Актуальность темы
исследования определяется прежде всего природой и особенностями федерализма, который выступает важнейшим принципом строительства российской правовой и политической системы в постсоветский период. При отсутствии согласованности в законодательных актах центрального и регионального уровней не может быть и речи о проведении какой-либо целостной правовой политики в любой из социальных сфер.
Институционализация федерализма представляется важнейшим элементом становления современной российской государственности, значимым фактором ее жизнестойкости и устойчивости в условиях глобализации XXI в. Очевидно, что современные политические и правовые процессы в стране, состояние и тенденции развития отечественной правовой и политической жизни во многом определяются спецификой национальной структуры, особенностями национальных отношений и государственного устройства, что связано с традиционным многонациональным укладом Российской Федерации и уникальностью формы ее государственного устройства.
Вообще, федеративное устройство России существенно отличается от классических проектов этого вида национально-государственного и административно-территориального устройства, реализованных в той или иной мере в евроамериканском политико-правовом мире. Понимание собственного потенциала институционализации федерализма связано с осмыслением социокультурной природы нашей цивилизации, обусловливающей характер данных процессов, их вектор и результаты. В этом плане стоит учитывать, что в современном глобальном мире «наряду с западной цивилизацией принято говорить о мусульманской, индо-буддийской, конфуцианско-буддийской (китайской) и других. И только наше отличие от Запада подается как изгойский знак отверженности и отсталости, исторической незадачливости и культурной несостоятельности» Поэтому любое реформирование государственного устройства страны должно осмысливаться с учетом национальных особенностей народов России, их истории и религии, многовекового совместного проживания, правовой и политической ментальности, но главное как с теоретических, так и с практических позиций исходить из аксиомы политико-правовой самодостаточности отечественного государства.
Необходимость корректировки отечественного проекта институционализации федеративных отношений, зафиксированного в Федеративном договоре 1992 г. и в Конституции РФ 1993 г., подтверждается событиями второй половины 90-х годов, которые показали его конфликтогенный потенциал. Очевидно, что после заключения Федеративного договора государственное устройство России не стабилизировалось, а конституционно-договорная модель не только не привела к искомому устойчивому политико-правовому развитию, но и еще более осложнила национально-территориальную правовую политику.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, связанные с пониманием политико-правовых основ федеративного государства, привлекали внимание многих отечественных и зарубежных правоведов, политологов и философов.
В XIX—XX вв. в правовой, политической и исторической науках достаточно много внимания уделялось изучению проблем, связанных с национальной государственностью, становлением и эволюцией ее политических и правовых институтов и форм, что получило отражение в трудах Н. Н. Алексеева, Г. В. Вернадского, JI.H. Гумилева, Н. Я. Данилевского, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, А. С. Ященко и др., содержание и значение которых, видимо, еще предстоит осмыслить, а возможно, заново открыть и оценить многим поколениям отечественных исследователей.
1 Паиарин А. С. Православная цивилизация в глобальном мире. М. 2002. С. 5.
В современном политикоправовом знании к поиску стратегии модернизации российского государства, различным аспектам отечественной политико-правовой трансформации, национальным основам отечественной политической и правовой системы, перспективам и приоритетам развития институтов евразийского государства и соответствующего проекта формирования федеративных отношений обращаются такие исследователи, как Д. А. Алимов, П. П. Баранов, Л. Ф. Болтенкова, В. Ю. Верещагин, В. В. Денисенко, А. Г. Дугин, И. А. Ильин, В. В. Макеев, А. В. Малько, А. Ю. Мордовцев, Л. А. Морозова, Ж. И. Овсепян, А. И. Овчинников, А. С. Панарин, И. А. Умнова, А. А. Фомин,.
JI.JI. Хоперская, В. Е. Чиркин и др.
Следует также отметить труды Н. С. Бондаря, Л. М. Карапетяна, А. Н. Кольева, Ф. Х. Мухаметшина, В. Н. Синюкова и др., посвященные проблемам становления современной российской государственности, особенностям государственно-территориального устройства в России, решению вопросов, связанных с реализацией принципов федеративного устройства, перечисленных в Конституции РФ. Исследование заявленной в диссертации темы существенным образом опирается на теоретические разработки в области государствоведения, политической системы, конституционного права и истории, принадлежащие И. С. Вагину, И. А. Ледях, В .Я. Любашицу, И. А. Иванникову, О. В. Мартышину, М. Н. Марченко, О. Г. Румянцеву и др.
