Организационный механизм органа внутренних дел и проблемы его формирования

Актуальность темы

исследования. Преобразования в Российской Федерации в социальной, экономической и других сферах жизнедеятельности связаны с процессом формирования и становления нового типа федеративного государства, который проявляется в глобальных изменениях во всей системе управления, ее органах и учреждениях.

Вместе с тем, формирование российского демократического и правового государства сопровождается не только позитивными изменениями в общественной жизни, но и осложнением криминальной ситуации, которая становится серьезным тормозом проводимых реформ, подрывая доверие к органам власти и управления и порождая у населения чувство тревоги за свою личную и имущественную безопасность. Разумеется, большая роль в борьбе с преступностью принадлежит органам внутренних дел, являющимся наиболее действенной правоохранительной структурой. При этом органы внутренних дел должны использовать адекватные меры реагирования на криминальные угрозы, характеризующиеся значительными изменениями в состоянии преступности и появлением новых видов преступлений, особенно в сферах организованной преступности, терроризма и коррупции.

Наряду с необходимостью совершенствования форм и методов деятельности органов внутренних дел требуется совершенствование организационно-правового обеспечения управления ими, приведение его в соответствие с изменением действующего законодательства. Проводимая в настоящее время административная реформа требует повышения эффективности деятельности органов внутренних дел на основе научной организации управленческого труда, обобщения и внедрения в практику передового опыта работы, для чего необходимо формирование такой системы управления, в которой обеспечено согласование всех элементов и взаимосвязей между ними, в силу чего система управления приобретает вид единого организационного механизма.

Одним из основных направлений оптимизации управления органами внутренних дел является освоение и внедрение методов организационного проектирования — важнейшего средства включения в организационную практику исследовательских методов и технологий, использования достижений различных отраслей знания при разработке, обосновании и принятии соответствующих управленческих решений. Элементы организационного проектирования применяются во многих подразделениях органов внутренних дел, в частности, при разработке структуры, информационных подсистем, документационного обеспечения и т. д. Однако подготовка управленческих решений ведется, как правило, без учета современных достижений организационного проектирования, а работка организационных форм ограничивается только выбором организационной структуры и осуществлением организационно-штатной работы. В ходе организационного проектирования необходимо детально разрабатывать функциональный, структурный и обеспечивающие аспекты организации, что позволит ускорить процесс формирования аппарата управления нового образования, выстроить оптимальное разделение и кооперацию управленческого труда, четкую организационную структуру, технологию управления. Необходимость и возможность внедрения методов организационного проектирования на современном этапе относится ко всей системе органов внутренних дел.

В связи с этим актуальность и практическая значимость совершенствования организационного механизма органов внутренних дел путем внедрения научных методов организационного проектирования не вызывает сомнения. Данное обстоятельство и, кроме того, недостаточная изученность и разработанность данной проблемы предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Состояние разработанности темы. Управленческая проблематика в научных исследованиях, посвященных органам внутренних дел, занимает достаточно большое место. В ряде из них в той или иной мере рассматриваются вопросы организационного проектирования. Первые публикации, посвященные управленческой проблематике в деятельности милиции, появились практически с момента ее создания.

Особенно активно проблемы управленческой деятельности в органах внутренних дел изучались в 70−80-е годы прошлого столетия, когда наблюдалось заметное оживление научного интереса к теории управления в целом и к отдельным ее направлениям. В это время вышли в свет научные работы в области социального и государственного управления таких советских ученых, как В. Г. Афанасьев, Г. В. Атаманчук, Д. М. Гвишиани, Ю. М. Козлов, Ю. В. Кудрявцев, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Б. З. Мильнер, B.C. Раппопорт, М. И. Сетров и др.

Методологическим и методическим аспектам организационного проектирования посвящены исследования А. А. Русакова, О. А. Дейнеко, Л. Н. Качалиной, В. И. Кольцова, Б. З. Мильнера, Л. С. Пузыревского А.И. Радченко и др.

В этот же период активно развивалась теория управления в сфере правопорядка, управления органами внутренних дел. В числе ученых, труды которых заложили основу данной проблематики, можно отметить Г. А. Аванесова, Л. Ш. Берекашвили, В. Л. Бурмистрова, В. З. Веселого, С. Е. Вицина, В. Н. Золотарева, Г. Г. Зуйкова, А. П. Ипакяна, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского, Д. Н. Коренева, А. Ф. Майдыкова, В. Д. Малкова, А. Н. Роши, Г. А. Туманова, В. Н. Шванкова, Е. Ф. Яськова и др.

