Правовая политика России в сфере национальных отношений: Теоретическое и историко-правовое исследование

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Актуальность темы

настоящего диссертационного исследования определяется неизменно высокой ролью национального фактора в системе правовых отношений современного Российского государства и общества. В подходах к данной проблеме следует иметь в виду, прежде всего, внутренние тенденции развития России, выразившиеся в последние годы в переоценке, переосмыслении важнейших ценностных правовых понятий и политических категорий, реформировании общественно-экономической и политической систем. Демократизация общественной и политической жизни применительно к сфере национальных отношений с очевидностью выявила необходимость новых правовых форм и способов разрешения проблем в сфере национальных отношений, которые должны базироваться на принципах демократии, правового и социального государства, гражданского общества. Остро проявившиеся деструктивные явления (распад Союза ССР, «парад суверенитетов»), создали реальную угрозу единству и целостности Российского государства. Российское общество и государство оказались перед проблемой поиска новых правовых форм в организации национальных отношений, новых форм совместного бытия народов (с учетом как позитивных, так и негативных исторических уроков).

В этой связи возникла необходимость в разработке адекватной научной доктрины, способствующей современному осмысливанию национального аспекта и его значения в жизни современного Российского государства, формирующегося гражданского общества, поиску оптимальных вариантов совершенствования Российского государства как федеративного демократического и правового, сочетания централизации и децентрализации при разграничении предметов ведения и полномочий федерального Центра и субъектов Федерации.

Актуальность данного диссертационного исследования определяется именно нерешенностью и проблемным характером основополагающих вопросов современной правовой политики России в сфере национальных отношений.

Степень научной разработанности темы. Прежде всего, следует отметить, что правовая история России как многонационального государства до настоящего времени является недостаточно разработанной.

Справедливо также отметить, что история отдельных этносов и регионов исследована значительно полнее, лучше, чем, в целом, история России как многонационального государства.

Говоря о степени научной изученности темы, следует отметить, что в настоящее время накоплен опыт научного обобщения и анализа по отдельным аспектам темы, но, в целом, всесторонне и комплексно данная проблема не изучалась. Существует немало работ, касающихся правового положения отдельных наций и народов в составе Российского государства, например, русско-украинских отношенийв связи с событиями на Северном Кавказе появились публикации как российских, так и зарубежных авторов о политике России в этом регионе, в особенности, применительно к Чечне1. Немало страниц написано по поводу положения национальных отношений внутри России, включая исторический обзор, написанный А.И.Солженицыным2. Однако полной современной истории России как многонационального государства, до сих пор не существует.

В этой связи следует отметить неоднозначную позицию современных российских историков отечественного государства и права в отношении наименования и объема соответствующего учебного курса для высших учебных заведений. Одни (О.И.Чистяков) именуют свой курс в.

1 См.: Данлоп Д. Россия и Чечня: история противоборства. Корни сепаратистского конфликта. — М.: Мемориал, 2001.

2 См.: Солженицын А. И. Двести лет вместе (1795−1995). — М.: Русский путь, 2001; Его же. Россия в обвале. — М.: Русский путь, 1998. соответствии с государственным образовательным стандартом — История.

• ** } отечественного государства и права. Другие (И.А.Исаев, Ю.П.Титов) — История государства и права России, исключая при этом положения, касающиеся государственности и права некогда входивших в состав СССР союзных республик — ныне независимых государств.

Мы солидаризируемся с позицией О. И. Чистякова, полагая, что история государства и права России может быть объективно исследована только с учетом всех факторов ее развития, включая государственность народов, ранее входивших в ее состав.

До недавнего времени проблему влияния национально-этнического фактора на государство и право в юридической науке обходили молчанием. Однако общественно-политическая ситуация в стране на протяжении последних 15−20 лет четко обозначила значение этого фактора и показала, к каким негативным последствиям приводит его игнорирование и недооценка. Современная правовая наука только начинает входить в обсуждение проблемы соотношения «наций (этносов) — государства». Так, она обозначена в академическом курсе «Общая теория государства и права» (ответственный редактор М.Н.Марченко)1. О национальном содержании функций государства пишут авторы учебника «Теория государства и права», вышедшего под редакцией М. М. Рассолова, В. О. Лучина, Б.С.Эбзеева2.

Национальные отношения связаны с федеративными отношениями. Традиционно в разделах, посвященных Федерации, освещается национальный критерий в построении современной Российской Федерации и в историко-правовом контексте — в Советской федерации. Следует отметить наличие большого числа обстоятельных исследований по паннойпроблеме (Л.М.Карапетян, И. А. Умнова, Б. С. Крылов,.

1 См. Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х томах. Том 1. Теория государства / Отв. редактор Марченко М. Н. — М.: Зерцало, 1998. — С. 393−403.

См.: Теория государства и права: Учебник / Под редакцией М. М. Рассолова, Лучина В. О., Эбзсева Б. С. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. — С. 69−72. проблеме (Л.М.Карапетян, И. А. Умнова, Б. С. Крылов, А. А. Кондрашов и др.). Не обойдена вниманием наших ученых и тема национального воз/ рождения, этнического ренессанса (работы Т. М. Шамбы, С. Н. Бабурина, Р. Абдулатипова и др.). Однако не исследованы с позиций юридической науки такие явления, как воздействие национального и этнократического элементов на форму государства, хотя для российской внутригосударственной и внешнеполитической деятельности на сегодняшний день эти вопросы являются весьма значимыми. Достаточно сказать о стремлении к суверенизации ряда республик — субъектов Российской Федерации. В целом же, внимание профессиональных ученых, в том числе юристов, к исследуемой теме недостаточно, в силу чего образовавшееся неисследованное пространство активно заполняется непрофессиональными авторами, весьма поверхностно трактующими историю России как многонационального государства. При этом нередко высказываются шовинистические и националистические взгляды в отношении историко-правового развития России и входящих в ее состав народов. Существует серьезная опасность трансформации национальной идеи в этнократизм и национализм.

Критический анализ подобных тенденций, воссоздание объективной картины состояния правовой политики России в сфере национальных отношений стали главными задачами диссертации.

