совершенное деяние, за которое преследуется российский гражданин, является противоправным и с точки зрения российского законодательства, то нарушитель должен быть привлечен к ответственности по нормам законодательства РФ.

Исключительность гражданства предполагает, что у россиянина по общему правилу должна быть устойчивая правовая связь только с Российской Федерацией. Россия, как и большинство государств мира, следуя этому принципу, в целом отрицательно относится к институту двойного гражданства. Вместе с тем и Конституция РФ и Закон о гражданстве допускают возможность для гражданина России иметь одновременно и гражданство другого государства. Наличие у российского гражданина одновременно гражданства другого государства возможно в силу международного договора (договор этот должен быть, как правило, двусторонним, с конкретным государством) или прямого указания закона (в настоящее время такой договор заключен Российской Федерацией лишь с Таджикистаном; ранее договор о двойном гражданстве был заключен и с Туркменистаном, однако он прекратил действие в 2003 г. по инициативе туркменской стороны). Кроме того, гражданин Российской Федерации может получить гражданство иностранного государства, если национальное законодательство этого государства предусматривает предоставление своего гражданства без обязательной утраты гражданства другого государства (в частности, России). Именно в силу последнего основания имеют двойное гражданство большинство «российских бипатридов». Лица с двойным гражданством (бипатриды) рассматриваются российским государством исключительно как граждане России, с соответствующим набором прав и обязанностей. Изъятия из этого правила возможны лишь на основании закона (в частности, в соответствии с Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» граждане Российской Федерации, прошедшие военную службу в иностранном государстве, освобождаются от военной службы в России; избирательное законодательство, законодательство о государственной службе, о статусе парламентария устанавливает запрет для бипатридов быть избранными на выборные должности, быть назначенными членами Правительства РФ, поступить на государственную службу) или международного договора (например, в силу межгосударственных соглашений об освобождении от двойного налогообложения). После очередных изменений закона о гражданстве 2014 г. гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного госудаоства, обязан письменно уведомить об этом территориальный орган ФМС России.

Принцип сокращения числа лиц без гражданства означает, что Российская Федерация в соответствии с Конвенцией «О сокращении безгражданства» (1961 г.) поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими гражданства иных государств.

В соответствии с гл. 2 Закона о гражданстве гражданство Российской Федерации может быть приобретено по следующим основаниям:

• — по рождению (филиация);
• — в результате приема в гражданство (натурализация);
• — в результате восстановления в гражданстве (реинтеграция);
• — в результате выбора гражданства (оптация).

Прежний закон о гражданстве предусматривал такое основание приобретения российского гражданства, как признание гражданства. На момент распада единой огромной страны (СССР) на самостоятельные государства данное основание было актуальным, оно обеспечивало правовую определенность, стабильность и социальное спокойствие. В Федеральном законе 2002 г. такое основание отсутствует. Однако в 2014 г. после воссоединения Крыма с Россией вновь проявилась потребность в институте признания российского гражданства — в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства. Следовательно, крымчанам не было необходимо прибегать к иным основаниям приобретения российского гражданства.

При приобретении гражданства по рождению в государствах мира применяются два основных принципа: принцип «права крови», в соответствии с которым гражданство ребенка определяется гражданством родителей независимо от места рождения, и принцип «права почвы», согласно которому гражданство ребенка, напротив, определяется по месту рождения, независимо от гражданства родителей. Применение в том или ином государстве первого или второго принципа в качестве преобладающего обусловливается рядом факторов (традицией, количеством и плотностью населения, демографической политикой и др.) и не исключает их сочетания.

В России при определении гражданства родившихся детей применяются оба принципа, но преобладает принцип «права крови». Это означает, что ребенок приобретает российское гражданство независимо от места рождения, если оба его родителя или единственный родитель являются гражданами Российской Федерации, а также если один из его родителей имеет гражданство России, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно.