Проблемы организационного проектирования в деятельности органов внутренних дел отражены в трудах С. Н. Александровой, И. М. Колосовой, О. В. Перевозчикова, В. Ф. Сухарева.

Вместе с тем, вопрос организационного проектирования в органах внутренних дел пока представлен в литературе далеко не полно и нуждается в дальнейшей углубленной научной разработке.

На современном этапе назрела необходимость перехода к более широкому и всестороннему анализу природы феномена организационного механизма органов внутренних дел, разработки основ организационного проектирования, его методик и их адаптирования к специфике функционирования системы МВД России.

Сложность и масштабность данной проблемы обусловило то обстоятельство, что на настоящий момент многие теоретические, методологические, правовые, организационные и технологические проблемы реализации процесса организационного проектирования обозначены лишь контурно, не получили должной глубокой проработки в силу их сложности и потому требуют специальных исследований.

Признавая ценность и важность исследований как отечественных, так и зарубежных ученых, нельзя говорить о завершенности научного познания поставленной проблемы.

Гипотеза настоящего исследования состоит в следующем:

Отставание теории и практики организационного проектирования от объективно возросших потребностей управления органами внутренних дел, функционирующих в существенно изменившейся криминальной и в целом социально-экономической среде, в определенной мере может быть устранено путем создания соответствующего методического и организационно-правового обеспечения, что повысит методологическую роль организационного проектирования и определит его реальное место в механизме управления органами внутренних дел.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с учетом достижений отечественной и зарубежной науки управления, социологии, правовых и экономических наук, на основе научного анализа теории и практики определить и сформулировать основные теоретические положения о сущности и содержании организационного механизма органов внутренних дел, а также проблемы процесса организационного проектирования в органах внутренних дел и разработать на этой базе методологические подходы, адаптированные для использования в органах внутренних дел, с целью повышения уровня эффективности функционирования системы МВД в целом.

В рамках реализации этой цели в работе поставлены следующие задачи, соответствующие рабочей гипотезе:

— обобщить теоретические разработки по исследуемой теме;

— очертить и уточнить основные контуры понятийного аппарата по исследуемой темевыявить основные проблемы в организационном построении органов внутренних дел;

— определить основные недостатки практики организационного проектирования, обусловливающие ее неспособность удовлетворять современным потребностям управления органами внутренних дел;

— выявить признаки и свойства организационного проектирования, свидетельствующие о его способности выполнять методологическую роль в управлении органами внутренних дел;

— определить место, занимаемое функцией организационного проектирования в механизме управления органами внутренних делразработать и сформулировать предложения по совершенствованию методического, организационного и правового обеспечения функции организационного проектирования в управленческой деятельности органов внутренних дел.

Объектом исследования выступают теория и практика организации управления органами внутренних дел.

Предметом исследования являются методологические, правовые и организационные аспекты проектирования организационного механизма органов внутренних дел.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания сущности социальных явлений и процессов. Кроме этого, применялись иные общенаучные и частнонаучные методы для изучения проблем управления в сфере деятельности органов внутренних дел, положения теоретических работ по таким отраслям научного знания, как социология, теория управления, теория организации, право и другие методы: формально-логический, сравнительно-правового исследования, системного анализа.

Нормативной правовой базой работы стали положения Конституции Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, относящиеся к исследуемой проблеме.

Научная новизна работы определяется тем, что в ней исследованы ранее не привлекавшие должного внимания вопросы, связанные с выявлением сущности и содержания организационного механизма, обоснованием методологической роли и места функции организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел, а также разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организационного механизма, внедрение научных методов организационного проектирования, повышение уровня и качества его реализации, отвечающего требованиям, предъявляемым к управлению органами внутренних дел в новых условиях с учетом объективных потребностей.

Новизна нашла отражение в целях и задачах исследования. Наиболее существенные результаты научной новизны выражаются в следующем:

— в объяснении и показе роли организационного механизма в системе управления органами внутренних дел, состоящей в том, что, благодаря наличию соответствующих организационно-правовых средств, обеспечивается целостность и единство системы, упорядоченность ее элементов, а также адаптивность органов внутренних дел к меняющимся условиям внешней среды. Организационный механизм, отражая универсальные технологии распределения функций, прав и ответственности, направлен на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач;

— в обосновании методологической роли организационного проектирования, выразившейся в том, что оно представляет особый вид управленческой деятельности, благодаря которой происходит включение в организационную практику органов внутренних дел исследовательских средств, методов и технологий, использование научных принципов и достижений различных отраслей знания, позволяющих реализовать достоинства и познавательные возможности междисциплинарного подхода при решении сложных проблем и задач управления;