Цели и основные задачи диссертационного исследования. Цели диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе всестороннего комплексного анализа историко-правового и современного материалавыработать концепцию современной правовой политики России в сфере национальных отношений, соответствующую принципам гражданского общества, демократического правового социального государства, а также установить основные параметры реализации права наций и народов на самоопределение в соотношении с принципом территориальной целостности государствапредставить авторское видение современной концепции правовой политики Российской Федерации в сфере национальных отношений, отвечающее современным условиям.

Среди важных целей диссертации — анализ роли Российского государства в формировании гражданского общества, в структуру которого входят разнообразные элементы, выражающие состав населения нашей страны — многонациональные по этнической принадлежности и поликонфессиональные по вероисповеданию, т. е. показать становление гражданского общества как основы объективного существования наций и народов в современных условиях, формирования у них сознания принадлежности к единому Отечеству.

Цели диссертации определили постановку и решение следующих задач:

— исследовать исторические пути и закономерности формирования России как многонационального государства;

— проанализировать основные этапы становления и развития России как многонационального государства и их особенности, в том числе исследовать специфику правовой политики в сфере национальных отношений в период Советского государствапоказать предпосылки кризиса в сфере национальных отношений, приведшие к крушению Советской государственности и федерации советского типа;

— исследовать и определить основы соотношения гражданского общества, демократического правового социального государства, с одной стороны, и принципов современной правовой политики России в сфере национальных отношений, с другой;

— проанализировать организационные и структурно-функциональные формы реализации правовой политики Российской Федерации в сфере национальных отношенийисследовать содержание и значение права на самоопределение народов и наций, его соотношение с принципом территориальной целостности государстваисследовать пути и правовые формы реализации права на самоопределение и его роль в современной правовой политике Российской Федерации в сфере национальных отношенийизучить состояние и перспективы федеративного строительства в Российской Федерации и его роль как важнейшей составляющей правовой политики в сфере национальных отношенийпредложить практические нововведения и определить меры по совершенствованию правового регулирования в сфере национальных отношенийразработать новые подходы к реализации современной модели правоотношений в сфере национальной политикинаметить пути и формы реализации предлагаемых концептуальных положений, относящихся к формированию современной правовой политики в сфере национальных отношений.

Задачи настоящего исследования состоят в том, чтобы показать: взаимодействие наций и народов в сфере государственно-правовых отношений, в процессе формирования России как государства, объединившего в своей структуре многие десятки наций и народностейметоды и средства, используемые при включении в состав Российского государства территорий с населением, различным в этническом и религиозном отношениях, с отличными друг от друга общественным строем, экономикой, социальной структурой и культуройотношение населения, в том числе правящей элиты, к процессам ассимиляции в едином Российском государстве: сопровождался ли процесс создания единого многонационального Российского государства готовностью к совместному существованию и сотрудничеству наций и народов или наоборот;

— черты формирующегося Российского многонационального государства, в том числе с точки зрения формы государства, экономического, социального устройства, этнической структуры;

— особенности правовой политики России в сфере национальных ф отношений на различных этапах ее развития: в историческом, современном и перспективном аспектах;

— динамику перехода полиэтничного государства в многонациональную Российскую империю и далее в многонациональное Советское государство;

— эволюцию государственных форм России — от унитарного государства к Советскому государству и современной Российской Федерациипроцессы развития формы государственного устройства (единства) в рамках Российской Федерации;

— соотношение государственного и национального суверенитетов, принципов права наций и народов на самоопределение и территориаль.

Ф ной целостности государства, права на самоопределение и прав личности.

Теоретическая, методологическая и нормативно-правовая база исследования.

При подготовке диссертационного исследования проанализированы научные труды отечественных правоведов по общей теории и истории права и государства, истории правовых и политических учений, конституционному и административному праву, в том числе работы: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, М. И. Байтина, Б. П. Елисеева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. П. Казимирчука, Л. М. Карапетяна, Д. А. Керимова, 'Ф Н. Г. Кобеца, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Н. А. Михалевой, Ю. И. Лейбо,.

В.О.Лучина, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, А. И. Экимова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, И. С. Яценко, Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, Б. М Лазарева и др.

Диссертант изучил дореволюционных ученых по проблемам федерализма и правового положения наций и народностей, в том числе работы: Н. М. Коркунова, Н. И. Палиенко, А. С. Ященко, Г. Ф. Шершеневича. В ходе подготовки диссертации были проанализированы труды Н. А. Бердяева, В. С. Соловьева, П. Сорокина, Н. Я. Данилевского, С. Н. Булгакова, Н. О. Лосского, И. А. Ильина, Г. П. Федотова и других.

Особое внимание уделено работам специалистов по международному праву, касающиеся права наций и народов на самоопределение (Э.Х. де Аречага и т. д.). Изучены теоретические разработки по теории прав человека (Л.Д.Воеводин, Е. А. Лукашева, Н. В. Витрук, Г. А. Литвинова и т. д.), поскольку рассмотрение права наций (народов) на самоопределение ведется в контексте естественных, неотчуждаемых прав человека и гражданина.

В поле зрения диссертанта была и литература, посвященная событиям в «горячих точках» СНГ, а также по вопросам современного геополитического положения России.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные правовые учения и вся совокупность научных методов, находящихся на вооружении отечественного и зарубежного правоведения, в том числе: диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем, метод системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический и др.

Диссертационное исследование отражает различные концепции ® правовой политики России в сфере национальных отношений, в том числе имевшие место на протяжении XX в. — начале XXI в.

До недавнего времени в отечественном правоведении нивелировалось значение цивилизационных факторов развития права и государственности, которые заменялись жесткой детерминированностью и состоянием экономической основы общества, соотношением производительных сил и производственных отношений. Да и в настоящее время методология цивилизационного подхода не заняла пока должного места в научных исследованиях и нередко подвергается острой, хотя, по нашему мнению, не всегда заслуженной критике1. Вместе с тем, следовало бы отдать должное современным теоретикам права, объективно отмечающим позитивные и негативные черты как одной, так и другой методологии.