Однако несмотря на многочисленные исследования, связанные с особенностями природы и развития федерализма в России, в российской правовой и политической науках отсутствует адекватное понимание специфики отечественного проекта политико-правовой институционализации федеративного устройства, не решены проблемы, связанные с процессом реализации его конституционных норм и принципов в переходный период.
Объектом исследования являются многомерные процессы российской федерализации, а его предметом исследования выступают становление и трансформация политико-правовых институтов российского федерализма в контексте обеспечения целостности государства и самобытности евразийских территорий.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретико-методологическом и политико-правовом анализе институционализации федеративных отношений в постсоветской России.
Реализация поставленной цели осуществляется решением следующих исследовательских задач: выявить и систематизировать факторы стратегии устойчивого развития России как многонационального государства;
— типологизировать основные теоретико-методологические подходы к исследованию природы и признаков федерализма как вида сложного национального и территориального устройства государствапроанализировать эволюционные формы государственно-территориального устройства России с позиций особенностей национальных политико-правовых трансформацийопределить альтернативные основания национального и административно-территориального устройства в российской государственности;
— исследовать сущностные аспекты, принципы и институты атлантисткой модели федерализма в контексте современных глобализационных процессов;
— концептуализировать институциональные императивы становления и трансформации отечественного федерализма в советский и постсовесткий периоды, проанализировать их фиксацию в нормативно-правовых актах;
— обосновать евразийский проект федерализма в плане адекватности его правовых и политических институтов задачам гармонизации ц< межнациональных отношений и эффективной организации системы публичной власти в современной России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Ф — выявлены сущностные характеристики различных моделей федерализма в контексте факторов стратегии устойчивого политико-правового развития постсоветской России;
— предложена классификация и дан анализ основных типов институционализации федеративных отношений в рамках западной ч*' политико-правовой традиции;
— выделены и проанализированы особенности эволюции формы государственного устройства России, изучен исторический и социокультурный опыт правовой политики в области национальных отношенийвыявлены современные политические интересы и производные правовые институты, определяющие специфику отечественного национально-государственного и административно-территориального устройствадана оценка политико-правовых институтов российского ^ федерализма, отражающих основные принципы и приоритеты либерального проекта государственного строительства реализации их в национальном политико-правовом пространстве- ® — показан антиномичный характер реализации форм правосубъектности этнических общностей, проживающих на территории Российской Федерацииопределены политико-правовые основания евразийского федерализма и представлены направления дальнейшей трансформации национального государственного устройства.
Положения, выносимые на защиту:
1. Политико-правовая институционализация российского федерализма * включает становление и трансформацию административно-территориальных и этногосударственных субъектов, формально симметричных, но фактически обусловливающих конфликтогенный характер постсоветского политико-правового пространства, связанный с дисбалансом их отношений между собой и органами власти Российской Федерации, что противоречит стратегии устойчивого развития отечественной государственности.
2. В плане государственного строительства выделяют несколько проектов политико-правовой институционализации федерализма, однако классическим (исторически первым) вариантом его возникновения и развития является атжнтистстш проект (американская модель). В рамках данного проекта на конституционном уровне установлена система «сдержек и противовесов», распространяющаяся не только на «горизонтальные» властные отношения, но и на вертикаль государственной власти, в силу которой правительства штатов уравновешивают федеральное правительство, а федеральное правительство в свою очередь контролирует деятельность правительств штатов. Эффективность американского федерализма объясняется отнюдь не исключительно удачной (универсальной) правовой схемой, а благоприятным стечением многих социально-экономических, политических, этнокультурных и духовно-нравственных факторов.
3. Советская политико-правовая доктрина исходила из представления о том, что отдельные этнические общности являются субъектами государственной власти. Институционализация же такой теоретической позиции в постсоветский период привела не только к закреплению определенного политико-правового статуса различных этнических групп (республики, автономные округа, автономная область), но и породила конкурентные отношения между сформировавшимися в конце 80-х — начале 90-х гг. XX века национальными элитами, связанные со стремлением обрести для своего этноса более высокий (республиканский) статус через различного рода лоббирования своих интересов на уровне структур федеральной власти. В итоге быстрое распространение идеи этногосударствеиности (переход ряда бывших автономных областей РСФСР в разряд республик) явилось источником конфликтогенности современного проекта федеративного устройства страны.