— в определении места организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел, которое обосновывается тем, что, не являясь элементом этого механизма в смысле средств и методов воздействия на управленческие объекты, оно выступает в качестве методологического принципа, реализация которого в управленческой практике органов внутренних дел по сути дела и является содержанием их организаторской деятельности;

— в новом подходе к организационной деятельности в органах внутренних дел, в основе которого находится, с одной стороны, необходимость научной разработки проблем организационного механизма и организационного проектирования, разработки методического обеспечения прогнозирования последствий подготавливаемых организационных проектов в практику, с другой стороны, реальное внедрение научных методов и технологий в решение проблем формирования и оптимизации организационного построения органов внутренних дел, что требует необходимой подготовки специалистов в области организационного проектирования.

Исследование данной проблемы, являющейся общеотраслевой для системы МВД России, в определенной мере устраняет неразработанность теории организационного проектирования в органах внутренних дел.

Диссертация представляет собой попытку комплексного анализа проблем организационного проектирования в момент перехода к новым условиям жизнедеятельности системы, осуществленного с позиции теории управления органами внутренних дел.

По существу диссертация является одним из первых монографических исследований, специально посвященных проблемам совершенствования организационного механизма органов внутренних дел на основе применения методов организационного проектирования.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту. Принимая во внимание цели и задачи проведенного исследования, на защиту выносятся следующие положения:

1. Организационный механизм органа внутренних дел представляет собой имманентно присущий любой социальной системе атрибут, выступающий в качестве средства обеспечения совместного труда работников и представляющий собой совокупность норм, правил, договоренностей, ориентированных на обеспечение целостности системы, ее единства и упорядоченности. Организационный механизм, таким образом, отражает универсальную технологию распределения функций, обязанностей, прав и ответственности, направленную на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач.

2. Основными условиями успешности достижения целей реформирования органов внутренних дел и повышения эффективности управления ими являются совершенствование и упорядочение организационного механизма, который должен базироваться на научно-технических достижениях, опираться на современные исследовательские методы, средства и технологии, применение которых, в отличие от примитивных подходов, только и способно обеспечить организационное проектирование, дающее возможность установить соответствие организационного устройства органов внутренних дел изменившимся условиям среды функционирования.

3. Реформирование органов внутренних дел представляет собой формирование новых интегративных свойств системы управления ими, призванное обеспечить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности объективным потребностям общества, стратегическое направление которых связано с ценностями демократического правового государства.

В достижении этих социальных и политических целей важное место отводится оптимизации организационного механизма органов внутренних дел и процессу их адаптации к социально-экономическим факторам, действующим в настоящее время в России.

4. Место организационного механизма в механизме управления органами внутренних дел определяется тем, что механизм управления включает в себя средства и методы организующего воздействия на управляемые объекты и их правоохранительную деятельность, в числе которых особое место занимают отношения, обеспечивающие единство и упорядоченность системы. С этой точки зрения организационный механизм является важнейшей составной частью механизма управления.

5. Организационное проектирование выступает в качестве методологического принципа, содержащего научный подход к формированию организационного механизма и организации процессов функционирования, определяющего содержание и алгоритм осуществления задач организационного совершенствования органов внутренних дел.

6. Организационное проектирование представляет собой научно-исследовательскую деятельность в ее непосредственно прикладном назначении, призванную выявлять организационные проблемы, объяснять возникновения проблемных состояний и ситуаций, формировать пути решения возникших потребностей организационного совершенствования органа внутренних дел, предвидеть вероятные изменения организационного механизма, включая позитивные и нежелательные побочные последствия принимаемых решений, а также внедрять новые проекты в практику деятельности органов внутренних дел.

7. Предложения и рекомендации связаны с приведением в соответствие возросшим требованиям общества реализации правоохранительной деятельности органов внутренних дел, отвечающей целям их реформированияс совершенствованием правового, организационного и научно-методического обеспечения процесса формирования организационного механизма органов внутренних дел на научной основе.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что на основе репрезентативных данных предпринята попытка более глубокого анализа организационного механизма органов внутренних дел, а также процесса организационного проектирования, сделаны соответствующие выводы, развивающие теоретические основы данной проблемы.