Между тем, в истории развития права и государственности, особенно применительно к сфере национальных отношений, особенно важна роль цивилизационного фактора. Ведь недооценка роли цивилизационного фактора в развитии национальных отношений создает определенные предпосылки для дестабилизации ситуации в сфере национальных отношений. При этом в концепции правовой политики России в сфере национальных отношений цивилизационные факторы должны быть изложены исключительно корректно, поскольку предстоит создать модель, которая охватывала бы всю сложную проблематику в комплексе, с учетом многообразия подходов и многосистемности проблемы.

Диссертант использует и такую форму систематизации научного материала, как периодизация, которая, как справедливо подчеркивает О.И.Чистяков2, для истории государства и права имеет исключительно важное значение. В то же время, схема развития государственности по общественно-экономическим формам дополняется другими категориями, в частности, цивилизационным принципом, который в интегрированном единстве с формационным подходом позволяет полнее понять законо-i? мерности становления и развития Российской государственности и права.

1 См.: Сборник русского исторического общества. — М., 2000. — Т. 3 (151). — С. 313— 320. о.

См.: Чистяков О. И.

Введение

в историко-правовые науки // Вестник МГУ. Серия И. Право. — 1996. — № 4. — С. 6.

Не будучи приверженцем евразийской теории, диссертант считает нужным отметить ее рациональное зерно, которое состоит в том, что евразийцы, в том числе Л.Н.Гумилев1, подчеркивали значение полиэтнич-ного, многонационального фактора в истории русского (или, как мы говорим сегодня, российского, что, вероятно, все-таки точнее) народа и государства. Важнейшим достоинством евразийской концепции является углубленное внимание к вопросам роли этносов в истории государственности и права народов России.

Автор диссертационного исследования отдает должное марксистской теории национального вопроса и концепции федеративного государства, разработанной советскими учеными, стремясь использовать достижения, учесть как позитивный, так и негативный исторический и правовой опыт.

Помимо географического фактора, местоположения и климатических условий для развития государственности исключительно важное значение имеет полиэтничный, многонациональный характер нашей страны. Эта проблема в отечественной науке пока не пользуется должным вниманием. Между тем, этнический и национальный фактор занимает важное место в процессе возникновения и развития Российской государственности, в значительной мере связан с геополитическим и территориальным факторами.

История права и государства России не может быть исчерпывающе исследована и представлена без учета и понимания значения полиэтнич-ного, многонационального характера Российской государственности.

В то же время, выделяя этнический и национальный факторы, диссертант стремится избежать опасности «обратного действия» сегодняшней исторической ситуации, проекции нынешнего видения национальных отношений на прошлые периоды развития России. Понятия «нация», «на.

1 См.: Гумилев J1.H. От Руси до России. — М.: Прогресс, 1992. — С. 3−19. циональное сознание", «национальное движение», «национальность» в диссертации используются только по отношению к Новому времени, к эпохе формирования современных наций, которая начинается в XVIII в. и затем последовательно проходит через сменяющие друг друга фазы, из-&вестные в Европе и во всем мире. Для ситуации, предшествующей эпохе модернизации, — а для некоторых областей Российской империи это может означать вплоть до XX в., — применяются термины «этническая группа» или «этнос» (этническое начало, этническое сознание и т. п.).

В истории развития России, вплоть до XIX в. особое значение приобретают моменты языково-этнической идентичности, хотя они и играли подчиненную роль по сравнению с сословными, религиозными, региональными и иными социальными признаками.

Диссертант стремится всесторонне, комплексно рассмотреть российское многонациональное государство, в исторической ретроспективе, современном состоянии и перспективе, учитывая как государственно-$> правовое развитие на федеральном уровне, так и многонациональный полиэтничный характер Российской Федерации, включающий государственность и правовое развитие составляющих ее наций и народов, входящих и некогда входивших в состав единого Российского государствапри этом автор диссертации избегает преувеличения ценности и роли национальных элементов, стремясь комплексно исследовать взаимозависимость и систему связей между социальными и национальными факторами.

Используя сравнительно-правовой метод, диссертант полагает, что выводы и заключения, которые можно сделать из опыта господства западноевропейских держав на территориях за пределами Европы, неприменимы к российской истории. Система понятий и идеологических клише, выработанных в эпоху колониализма совершенно непригодна для анализа исторической российской эволюции национальных отношений в.

России. Здесь недопустимо автоматическое использование терминов «колония», «колониальные страны», «колониальная империя», что больше запутывает, чем разъясняет суть дела.

Источниковедческую базу исследования составляют историко-правовые и современные материалы, относящиеся к исследуемой проблеме и характеризующие в ретроспективном и современном состоянии правовую политику Российского государства в сфере национальных отношений. При этом важное внимание уделяется советскому и современному периоду взаимоотношений государства, наций и народов, а также ее государственно-правовому закреплению и разрешению национальных проблем.

Центральное место в диссертации занимает анализ современной правовой политики России в сфере национальных отношений, ее закрепление в Конституции Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах, в Концепции государственной национальной политики. Изучены и использованы соответствующие международно-правовые и внутригосударственные нормативные правовые акты, законодательство некоторых зарубежных стран.

Диссертационная работа написана на основе изучения широкого круга монографий и иных научных публикаций по проблемам теории и истории права и государства, истории правовых и политических учений, а также специальных исследований по предмету исследования, архивных материалах и публикаций в средствах массовой информации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием политики России в сфере национальных отношений в их историческом развитии. В центре внимания диссертанта находятся вопросы теории и практики становления России как полиэтничного, многонационального государства, а также государствообразующая роль русского и других народов, входящих в состав России.

Исследование основных начал правовой политики Российского государства за более чем тысячелетнюю историю существования России позволяет выявить общие тенденции развития России, как многонационального государства, позитивные и негативные стороны ее правовой политики в сфере национальных отношений.