В то же время российское законодательство допускает применение и принципа «права почвы», прежде всего в целях исключения и сокращения состояния безгражданства родившихся детей. Это возможно при условии рождения ребенка на территории России в следующих случаях:

• — если один из родителей имеет гражданство России, а другой является иностранным гражданином. Следует отметить, что в такой ситуации ребенок может приобрести и гражданство государства, гражданином которого является второй родитель. Однако если законодательство этого государства не предусматривает такой возможности и ребенок может стать лицом без гражданства, то он приобретает гражданство Российской Федерации по российскому законодательству;
• — если оба родителя (или единственный родитель), проживающие на территории РФ, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что государства, гражданами которых являются родители (или единственный родитель), не предоставляют ребенку своего гражданства;
• — если родители ребенка неизвестны и нс объявятся в течение шести месяцев со дня обнаружения его на территории РФ. В этом случае точное место рождения ребенка неизвестно, но устанавливается своего рода презумпция его рождения на территории России, дающая основание приобрести российское гражданство по принципу «права почвы».

Филиация является самым распространенным и простым основанием приобретения гражданства. Она не требует какой-либо особой процедуры. Гражданство при наличии рассмотренных условий приобретается как бы автоматически, в силу самого факта рождения ребенка.

Прием в гражданство (натурализация) предполагает более сложную специальную процедуру и более жесткие условия. Прием в российское гражданство может осуществляться в общем и в упрощенном порядке. Условия натурализации в общем порядке:

• — совершеннолетие и дееспособность заявителя (натурализация несовершеннолетних детей осуществляется в упрощенном порядке);
• — ценз оседлости (ценз проживания) — лицо, желающее приобрести гражданство Российской Федерации, должно к моменту обращения с соответствующим заявлением непрерывно проживать на территории России в течение пяти лет, имея при этом вид на жительство;
• — обязательство соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство;
• — имущественный ценз — наличие законного источника средств к существованию (работа по трудовому договору, осуществление предпринимательской деятельности, пенсия, стипендия, пособие, доходы от использования имущества, банковские вклады и др.);
• — отказ от имеющегося гражданства иностранного государства;
• — языковый ценз — владение государственным языком РФ (русским) на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды.

В определенных случаях российское гражданство может быть предоставлено без соблюдения некоторых или даже всех перечисленных условий. В частности, срок проживания на территории РФ как обязательное условие натурализации может быть сокращен до одного года в случаях:

• — наличия у заявителя высоких достижений в различных областях науки, техники, культуры, искусства, спорта и т. д. и профессиональных качеств (специальности, квалификации и пр.), представляющих интерес для России;
• — предоставления заявителю политического убежища на территории РФ или признания его беженцем в установленном порядке.

Если иностранный гражданин или лицо без гражданства, желающий приобрести российское гражданство, имеет особые заслуги перед Российской Федерацией (выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности РФ, другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России, подтвержденные с помощью механизма объективной оценки этих заслуг), то гражданство ему по ходатайству федерального органа государственной власти или главы субъекта РФ может быть предоставлено и без соблюдения рассмотренных выше условий. Без соблюдения общих условий для натурализации российское гражданство может быть предоставлено также гражданам государств — бывших республик СССР, прослужившим в Вооруженных Силах РФ по контракту не менее трех лет. Для этого необходимы лишь документ, подтверждающий владение русским языком, обязательство о выходе из имеющегося гражданства, а также ходатайство Минобороны России или иного федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрено прохождение военной службы.

Окончательное решение о приеме в российское гражданство в общем порядке принимает Президент РФ путем издания указа индивидуального характера. При этом срок для принятия такого решения может составлять до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов.

Натурализация в России может быть осуществлена и в упрощенном порядке. Такой порядок предусмотрен как для детей и недееспособных лиц, так и для совершеннолетних и дееспособных иностранных граждан и лиц без гражданства. В первом случае волю на приобретение гражданства недееспособными (или не полностью дееспособными) лицами (см. параграф.