4. Институционально-правовой анализ межнациональных и федеративных отношений позволяет выделить основные противоречия, имеющие место на нормативно-правовом уровне политики федерализации: а) Федеративный договор юридически закрепил существующую разнотипность субъектов Федерации, а Конституция РФ устанавливала равенство прав и возможностей различных по типу субъектов, что неизбежно вызывает очевидное непонимание представителей многих национально-государственных и национально-территориальных субъектов, известное обострение центробежных тенденцийб) форма договора свидетельствовала о его учредительной природы, предметом же договора властные элиты национальных субъектов считали конституирование Российской Федерации, а органы государственной власти Российской Федерации и большинство представителей административно-территориальных образований — распределение полномочий между властными институтами различных уровней.
5. Практика заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в ее составе способствовала возникновению конфликтных ситуаций в национальных отношениях, т.к. двусторонние договоры чаще всего использовались региональными властями для обоснования действий, противоречащих законодательству России. Институт договорного регулирования в рамках единого федеративного государства неизбежно порождал такие опасные для многонационального государства явления, как суверенизация и сепаратизм.
6. Минимизировать конфликтогенную ситуацию в сфере отечественного федерализма возможно через изменение институциональной правовой политики, которое предполагает: а) введение института федерального принуждения, включающего различные формы вмешательства в дела, относимые к ведению субъектов Федерации, в необходимых и строго оговоренных федеральными законами случаях (конкретный перечень экстремальных ситуаций). Такими формами могут стать президентское правление, федеральная интервенция, временное приостановление собственного управления субъекта Федерации и др.- б) увеличение значения института национально-культурных автономий, который в условиях многонационального устройства и поликонфессиональной структуры страны необходимо зафиксировать не только на уровне Федерального закона РФ «О национально-культурной автономии» 1996 г., но и включить в Основной закон государствав) ст. 11 Конституции РФ включает формулировки, устанавливающие институциональную основу государственной власти РФ и государственной власти субъектов Федерации, однако она должна быть дополнена положениями, уточняющими иерархию властей: первая — власть всего многонационального народа России — верховная, вторая (как власть части этого народа) — ограниченная и подчиненная. Это дополнение важно прежде всего с позиций сохранения государственной целостности страны.
7. В стратегическом плане среди различных вариантов политико-правовой трансформации институтов российского федерализма приоритетное место занимает евразийский проект, учитывающий историю государства, особенности возникновения и становления отечественных правовых институтов и признающий этносы субъектами политики и права, обладающими суверенностью во всех вопросах, касающихся внутреннего устройства, предполагающий «федерирование» не территорий, а народов, отсутствие права у этносов распоряжаться самостоятельно каким-либо сектором территории России независимо от факта их компактного проживания или исторической традиции, признание всего пространства страны общим достоянием многонационального российского народа, вследствие чего никакая территория и ни при каких обстоятельствах не может быть отчуждена.
Теоретикометодологической основой исследования стали классические и современные политико-правовые теории государственного строительства, отечественные и зарубежные концепции федерализма.
Кроме общенаучных методов системно-структурного и функционального анализа, диссертант использовал принципы и методы теории государства и права, юридической и политической компаративистики, необходимые для изучения многомерных процессов государственного строительства в области национально-территориальных отношений как в России, так и за рубежом. В процессе исследования поставленных вопросов использованы институциональный подход, социологический, формально-юридический, историко-правовой и социально-психологический методы, метод моделирования политических и правовых процессов, а также методологический потенциал герменевтики и феноменологии.
Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, Федеративном договоре 1992 г., иных нормативно-правовых актах Российской Федерации, Конституциях и уставах субъектов Федерации, Договорах о разграничениях предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др. Кроме того, в работе использовались нормативно-правовые акты СССР, анализировались Конституции некоторых зарубежных стран.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предпринятый в диссертации политико-правовой анализ институционализации федеративных отношений в России и полученные выводы позволяют глубже проникнуть в суть процессов современного государственного строительства и формирования многонациональной российской государственности, раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования поставленной проблемы в контексте провозглашенного в стране курса либерально-демократического реформирования.
Анализ российского федерализма позволяет вы работать рекомендации для правотворческой и управленческой деятельности органов государственной власти. Содержание диссертационного исследования найдет применение и при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, конституционному праву России, политологии, истории политических и правовых учений и др., а также при подготовке различных спецкурсов для студентов-юристов в рамках государственно-правовой специализации.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором в ходе проведения учебных занятий на юридическом факультете Таганрогского института управления и экономики в рамках государственно-правовой специализации, а также при чтении курса «Федерализм в РФ и зарубежных странах» для студентов и слушателей факультета переподготовки кадров.