Предметом диссертационного исследования является состояние и развитие правовой политики России в сфере национальных отношений, диалектики взаимодействия центральной власти с народами и нациями, входящими в состав Российского государства, разработка принципиальных положений и осуществление современной правовой политики Российской Федерации в сфере национальных отношений. Ввиду того, что в рамках настоящей работы невозможно рассмотреть все аспекты истори-ко-правового и современного развития России как многонационального государства, основой акцент сделан на реализации взаимоотношений государства и наций, федеральных и региональных структур, на анализе правовой политики Российского государства в данной сфере.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование теоретических и истори-ко-правовых проблем государственной политики России в сфере национальных отношений, а также практических задач в сфере конструирования современной модели правовой политики Российской Федерации. В ней содержится также исторический анализ правовой политики Российской Федерации как основы национальных отношений применительно к условиям становления России, исследованы методы, применяемые и применявшиеся государственной властью в отношении нерусских народов, показано значение права наций и народов на самоопределение в системе национальных отношений и правовой политики, проанализированы состояние и перспективы дальнейшего развития Российской Федерации.

Диссертационное исследование отвечает практическим потребностям современного российского общества и государства в разработке проблем правовой политики в сфере национальных отношений с учетом как внутригосударственных, так и международных факторов.

Предмет диссертационного исследования представлен в систематизированном, обобщенном виде, определены и уточнены основные понятия, категории и принципы правовой политики в сфере национальных отношений. При этом автор диссертации сознательно отказывается от термина «национальная политика», полагая, что он неадекватен содержанию проблемы, и ориентируется на общепринятое в мировой практике применение термина «национальная политика» как политики, отражающей интересы государства по всем направлениям, а не только в сфере решения национального вопроса.

Показаны основные этапы развития России как многонационального государства, охарактеризовано значение формационного и цивилиза-ционного подходов к изучению истории народов, вовлеченных в орбиту Российской государственности, их отношение к этому процессу, прослежена эволюция методов правовой политики российской государственной власти. Представлены юридические формы, в которых проходило становление единого государства в России, а также вовлечение в политическую жизнь всех народов, входящих в состав Российского государства.

Дана современная трактовка права наций и народов на самоопределение в процессе формирования единого государства и решении специфических проблем того или иного народа (нации), раскрыты внутригосударственные правовые и международно-правовые параметры этого принципа.

Правовая политика в сфере национальных отношений рассматривается как важнейший элемент формирования Российского государства. На основе конкретно-исторического, сравнительно-правового и теоретического анализа показаны практические последствия, к которым приводит нарушение баланса в процессе правового регулирования национальных отношений. Обоснованы предложения по формированию современной модели правовой политики в сфере национальных отношений, высказаны конкретные предложения по ее усовершенствованию.

Диссертант определяет свою позицию и концепцию, исходя из теории современного демократического правового социального государства. В этой связи государственная политика в сфере национальных отношений, безусловно, должна носить правовой характер, основываться на законах и законности, т. е. стать основой для всех мероприятий — законодательных, правоприменительных, организационных, их должна пронизывать гуманистическая идея добра и справедливости, обеспечения прав и свобод человека.

Правовая политика в сфере национальных отношений строится на таких фундаментальных понятиях и принципах, как нация, право на самоопределение, национальное государство, суверенитет нации и государства, федерализм, автономия и т. д.

На защиту диссертантом выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Диссертант уточняет понятие нации, исходя из современных представлений по этому вопросу. В исторической перспективе представляется целесообразной политико-территориальная трактовка нации (нация-гражданство), указывающая на одновременную принадлежность лица к единому гражданству и единому Отечеству. Современное российское общество не готово к восприятию такой концепции нации, в которой политическое начало как бы подчиняет себе этнический момент. Диссертант не считает возможным в российских условиях отказаться от использования понятия «нация» в его этническом значении. Вероятно, исходя из сложившихся реалий, необходимо признать наличие двух аспектов в подходах и трактовке понятия «нация», этнический и политико-территориальный, а в целом, следует отметить, что каждая нация включает оба эти аспекта.

2. Характеризуя право наций и народов на самоопределение в качестве важнейшего права сообщества в системе прав и свобод человека и гражданина, автор раскрывает его, в конечном счете, как право народа на дальнейшее развитие. Определяющим признаком, позволяющим определить это право является наличие или отсутствие юридических гарантий, конституционных предпосылок для развития наций (или народа).

Современные формы самоопределения народов предполагают не только возможность создавать национальные государства и государственные образования, но могут быть осуществлены и на уровне групп данного общества, его структур, общественных отношений (например, национально-культурная автономия).

3. Право на самоопределение подлежит рассмотрению в системе ценностей демократического правового социального государства, в основе которого лежит высшая ценность — права человека. Все формы реализации права на самоопределение должны быть поддержаны во всех случаях, когда они способствуют осуществлению прав и свобод человека. Требования права на самоопределение не должны расходиться с принципом приоритета прав человека. Если идея самоопределения извращается, используется во вред правам человека, то это приводит к сепаратизму, национальной изоляции, политическим и правовым кризисам, противоречащим существу современной цивилизации.

4. Автор подчеркивает, что самоопределение и государственная независимость — явления разнопорядковые. Не всегда, как свидетельствует исторический политический опыт, достижение независимости обеспечивает развитие наций, т. е. реального самоопределенияправо на самоопределение в современном мире не может быть понято вне контекста территориальной целостности государства, являющегося важнейшим принципом современного международного и национального права. В тех случаях, когда в реальной политике ставится вопрос о самоопределении нации (народа) в форме создания государства либо государственного образования и это связано с изменением существующих внутренних границ, должен быть разработан юридический механизм решения этого вопроса, с учетом прав всех заинтересованных сторон. Автор в связи с этим отмечает значение таких форм непосредственной демократии, как всенародные опросы и референдумы.

5. В современных условиях одной из форм сочетания интересов государственного единства и прав нации и народа на самоопределение является Федерация. Федеративная государственность в России имеет исторические предпосылкифедеративные отношения охватываются концепцией правовой политики в сфере национальных отношений. Российская Федерация не может быть рассмотрена как сложившаяся данность и в настоящее время находится в стадии дальнейшего совершенствования. Наблюдается тенденция в сторону укрепления конституционных основ Федерации, с одновременным перенесением реализации некоторых государственных функций на региональный уровень;

6. Применение исторического метода анализа позволило обосновать вывод о том, что распад СССР обусловлен не только внутренними причинами, определяющими трудности в построении многонационального государства, но и особенностями современной эпохи, обуславливающими развал крупных многонациональных государств. Кроме того, диссертант отмечает, что многие современные проблемы правовой политики России в сфере национальных отношений уходят своими корнями в отечественную историю как часть мировой цивилизации.