10.2 учебника) изъявляют их законные представители: родители, опекуны, попечители, медицинские, образовательные, социальные организации.

Упрощенный порядок приема в российское гражданство применяется в целях воссоединения семей (когда родители или дети заявителя имеют гражданство Российской Федерации), а также облегчения интеграции в российское общество соотечественников — граждан бывшего СССР, проживающих в государствах — республиках бывшего СССР и не приобретших гражданство этих государств. Однако в упрощенном порядке приобрести российское гражданство могут не все граждане бывшего СССР, а лишь те, которые, проживая в государствах — бывших республиках СССР, являются лицами без гражданства (апатридами), поскольку до сих пор не приобрели гражданство государств проживания. Кроме того, с 2008 г. упрощенным порядком натурализации могут воспользоваться и граждане государств — бывших республик СССР, являющиеся участниками государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (программа утверждена Указом Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»).

Значительная либерализация упрощенного порядка натурализации осуществлена в 2014 г. (Федеральный закон от 23.06.2014 № 62-ФЗ) — этой процедурой теперь могут воспользоваться индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность в установленных Правительством РФ видах экономической деятельности не менее трех лет, предшествующих году обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, равно как и инвесторы в те же виды деятельности (при условии, что в этот период их ежегодная выручка или размер инвестиций составляет не менее 10 млн руб.); квалифицированные специалисты, осуществляющие не менее трех лет до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство Российской Федерации трудовую деятельность в Российской Федерации; постоянно проживающие на законном основании на территории РФ носители русского языка (при условии наличия у них законного источника средств к существованию и отказа от имеющегося гражданства иностранного государства (если такой отказ реально возможен)).

Вопросами приема в российское гражданство в упрощенном порядке, включая принятие окончательного решения, занимаются уполномоченные органы исполнительной власти — ФМС России и МИД России через соответствующие структуры на территории РФ и за ее пределами. Поскольку процедура эта более простая, позволяет решать вопросы на местах, то и срок для принятия решения сокращен вдвое: он не может превышать шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов.

Восстановление в гражданстве Российской Федерации. По этому основанию могут приобрести российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства, которые имели гражданство Российской Федерации ранее, по затем изменили или утратили его (например, в связи с изменением гражданства родителей, усыновлением, установлением опеки или попечительства, в случае выхода из гражданства России, равно как и лишенные советского гражданства помимо их воли). Однако процедура приобретения гражданства Российской Федерации в порядке восстановления такая же, как и при приеме в гражданство в общем порядке, лишь при одном смягчающем условии — срок проживания на территории России для заявителей здесь сокращен до трех лет.

Выбор гражданства (оптация) как основание приобретения гражданства Российской Федерации может иметь место при изменении государственной границы в связи с присоединением к России новых заселенных территорий. В этом случае лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют возможность выбора российского гражданства при безусловном праве сохранить прежнее гражданство. Порядок и сроки оптации должны устанавливаться соответствующим международным договором. Следует иметь в виду, что оптация может служить основанием и прекращения гражданства Российской Федерации в случае передачи части российской территории в соответствии с международным договором под юрисдикцию другого государства, если в этой ситуации граждане России пожелают изменить российское гражданство на гражданство государства, к которому перешла соответствующая территория.

Кроме оптации основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход из российского гражданства и отмена решения о предоставлении российского гражданства.

Выход из гражданства Российской Федерации хотя и является актом добровольным, но должен быть осуществлен по определенной процедуре: в общем порядке (с подачей заявления на имя Президента РФ, который и принимает окончательное решение), если гражданин проживает в России, или в упрощенном порядке (заявление подается и рассматривается соответствующими структурами МИД России), если гражданин России проживает в иностранном государстве. Прекращение гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей или единственный родитель которого является иностранным гражданином, также может быть осуществлено в упрощенном порядке (в этом случае вопрос будет рассматриваться соответствующими структурами ФМС России); в случае же усыновления (удочерения) ребенка — гражданина России иностранным гражданином (или иностранными гражданами) гражданство ребенка может быть прекращено в общем порядке.