Изложенные в диссертации положения, научно-практические выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:

— в практике управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД и горрайлинорганов внутренних делпри разработке и преподавании учебных курсов кафедрами теории и социологии управления и управления органами внутренних дел Академии управления МВД РФ, в других учебных заведениях системы МВД России, где изучается курс «Организация управления в органах внутренних дел», и кроме того, на курсах повышения квалификации практических работников, в частности сотрудников штабных подразделений.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается использованием апробированных методологических подходов и методов исследования, фундаментальных научных источников по различным отраслям знания, большим объемом привлеченного эмпирического материала, полученного при изучении разнообразных управленческих документов, в результате опроса 160 руководителей служб и подразделений МВД, ГУВД, УВД ряда субъектов Российской Федерации, работников штабных подразделений.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, содержащие результаты научного анализа эмпирического материала и научной литературы, нашли свое отражение в опубликованных диссертантом десяти научных публикациях.

Отдельные предложения автора приняты к внедрению в практическую деятельность Организационно-инспекторского департамента МВД России, ВНИИ МВД России, а также используются в ходе учебного процесса при преподавании курса «Организация управления в органах внутренних дел» в Академии управления МВД России.

Структура и объем диссертации

Диссертация выполнена в объеме, соответствующим требованиям ВАК. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Совершенствование организационного механизма управления органами внутренних дел, особенно в условиях реформирования системы МВД России, является основой в улучшении как общей организации их работы, так и их оперативно-служебной деятельности по наиболее важным направлениям борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности. Создание организационного механизма управления органами внутренних дел, упорядочение методологических основ его формирования продолжает оставаться актуальной и практически значимой проблемой. Проведенное диссертационное исследование представляет комплексную оценку состояния этой проблемы и открывает пути ее дальнейшего изучения. Кроме того, проведённое исследование позволило прийти к определённым выводам, сформулировать ряд теоретических положений и на этой основе внести предложения и рекомендации по совершенствованию как организационного механизма, так и его проектирования. Основные из них сводятся к следующим:

1. Вопросы совершенствования организационного механизма управления органами внутренних дел привлекали значительное внимание многих научных и практических работников. Оценивая по достоинству вклад предыдущих исследователей, нельзя не обратить внимание на определенное отставание практики организационного проектирования работы и его научно-методического обеспечения от современных потребностей управления органами внутренних дел.

Как представляется, вопросы, относящиеся к методологической миссии формирования организационного механизма, т. е. организационного проектирования, выполняемых им функций, а также места в механизме управления органами внутренних дел, привлекли к себе незаслуженно мало внимания. Не достигнуто понимание роли и места организационного проектирования, как именно того направления деятельности, через которое главным образом должно происходить включение научных знаний в организацию управления органами внутренних дел, опирающегося на научное знание, использующего научные методы. Именно поэтому важнейшим направлением совершенствования процесса формирования организационного механизма, и соответственно, организационного проектирования, придания ему устойчиво организованного характера, является развитие собственной прикладной методологии, то есть разработка научно-методического обеспечения по наиболее важным направлениям, задачам и вопросам организации управления органами внутренних дел.

Предметы проектирования организации управления ОВД, как правило, носят комплексный, междисциплинарный характер, обусловливающий объективно необходимость обращения к соответствующим методологическим средствам как из общенаучного арсенала, в частности системного подхода, так и багажа различных научных дисциплин.

2. Организационно-проектная работа как познавательная, исследовательская по своему содержанию и характеру позволяет подойти к определению целей не формально и поверхностно, а, во-первых, с учетом действительно существующих потребностей в достижении определенных результатов в каждом конкретном случае принятия тех или иных управленческих решений, во-вторых, опираясь на полученное знание о сущности и природе целеполагания, используя соответствующие теоретические положения и методологические приемы и технологии.

3. Организационное проектирование, сопровождая процесс управления на всех его этапах, придает ему тем самым интегративное свойство.

Выполняя роль методологического принципа научного исследования, организационное проектирование обеспечивает, во-первых, единство и упорядоченность всех функций управления в целом и каждой в отдельности, во-вторых, является своеобразным алгоритмом своевременного выявление проблем и вопросов, требующих ответов, соответствующего реагирования, принятия необходимых управленческих решений.

При разработке управленческих решений в ходе организационного проектирования обеспечивается обоснование и выбор целей, путей и средств их достижения. Оно же включает в себя организацию исполнения решений, включая оценку ресурсных возможностей и определение их потребности.

4. Организационное проектирование, как процесс формирования организационного механизма, представляет собой относительно самостоятельное направление, предназначенное для решения практических задач путем сопровождения подготовки управленческих решений. В этом смысле организационное проектирование управления органами внутренних дел в целом можно рассматривать в качестве своеобразной системы, обладающей своим собственным организационным механизмом.