7. Рассмотрение в диссертационном исследовании таких философских и правовых категорий, как «гражданское общество», «народ», «нация», «государство», «государственная власть», «правовое и социальное государство», «личность», «права человека», позволило полнее и глубже определить сущность, цели и задачи правовой политики России в сфере национальных отношений как важнейшей составляющей в деятельности современного Российского государства. На основе исследования правовых аспектов права на самоопределение как категории и принципа правовой политики в сфере национальных отношений, диссертант сформулировал вывод о выделении комплекса проблем, связанных с этой темой, в подотрасль конституционного права Российской Федерации, с названием «Право наций и народов на самоопределение» .

8. Концепция государственной национальной политики, утвержденная в 1996 г., нуждается в модернизации с позиций современного состояния российского общества и современных проблем развития наций и народов России. В содержательном отношении в Концепцию правовой политики России в сфере национальных отношений, по мнению диссертанта, следует включить следующие положения.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, историко-правовых документов, диссертант обосновывает положение о необходимости разработки и принятия современной Концепции правовой политики Российской Федерации в сфере национальных отношений.

В структурном отношении указанная Концепция могла бы включать в себя следующие разделы: основные этапы развития России как многонационального государствагосударствообразующая роль России в этом процессехарактеристика путей и методов формирования России как многонационального государства: роль и значение советского этапа в развитии Российской государственностипричины кризиса 80-х — 90-х гг. XX в. и роль в этом национального фактораэтнический ренессанс как явление современности в контексте с интеграционными и глобализационными процессамисущность, цели и задачи современной правовой политики России в сфере национальных отношений, ее основные принципы и направленияправо наций и народов на самоопределение в соотношении с правами общества, государства, личности, а также формы и механизмы его правового обеспечениясистема организационного и нормативно-правового обеспечения правовой политики в сфере национальных отношений.

9. Многообразие форм, способов, методов, механизмов воздействия государства на национальные отношения характеризует их в совокупности как важнейшее направление государственной деятельности осуществляемой по следующим основным направлениям: обеспечение национальных интересов народов и наций, образующих Российское государство, в том числе геополитических интересов, развитие общего национального самосознания на основе принадлежности к гражданству Российской Федерациисодействие культурному и духовному возрождению, задача гармонизации интересов нации и народов на территории Российской Федерациизащита соотечественников, оказавшихся в силу исторических, политических и иных процессов на территории других государствотношения с диаспорой, которая формируется из соотечественников за рубежом. Национальное направление в функциях государства раскрывает важнейшую составляющую социальной ценности государства, эффективность существования всех этносов, народов и наций в государственно-организованной форме, каковой является Российская Федерация.

Практическое значение и апробация диссертационного исследования. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в деятельности государственных органов, в законодательной и правоприменительной практике, в научно-исследовательской и преподавательской работе.

По теме диссертационного исследования автором написаны и опубликованы монографии, главы в учебниках по истории государства и права России, теории государства и права, а также научные статьи, представлены доклады на научно-практических конференциях.

Сформированные в диссертации и опубликованных автором научных работах положения и выводы были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в докладах на всероссийских научно-практических и межвузовских конференциях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги проведенному исследованию, следует отметить, что национальная тема, фактически, сопровождала Россию всю ее историю. Полиэтничный фактор заложен в основах Древнерусского государства. По словам К. Маркса, огромная, «несообразная, составленная Рюриковичами из лоскутьев империя смело и решительно вышла на историческую авансцену». Этот сложносоставной характер Российского государства сохранялся во все последующие периоды истории, постепенно, по мере экономического развития преобразовывая его в многонациональное.

Революции 1917 г. застали Россию в виде огромной державы, объединявшей более ста пятидесяти наций и народов. Наследство это было для новой государственной власти достаточно непростым. Пришлось отказываться от политического лозунга единой и неделимой России и признавать право на самоопределение и независимость самообразовавшихся на развалинах империи государств. В этот период найденным способом спасти страну оказался федерализм, организация государства на федеративных основах. История Советского государства подтверждает тезис о федерализме как важнейшем средстве сохранения и обеспечения государственного единства.

Проблемой правовой политики в сфере национальных отношений Российскому государству в той либо иной мере приходилось заниматься, практически, весь период своей сложной истории. Конечно же, этого вопроса не могло не быть у государства, в недавнем прошлом занимавшем одну шестую часть земной поверхности. Многие непростые узелки, которые приходится развязывать нашим современникам, были завязаны еще в бытность Российской империи. Надо сказать, что российская центральная власть в дореволюционный период проводила достаточно четкую, прагматичную позицию в отношении нерусских народов, хотя издержки имели место. Они и по сей день дают о себе знать.

События рубежа 80-х — 90-х гг. XX в. явились нелегким испытанием для Российской государственности. Советский Союз распался. Можно, конечно, говорить о недальновидности тогдашней политической элиты при распаде СССР. Но субъективный фактор сыграл лишь на руку закономерным тенденциям, пробивавшим себе дорогу, тенденциям, не уловленным во время ни обществом, ни государственной властью. Эти тенденции выражаются в том, что в планетарном плане XX в. был веком крушения крупных многонациональных государств. На смену им приходили новые формы межгосударственного сотрудничества и единства — федерации, сообщества, содружества и т. д. При всем при том, в конце XX столетия и начале XXI века заявили о себе интеграционные и глобализа-ционные процессы.

На протяжении столетий суверенитет национального государства оставался краеугольным камнем мирового порядка. Сегодня это подвергается сомнению. В 1974 г. был предан гласности «Второй доклад Римскому клубу», который обозначил: «Либо создавать действенное на солидарности и справедливости, разнообразии имущества, взаимозависимости и опоре не собственные, либо всем оказаться (в лучшем случае) перед лицом распада всей человеческой системы, который будет сопровождаться сначала региональными, а потом и глобальной катастрофой» 1.