В выходе из российского гражданства может быть отказано по следующим основаниям:

• — если заявитель имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, предусмотренное федеральным законом (например, не истек срок военной службы, имеются недоимки по налогам и сборам, не истек установленный срок после последнего доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.);
• — если заявитель привлечен к уголовной ответственности в установленном порядке (вступил в силу обвинительный приговор суда, выдвинуто обвинение по возбужденному уголовному делу);
• — если заявитель не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (данное ограничение может показаться не вполне демократичным, хотя цель его очевидна — исключение ситуации без гражданства).

В отличие от выхода из гражданства отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации осуществляется государственными органами независимо от воли гражданина. Основанием отмены решения о приеме в гражданство является установление фактов представления заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, причем такие факты должны быть установлены только в судебном порядке. Отмену решения о приеме в российское гражданство выносит тот орган, который принимал и решение о приеме в гражданство: Президент РФ, соответствующие структуры ФМС России или МИД России. Закон о гражданстве не содержит положения о сроках давности для принятия рассматриваемого решения — отмена решения о приеме в гражданство может иметь место в любое время (прежнее законодательство содержало давностный срок в пять лет, по истечении которого отмена решения о приеме в гражданство была невозможна). Отмена решения о приеме в гражданство гражданина не влечет автоматического прекращения гражданства его супруга, детей и других родственников (гражданство ребенка в этом случае может быть прекращено только при наличии письменного согласия другого родителя — гражданина Российской Федерации и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства).

Население любого государства составляют не только граждане данного государства, но и все люди, проживающие в нем, включая иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов). В населении РФ процент иностранцев достаточно высок (до 10%). Конституция РФ устанавливает для иностранцев национальный правовой режим, т. е. гарантирует им тот же объем прав и свобод и возлагает на них те же обязанности, что и на граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 62). Однако федеральным законом возможно установление изъятий из национального правового режима (как правило, речь идет об ограничении политических прав и свобод, но не только — определенные ограничения иностранцы могут иметь в трудовых правах, в свободе передвижения, в предпринимательской деятельности и др.). Статус иностранных граждан и лиц без гражданства в России регулируется Федеральным законом от 25.07.2002 № 118-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и большим количеством подзаконных актов. Объем прав и свобод, порядок их реализации и защиты зависят в том числе и от того, проживает иностранец в России постоянно (режим постоянного проживания) или находится здесь временно (режимы временного пребывания и временного проживания).

Специальному регулированию в Российской Федерации подвержен статус беженцев — лиц, не имеющих российского гражданства, прибывших или имеющих намерение прибыть на территорию российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (Закон РФ от 18.02.1993 № 4528−1 «О беженцах»), Иностранцам, имеющим право на получение статуса беженца, а также не имеющим такого права (соответствующих оснований), но которые из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы Российской Федерации, территориальными органами ФМС России может быть предоставлено временное убежище сроком до одного года (данный статус может продляться на очередной год). Беженцев следует отличать от вынужденных переселенцев, которые хотя и покинули место своего постоянного жительства по аналогичным причинам, что и беженцы, но являются гражданами России; кроме того, они могут вынужденно перемещаться не только из-за границы РФ, но и внутри Российской Федерации из одного региона в другой. Статус вынужденных переселенцев во многом схож со статусом беженцев и регулируется он Законом РФ от 18.02.1993 № 4530−1 «О вынужденных переселенцах».

Если иностранные граждане и лица без гражданства вынуждены покинуть территорию другого государства в силу преследования за убеждения (по идеологическим мотивам), им в соответствии с признанными международными нормами может быть предоставлено политическое убежище. Предоставление убежища в России отнесено к компетенции Президента РФ (п. «а» ст. 89 Конституции РФ) и осуществляется в соответствии с утвержденным его указом Положением.