5. Объектом аналитической работы выступает совокупность множества разнообразных явлений и факторов, изучение, учет и оценка которых необходимы в связи с их включенностью в предметно-практическую деятельность органов внутренних дел и значимостью для ее эффективности. Основным объектом при этом является организационный механизм, понимаемый как имманентно присущий любой социальной системе атрибут, выступающий в качестве средства обеспечения совместного труда работников, и представляющий собой совокупность норм, правил и договоренностей ориентированных на обеспечение целостности системы, ее единства и упорядоченности.

Организационный механизм, таким образом, отражает универсальные технологии распределения функций, обязанностей прав и ответственности направленные на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач.

6. В настоящее время имеются различные точки зрения по поводу содержания процесса организационного проектирования, однако анализ существующих в науке позиций дал возможность выделить основные этапы этого процесса, к числу которых отнесены: предпроектное обследование, разработка проекта и внедрение проекта в практику. Каждый из этих этапов имеет своеобразную целевую направленность, методическое обеспечение, алгоритм реализации. Вместе с тем, в совокупности они образуют единую систему научно-методического обеспечения организационных управленческих решений.

Уяснение содержания организационного проектирования относится не к разряду теоретических изысков, а имеет и практическое значение, ибо появляется возможность более четкого определения места и роли каждого из субъектов управления в осуществлении функции организационного проектирования. В этом плане целесообразно создание специализированного подразделения, работники которого, обладая соответствующими знаниями, могли бы с применением научной методологии организационного проектирования осуществлять подготовку оптимальных управленческих решений. Особенно это важно в современных условиях, когда неординарная криминогенная ситуация, сложность внутриорганизационной деятельности в органах внутренних дел предопределяют переход на инновационные методы изучения ситуации и выработки адекватных управленческих решений.

7. Насущной является потребность в прогнозировании последствий подготавливаемых организационных проектов. Данная проблема является своего рода целиной в управленческом процессе, ибо, в отличие от криминологического прогнозирования, управленческое прогнозирование пока еще не явилось предметом теоретического изучения и не применяется на практике. В то же время, представляется, что предвидение последствий принимаемых организационных решений на основе методологии организационного проектирования во многом может явиться препятствием для принятия неоправданных и неэффективных управленческих решений.

8. В ходе административной реформы исполнительной власти существенно возрастает координирующая роль вышестоящих органов внутренних дел над нижестоящими звеньями. Применительно к организационно-проектной деятельности это означает необходимость упорядочения этого направления работы по вертикали и горизонтали. Для этого необходимо создать соответствующую правовую и методическую основу организационного проектирования, как фундамента процесса формирования организационного механизма.

9. Важнейшим условием повышения научно-методического уровня и организационной обеспеченности функции организационного проектирования является отношение к ней руководителя. Только при правильном понимании руководителем роли аналитической работы в организации деятельности органов внутренних дел становится возможным выполнение этой функцией ее методологической миссии.

В литературе по управлению общепризнанно, что современный руководитель, в том числе и органов внутренних дел, обязан владеть теорией и практикой управления, уметь правильно ставить цели и задачи, определять стратегию и хорошо ориентироваться в вопросах тактических, принимать обоснованные решения и т. д. Каким бы опытным и знающим не был руководитель органа внутренних дел, без научной методологии организационного проектирования, научных методов анализа и прогнозирования, планирования, оптимизации решений и т. д., в условиях повышенного динамизма он не в состоянии обеспечить эффективное управление деятельностью органов внутренних дел.

10. Совершенствование аналитического обеспечения управления в органах внутренних дел связано с необходимостью подготовки специалистов в области организационного проектирования. Как показали проведенные нами исследования, кадры аппаратов управления представлены преимущественно специалистами в области юриспруденции, тогда как данное направление требует от сотрудников органов внутренних дел знаний и умений проводить исследования с использованием методик в области управления, экономики, социологии, психологии, информатики, а также ряда других наук. Это своеобразный спектр знаний и умений, которыми необходимо овладеть работникам организационно-проектных подразделений. Такую задачу можно решить путем организации переподготовки в системе МВД России под общим методическим руководством Академии управления МВД РФ.

В завершение вышеизложенного можно отметить, что проблемы формирования организационного механизма и организационного проектирования в органах внутренних дел продолжают оставаться недостаточно проработанными. Подобная деятельность по их диагностике и разрешению требует дополнительных теоретических исследований, как в области организации, так и методологии, а также практического воплощения имеющихся научных рекомендаций, чему в определенной мере, можно надеяться, будут способствовать выводы и рекомендации данного диссертационного исследования.