Основные теоретические выводы и положения диссертации отражены в 5 публикациях автора общим объемом 1,8 п.л., на «круглых столах» и симпозиумах, на Общероссийской научно-практической конференции, проводимой российской академией юридических наук, «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (Москва, 2004) — Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2004) — V, VI, VII научно-практической конференции преподавателей, студентов, аспирантов и молодых ученых (Таганрог, 2004, 2005, 2006) — IV Международной научно-практической конференции «Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании» (Таганрог, 2005).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Задача науки состоит не в том, чтобы оправдывать противоречащую естественно-историческим процессам политическую практику. Она призвана на основе объективного анализа этих процессов выявлять определяющие социального прогресса, вырабатывать обоснованные рекомендации по оптимальной организации яшзнедеятельности государства и общества и, конечно же, упреждать волюнтаризма политиков" 186. Российская Федерация, несомненно, особенное государство, что подтверждается многими геополитическим факторами: многонациональностью, многоконфессиональностью, особым географическим положением, историческим прошлым. Поэтому невозможно применение к российским условиям западных моделей государственности. Вызовы, брошенные внутренними проблемами и внешним давлением (глобализацией, вестернизацией, стратегическим расширением блока НАТО), требуют иных решений, обнаружения собственно национальных проектов модернизации постсоветской России.
Современный российский федерализм основан на общепризнанных во всем мире принципах федеративного устройства (право на самоопределение народов в составе государства, равенство субъектов федерации и т. д.), но их реализация так и не состоялась прежде всего в силу разного рода объективных причин, независящих не от конкретных субъектов Российской Федерации, не от федеральных государственных органов.
Российские правоведы, пытаясь решить проблемы, возникающие при реализации российской модели федерализма, приходят к выводу, что решить их нет возможности либо без радикального изменения конституционных принципов федерализма, либо без их хотя бы переосмысления. В этой связи возникают попытки создать новую модель федерализма, приемлемую для российских особенностей. Хотя надо отметить, что не все ученые соглашаются с тем положением, что существуют модели федерализма, будь.
1 ЯЛ.
Каражтяи Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 16. то российский либо американский, германский и т. д. Так, по мнению JI.M. Карапетяна и Б. Н. Задарновского, единственной «моделью» федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об.
187 особенностях федерации, но никак не о моделях федерализма.
Сторонники противоположной точки зрения напротив считают, что, выделяя различные модели федерализма, можно рассмотреть особенности каждой отдельной страны, характеризующиеся степенью развития демократии и эффективного функционирования федеративного устройства, специфику разделения государственной власти по вертикали 188. В связи с отрицанием типологии федерализма утрачивается практическая значимость подобных исследований.
Изучая трансформацию институтов российского федерализма, сравнивая отечественный и зарубежный опыт, можно выявить те особенности в каждой конкретной модели федеративного устройства, которые благотворно бы влияли на российскую государственность в целом. Надо отметить и то, что не было еще «идеальной» модели федерализма и вряд ли будет. Но при этом необходимо стремиться к такому решению этого вопроса, которое удовлетворяло бы в большей мере национальные интересы и соответствовало бы российским геополитическим и социокультурным условиям. Тем не менее, такой подход нельзя трактовать как абсолютный отказ от зарубежного опыта построения федераций. Например, общепризнанно, что американский федерализм является первоосновой для построения иных федеративных государств.
Этим во многом и определяются основные выводы, полученные в ходе проведения данного исследования:
1. Течение политико-правовой жизни обусловлено множеством различных факторов: финансово-экономическим состоянием,.
Карапетян JI.M. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12 С.58- Задарновский Б. Н. Национальная политика в Российской Федерации. М, 1993. С.67−68.