В качестве одной из причин грядущих конфликтов называет «размывание» национальной идентичности на локальном и государственном уровнях: «Процесс экономической модернизации и социальный сдвиг повсюду в мире «отделяют» людей от устоявшегося местного самосознания. Они также ослабляют и национальные государства как источник иден;

1 См.: Печчец А. Человеческие качества / Перевод с англ. — М.: Прогресс, 1980. -С. 143.

тичности. В большинстве регионов мира религии начали заполнять этот разрыв, часто в форме «фундаментализма» 1.

Вот при таких противоречивых обстоятельствах Российская Федерация строит сегодня правовую политику в сфере национальных отношений.

В современном мире объективно сталкиваются два международно-признанных принципа. Первый — это уважение и сохранение территориальной целостности любого государства. Второй — право каждого народа, каждой нации на самоопределение на основе свободного волеизъявления. Однако при этом нельзя забывать, что первый принцип имеет право на существование лишь при одном условии: если его соблюдение не подрывает право каждого народа на самоопределение и если в государстве, которое претендует на сохранение своей целостности, не подавляются силой, а уважаются права всех, включая национальные меньшинства.

Рассматривая соотношение самоопределения народа и принципа территориальной целостности государства, важно отграничить самоопределение народа от сепаратизма.2.

В рамках Российского государства должна быть воссоздана историческая общность российских народов, а в перспективе — гражданское общество, единая российская нация, основанная на едином гражданстве. Однако к этому прийти надо путем длительной эволюции.

Россию нельзя рассматривать по аналогии с США, Германией, Францией, где нации-государства формировались путем добровольной или насильственной ассимиляции десятков уникальных народов и культур.

1 См.: Hunqtinton S.P.Fe Clasn of Croilization? // Foreqn Coffairs. Vol. 72, 1993. № 3. SumnerMcDermoff J. Corporate Society. Class, Property and Contemporary Capitalism. -Boueder-San-Srancisio-Oxtord: Westoiew Ds Press, 1981.

2 См.: Бабурин C.H. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. — М.: Изд-во Московского университета. — С. 255.

Русская нация сохранила вместе с собой и вокруг себя огромное количество самобытных наций, культур, языков. И именно поэтому Россия смогла объединить такие огромные территории.

К сожалению, в наши дни «русская идея», равно как и любые другие «национальные» идеи подобного рода, зачастую, приобретает уродливые формы. Нередко они очень сильны, а порой явно имеют отнюдь не гуманистическое содержание, и, в конечном итоге, такой подход пагубен для самой «русской идеи». Вот одно из откровений: «Народная интеллигенция как социальная прослойка должна отмереть, уйти в прошлое вместе с коммунистическим режимом. И в общем неосознанно этот процесс идет, упорно подталкиваемый новыми требованиями самой жизни. А русский национализм будет призван, в том числе, и для того, чтобы политически укрепить этот процесс, политически уничтожить интеллигенцию как таковую и постепенно заменить ее социальной прослойкой рационально мыслящих интеллектуалов, обслуживающих цели и задачи промышленного капиталистического интереса государства, в том числе используя культурную политику» 1. По своей сути, это, конечно же, идеология самоистребления, как и любая другая националистическая идея.

Противовес этому — правовая политика, способствующая формированию у народов России осознания единого Отечества, единого гражданского общества.

Одним из инструментов развития российского федерализма стал договорный процесс, реализуемый как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Первым договором, заложившим основы современной российской государственности, был Федеративный договор (в трех вариантах). Но его, как уже отмечалось, не следует считать Договором об объединении государств в Федерацию. Россия как государственное обра;

1 Городников С. В. Историческое предназначение русского национализма. — М., 2000. — С. 149−150.

зование создавалась на протяжении многих веков. Сегодня российские территории — субъекты Федерации, подписали Федеративный договор не для создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий. Именно таков предмет Федеративного договора. То есть, этот Договор — рычаг развития федерализма в его основном или, по крайней мере, важнейшем аспекте — разграничении предметов ведения и полномочий.

Как бы в будущем ни складывалась судьба нашего государства, этот Договор — историческая реальность. Он и в дальнейшем должен служить инструментом развития федерализма, быть как бы вечным напо-ниманием о том, что страна прочно выбрала федеративный путь развития. Более того, именно в Федеративном договоре сказано, что если какая-то составная часть России не подписала Федеративный договор, то отношения между нею и Федерацией строятся на основе Конституции РФ.

В качестве главной причины отсутствия в России скоординированной политики, ориентированной на формирование основ реальной Федерации, отметим, что направления реформ, прежде всего и главным образом, определяются тактическими компромиссами центральных и региональных политических элиткомпромиссами, в которых принцип социально-экономической и нормативно-правовой целесообразности игнорируется. Такая практика проистекает из устоявшегося представления, что Федерация — это всего лишь особая форма организации государства, формирующаяся в результате воли и согласия федеральных и региональных бюрократий. На самом же деле, этого недостаточно. Реальная Федерация возникает только в случае признания большинством граждан целесообразности подобной формы государственного устройства. Однако это лишь первое условие.

Вторым условием является подчинение принципам федерализма всей стратегии реформ. Подобная переориентация, направленная на федерализацию общественных отношений, займет десятилетия и потребует качественной трансформации отношений между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в сфере экономики, социальной политики, национальной политики и, как результат, права. Однако сформировать социально-экономические, этнополитические и нормативно-правовые основы российского федерализма можно только при соблюдении следующих требований.

Первое. Безусловное соблюдение принципа равенства всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях как с Федерацией, в целом, так и друг с другом.

Второе. Признание практики подмены социально-экономических и правовых основ развития российского федерализма этнополитическими основами, — угрожающими национальной безопасности, стратегическим интересам общества и Российского государства.

Третье. Отказ от преобладания этнополитического принципа построения отношений между Центром и субъектами Федерации, а также от деления на базе этого принципа основных фондов, природных и финансовых ресурсов и т. д.- признание этого принципа разрушающим единство экономического, социального, правового и экологического пространства страны.