188 Чиркин В. Е. Закрыть Америку? // Государство и право. 1997. № 2. С. 123−128. материальноорганизационными институтами, нравственно-религиозными условиями, национально-государственным и административно-территориальным устройством и т. п. Однако в условиях федеративного государства, характеризующегося сложностью взаимоотношений между субъектами или субъектами и центром, многонациональным составом его населения и т. д., каковым является Российская Федерация, последний фактор представляется наиболее важным для последующего основательного изучения;
2. Изучение мирового опыта существования федеративного устройства государства связано с рассмотрением национальных особенностей каждой отдельной страны. В этом случае общие черты и признаки, присущие всем федеральным системам, отодвигаются на второй план, а национальным, историческим и иным особенностям придается особое значение. Это зачастую происходит, когда речь заходит об американской теории или модели федерации. Нередко особенности «чисто» американского устройства государства, касающиеся исторически сложившихся отношений федеральных и местных властей и проблем национальной безопасности, объявляются всеобщими, присущими любой стране с подобным государственным устройством;
3. Проект федерализма в конкретной стране связан с различными факторами, например, с традиционно сложившимся уровнем самостоятельности субъектов, их равенством в отношениях с государственной властью, спецификой разделения государственной власти по вертикали (между центром и субъектами) и т. д. В этой связи можно выделить большое количество моделей федерализма, хотя некоторые из них не имеют практической ценности (монархическая, республиканская и т. д.). Тем не менее, типологизировать модели федерализма, классифицировать их по разным основаниям необходимо, т.к. так понять своеобразие каждого федеративного государства;
4. XVIII—XIX вв. — период, когда в российский политический лексикон вошли понятия «федеративный», «федерализм», «федерация». В это же время, можно сказать, начались попытки увидеть в российских условиях федеративное государство. Но полноценное федеративное государство в России сложилось только в начале XX века. В Конституции 1924 г. впервые был закреплен федерализм в качестве формы государственного устройства. До этого времени на конституционном уровне такого закрепления не было. Анализируя конституционное регулирование советского федеративного государственного устройства, молено выделить следующие принципы федерации, сопутствующие советскому государству на протяжении истории его существования. Необходимо так же подчеркнуть, что не все из них, как принято впоследствии говорить, имеют негативное значение. К таковым можно отнести равноправие субъектов в составе федерацииразграничение компетенции между центром и его составными частямиправо народов на самоопределение и двухпалатное представительство федерации и ее субъектов в руководстве страной;
5. В настоящее время основной задачей для РФ можно назвать обеспечение эффективного функционирования в условиях расширения партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, причем на конституционной, а не договорной основе при сохранении целостности национального правового и политического институционального пространства и укреплении вертикали власти;
6. Подводя предварительные итоги, следует констатировать, что российская модель федерализма окончательно не сформировалась. Правовая и политическая институционализация отечественного федерализма не закончена, а многие характеристики национального государственного устройства в дальнейшем будут преодолены. При этом надо сказать, что, несмотря на бурные споры об обустройстве будущего России, четких завершенных проектов развития федерализма в России практически нет. Хотя наряду с существующим вариантом федерализма имеют место и так называемые перспективные модели, которые их создатели в той или иной мере стремятся приблизить к национальным реалиям, в частности официальная доктрина, разработанная комиссией под руководством Д. Н. Козака, модель федерализма Н. М. Добрынина, концепция перспективной модели российского федерализма, предложенная В.А. Черепановым- 7. Российская модель федерализма нуждается в корректировке. Закрепив конституционно имманентно присущие России евразийские характеристики геополитического устройства, можно получить адекватную для российской государственности модель федерализма. Евразийский федерализм — самая органическая и естественная форма решения проблемы российской государственности, идеальная пропорция между императивами стратегического централизма и этнокультурного плюрализма, точно выведенная пропорция между сферой компетенции авторитарных инстанций и уровнями w 189 органической демократии .
Слабая разработанность рассматриваемых в диссертации проблем, очевидная неоднозначность их решений, а также естественные для работ подобного рода ограничения по объему привели к тому, что многие вопросы остались открытыми для дальнейших глубоких исследований.
В качестве основных и ближайших перспектив дальнейшего рассмотрения поставленных в диссертации вопросов и использования полученных результатов можно выделить следующие:
189 Дугин А. Г. Евразийский федерализм // Философия права. 2001. № 2. С. 79.
• необходимо продолжить анализ трансформации политико-правовых институтов федеративного устройства в контексте постсоветской российской государственности, а также проанализировать место и роль принципов евразийства в условиях российского государства, особенности их фиксации в Конституции и федеральных законах;
• следует более подробно рассмотреть варианты решения национального вопроса в изменяющихся российских условиях. В частности, в контексте специфики российского федерализма необходимо обратиться к анализу перспектив развития регионального законодательства, а также подробно изучить вопросы местной правовой культуры.