Четвертое. Отказ от федеральной поддержки субъектов Федерации, чье руководство способствует дискриминации «нетитульных наций» и деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти которых не соответствует вышеназванным требованиям.

Пятое.

Введение

в федеративные отношения элементов асимметричности только после законодательного закрепления и создания механизмов реализации указанных четырех требований.

Основными недостатками существующей системы административно-территориального устройства России являются1: усложненность иерархической структурынеравноправие статуса административно-территориальных единиц одного уровнячрезмерная дробность административно-территориальных единицотсутствие достаточного обоснования современных административно-территориальных границ, их несоответствие экономическому районированию территорийнедостаточность демографического, хозяйственного, финансового потенциала, необходимого для реализации принципов самоуправления и самофинансирования, а также решения задач комплексного социально-экономического развития отдельных административных единиц.

Неравноправие статуса субъекта Федерации, особенно краев и областей, с одной стороны, и республик, с другой, негативно сказывается на функционировании системы управления, межрегиональных связях и отношениях, формировании единого экономического пространства. Это усугубляется неравным (для одного и того же уровня) положением административно-территориальных единиц более низких уровней (административных районов, городов областного, краевого, республиканского, окружного подчинения, городских районов и округов, городов районного подчинения, поселков городского типа, сельсоветов).

Различия субъектов Федерации по основным экономико-географическим и социально-экономическим параметрам настолько велики, что об их даже относительной сопоставимости не может быть и речи. Так, по площади они в пределе различаются в 388 раз, численности населения — в 22 раза, стоимости основных производственных фондов — в 39 раз, объему промышленной и сельскохозяйственной продукции — в 132 и 39 раз, соответственно, по производству на душу населения: нацио;

1 Акимснко А., Алексеев А., Лавров А., Шувалов В. Путь к совершенной модели ад министративного устройства // Федерализм. — 1996. — № 2. — С. 127−144.

нального дохода — в 7 разпромышленной и сельскохозяйственной продукции, соответственно, в 9 и 16 разтоваров народного потребления — в 17 раз. Весьма различаются по своим социально-экономическим показателям административные районы в рамках одного и того же субъекта Федерации.

Подобные недостатки в значительной степени связаны и с самой централизованно-иерархической структурой всей системы государственного управления, при которой происходит концентрация относительно самодостаточных управленческих и властных функций в единственном центре на каждом уровне иерархии: область (край, республика, округ) -район — сельсовет. Это дает дополнительные стимул к развитию автаркии и даже сепаратизму территорий.

В то же время, во многих демократических странах данный недостаток преодолен путем дополнения административно-территориального деления сетью функциональных округов (школьных, медицинских и т. д.), обеспечивающих управление жизнедеятельностью территорий не по административно-территориальному, а по функциональному принципу. В итоге возникает полицентрическая система управления, наиболее полно отвечающая принципам построения гражданского общества, с большей независимостью его функционирования от государственных институтов и появлением дополнительных возможностей для его самоорганизации в рамках действующих разнообразных государственных структур, не привязанных к одному административному центру.

Необходимо отметить, что система функциональных округов (учебных, горных, военных, судебных), не привязанных жестко к административно-территориальному делению страны, применялась и в дореволюционной России, обеспечивая гибкость управления территориями. В советский же период, с переходом к административно-командной системе, она была разрушена, что при централизации власти, с одной стороны,.

обеспечивало сильную управленческую вертикаль и обеспечивало устойчивость управления, а с другой — лишало его гибкости, замораживало огромный созидательный потенциал творческой инициативы людей на местах и, в конечном итоге, делало всю систему государственного управления крайне неповоротливой и неэффективной.

В настоящее время предлагаются различные варианты усовершенствования административно-территориального устройства Российской Федерации. Наиболее радикальным из них является отказ от частичного национально-государственного деления с форсированным переходом только к административно-территориальному делению (губерниям). Однако это противоречит основным положениям Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, а, с учетом сложной социально-экономической, общественно-политической ситуации в стране, неоправданно и неосуществимо в ближайшем будущем. Из существующих предложений по изменению административно-территориального устройства, с нашей точки зрения, заслуживают внимания предложения о совершенствовании существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями и о дополнении системы административно-территориальных и национально-государственных единиц гибкими территориальными структурами — функциональными округами1.

При решении первой задачи важно определить административно-территориальные единицы, находящиеся на первичном территориальном уровне местного самоуправления и выполняющие в силу этого определенные базовые функции. При этом должна быть окончательно сформирована наиболее оптимальная трехуровневая система управления территорией страны: федеральный, региональный и местный (муниципальный).

1 Акимеико А., Алексеев А., Лавров А., Шувалов В. Путь к совершенной модели административного устройства // Федерализм. — 1996. — № 2. — С. 135−138.

уровень. Она должна быть дополнена системой межтерриториальных функциональных округов. При этом необходимо определить первичный, базовый уровень для формирования функциональных округов (т.е. из каких низовых элементов они должны состоять), установить возможный перечень округов и определить принципы их взаимосвязей и взаимодействия с теми административно-территориальными единицами, в которых они действуют.

По функциональному признаку возможно формирование хозяйственных округов (агропромышленных, лесопромышленных и т. д.), инфраструктурных (автодорожных, энергои теплоснабжения, систем связи и телекоммуникаций, различных видов транспорта, банковскоОфинансовых и т. д.), социально-обслуживающих (образовательных, библиотечных, здравоохранительных и т. д.), природоохранительных и других округов. Некоторые из таких инфраструктурных округов (например, объединенные энергосистемы, управления железных дорог и ряд других) уже давно существуют и доказали свою эффективность как при административно-плановой, так и при современной децентрализованной системе управления. Дальнейшее развитие сети и функционального состава подобных округов создаст условия для поддержания стабильности всей системы административно-территориальных единиц, повышения ее устойчивости и управляемости.

По мере развития национально-культурной автономии народов России подобные округа в виде Систем национально-культурной автономии различных уровней могут быть сформированы в местах компактного и дисперсного расселения различных российских народов с целью более полного обеспечения их потребностей в национально-культурном и национально-социальном развитии. Это, в сочетании с существующим исторически сложившимся национально-территориальным самоопределением основного ядра наиболее многочисленных «титульных» нерусских.

народов России — в виде собственных национально-государственных и национально-территориальных образований (республик и автономных округов) даст дополнительный импульс к национальному развитию этих народов, а со временем, учитывая дисперсное расселение их многочисленной диаспоры, — ослабит территориальную доминанту данного процесса и, безусловно, приведет к постепенному выравниванию разноста-тусных (национально-государственных и административно-территориальных) субъектов Федерации. Однако сейчас, когда целостная система национально-культурных автономий народов России, возможность образования которых предусматривается в принятом в 1996 году Законе «О национально-культурной автономии», только формируется, говорить о полном выравнивании статусов субъектов Федерации можно лишь как о тенденции, но не как о реальности сегодняшнего дня.

Необходимо сказать и еще об одном предложении об изменении административно-территориального деления России, которое высказывается достаточно часто. Речь идет об укрупнении существующего регионального административно-территориального деления с формированием укрупненных административно-территориальных единиц на базе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, таких как: «Большая Волга» — «Северо-Запад» — «Сибирское соглашение» — «Черноземье» и других. Эта идея постоянно будируется различными политическими силами и региональными элитами. По нашему мнению, она требует гораздо более основательной проработки, поскольку проблему оптимального административно-территориального районирования необходимо рассматривать с более фундаментальных научных позиций, в том числе с широким привлечением к ее решению формализованных методов системно-информационного анализа больших (сложных) систем. Правильное решение этой задачи возможно лишь на основе существующих методов оптимальной декомпозиции и децентрализации больших систем.

управления, исходя из оценки объемов измерительной и управленческой информации, циркулирующей на верхнем (федеральный) и средним (региональный) уровнях управления, возможностях существующих управленческих структур и систем с помощью их кадрового потенциала, имеющихся в их распоряжении алгоритмов решения управленческих задач и программно-вычислительных комплексов справляться с переработкой этой информации и принимать оптимальные и адекватные управленческие решения в интересах всей системы (т.е. Российского государства и общества), в целом.

Возрождение России — это, конечно же, цель достойная. Но при этом всегда нужно иметь в виду, что Россия — это все народы, которые здесь живут и когда-либо жили и только при условии развития всех без исключения наций и народов возможно возрождение России. Российское государство, как свидетельствует его история, — это историческая Родина многих десятков населяющих ее народов. Вне зависимости от национальности, вероисповедания, социального положения, национальности и вероисповедания индивидов объединяет согражданство и общие интересы и ценности страны.

Однако сегодня отечествообразующие процессы принимают нередко трагические черты в новых суверенных государственных образованиях.

Диссертант строит свою позицию, исходя из принципов современного демократического правового социального государства. В этой связи государственная политика в сфере национальных отношений, безусловно, должна носить правовой характер, основываться на законах и законности, т. е. основой всех мероприятий — законодательных, правоприменительных, организационных — должна быть гуманистическая идея добра и справедливости.

Это фактор, в силу которого диссертант полагает целесообразным в политическом и правовом обиходе вместо термана «национальная политика» пользоваться термином «правовая политика в сфере национальных отношений». К тому же, под «национальной политикой» в практике государств мира понимается политика государства во всех ее направлениях, нацеленная на защиту интересов данного государства.

Правовая политика в сфере национальных отношений строится на таких фундаментальных понятиях и принципах, как нация, право на самоопределение, национальное государство, суверенитет нации и суверенитет государства, федерализм, автономия.

Государственно-правовая политика России в сфере национальных отношений, по мнению диссертанта, должна включать следующие положения:

• понятие нации, исходя из современных представлений по этому вопросу. Уход от данного термина в государственных решениях и нормативно-правовых актах не способствует правильному пониманию проблемы, поскольку в международно-правовых документах провозглашаются и защищаются права нацийтермин «этнос», получивший распространение в отечественной литературе, неадекватно отражает уровень развития народов России, прошедших стадию капитализма и социализма, и сформировавшихся в нации и народы;

• в условиях становления правовой государственности и гражданского общества представляется перспективной политико-территориальная трактовка нации (нация-гражданство), ориентирующая на сближение на основе принадлежности к единому гражданству и единому Отечеству. Однако современное российское общество не готово к такой концепции нации ввиду слабого развития институтов гражданского общества, заси-лия сепаратистских тенденций;

• право наций или народов на самоопределение является важнейшим коллективным правом в системе прав и свобод человека и гражданина. Основным содержанием данного права является право на развитие нации, народа. Определяющим признаком, позволяющим определить право на самоопределение как юридическую категорию, является наличие или отсутствие условий развития нации или народа;

• современные формы самоопределения имеют не только характер государственных образований, но могут быть осуществлены на уровне общественных объединений;

• право на самоопределение подлежит рассмотрению в системе ценностей демократического правового социального государства, ставящего высшей ценностью права человека. Оно должно быть поддерживаемо во всех случаях, когда его реализация способствует осуществлению прав и свобод человека. Требования права на самоопределение не должны расходиться с принципом приоритета прав человека. В тех случаях когда идея самоопределения извращается, используется во вред правам человека, она перерождается в сепаратизм либо в иную тенденцию, противоречащую основам существования современного общества;

• самоопределение и государственная независимость — явления разнопорядковые, не всегда, как свидетельствует политический аспект, достижение независимости обеспечивает развитие нации, т. е. существо самоопределения;

• право на самоопределение в современном мире не может быть понято вне контекста территориальной целостности государства, являющейся важнейшим принципом современного международного и национального права, которые, как свидетельствует мировая практика, не допускают односторонний сецессии. В тех случаях, когда все же условия развития нации требуют се самоопределения в форме самостоятельного государства и это связано с изменением существующих границ, должен.

быть разработан «на-уровне «национального законодательства правовой механизм решения этого вопроса, с учетом прав всех заинтересованных сторон и, прежде всего, воли населения самоопределяющейся территории. Представляется желательным использование в этих случаях форм непосредственной демократии.