Актуальность исследования определяется значением пособий по временной нетрудоспособности как основного вида обеспечения из средств социального страхования, затрагивающего интересы абсолютного большинства трудящихся граждан Российской Федерации.
Действующая система обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности сложилась в 80-е годы, то есть в предшествующем историческом периоде, причем значительная часть правовых норм основополагающего характера, определяющих право на пособие, исчисление непрерывного стажа и размеров пособий по временной нетрудоспособности, были установлены в еще более ранние годы. В целом прогрессивные для своего времени, сейчас эти цормы в своем большинстве устарели. В них отсутствуют правила, регулирующие право на пособие и учитывающие особенности исчисления и выплаты пособий многих категорий трудящихся, самостоятельно обеспечивающих себя работойдействующие правила исчисления пособий ориентированы на государственное нормирование заработной платы и не пригодны к использованию в условиях формирующейся рыночной экономики. Участие представителей, застрахованных в обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, расходовании средств социального страхования, носит урезанный и формальный характерчто же касается субъектов Российской Федерации, а также представителей работодателей (страхователей), то они полностью отстранены от решения данных вопросов. До сих пор не принято единого кодифицированного законодательного акта по вопросам обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности. Это единственный вид пособий, правовое регулирование которых осуществляется подзаконными актами, причем в основном актами профессиональных союзов, либо ведомственными актами Фонда социального страхования.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость кардинальной реформы правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности, что влечет потребность в соответствующих научных исследованиях.
При проведении исследования автор опирался на научные работы общетеоретического характера и специальные работы по трудовому праву Александрова Н. Г., Бугрова Л. Ю., Булатова В. А., Молодцова М. В., Маврина С. П., Орловского Ю. П., Пашкова А. С., Попова В. И., Смирнова О. В., Скобел-кина В.Н., Сыроватской Л. А., Шахова В. Д., праву социального обеспечения Андреева B.C., Батыгина К. С., Зайкина А. Д., Захарова М. Л., Ивановой Р. И., Симоненко Г. С., Тучковой Э. Г., Шайхатдинова В. Ш. и других. Этими авторами, в той или иной степени, затрагивались проблемы правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности. Вместе с тем, исследования монографического характера по данной тематике долгие годы не проводились.
Вопросам обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности были посвящены диссертационные исследования Скободянюка Г. С. (1964 г.), Купиной Н. А. (1982 г.). Эти вопросы рассматривались в докторской диссертации К. С. Батыгина (1975 г.).
Указанные работы не утратили научной ценности, однако содержащиеся в них выводы и предложения нуждаются в критической оценке и переосмыслении с учетом происшедших политических и экономических изменений. Необходимость пересмотра ряда основополагающих начал, на которых строится правовое регулирование пособий по временной нетрудоспособности, определяется также предстоящей реформой законодательства о социальном страховании в целом и, в частности, законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности. При этом требуются новые подходы к определению понятия, функций и принципов пособий по временной нетрудоспособности, нуждается в кардинальных изменениях регулирование права на пособие, порядка его назначения, исчисления размеров и выплаты.
Все эти вопросы должны получить принципиально новое теоретическое и прикладное освещение в комплексном монографическом исследовании. Настоящая диссертационная работа является попыткой осуществить это.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цели данного диссертационного исследования заключаются в рассмотрении теоретических проблем правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности, изучении истории и определении перспектив развития законодательства о пособиях, разработке предложений по совершенствованию законодательства, а также правотворческой и правоприменительной деятельности.
Эти цели конкретизируются следующими задачами:
1. Выявить специфические особенности и уточнить понятие пособий по временной нетрудоспособности, определить их роль в системе социальных пособий и иных выплат социального характера.
2. Определить место правовых норм, регулирующих обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности, в системе права социального обеспеченияраскрыть структуру указанной совокупности норм и регулируемых ими общественных отношений;
3. Установить функции пособий по временной нетрудоспособности с определением приоритетных, сформулировать принципы соответствующего правового института, раскрыть их содержание и значение для совершенствования законодательства.
4. Провести исторический анализ развития законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности, дать характеристику нормативных правовых актов, как регулировавших обеспечение пособиями в прошлом, так и действующих, наметить пути совершенствования законодательства о пособиях.
5. Исследовать проблемы правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности в современный период.
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы исследования, а также частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, системного анализа и технико-юридический метод.
Научной базой диссертации являются труды по общей теории права, конституционному, административному, гражданскому, трудовому праву, праву социального обеспечения, философские, экономические и медицинские исследования.
Нормативную основу исследования составили документы Организации Объединенных Наций, Конвенции и Рекомендации Международной Организации Труда, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, Федеральных министерств и ведомств, ведомственные нормативные акты ВЦСПС и Фонда социального страхования РФ. Исследовались также декреты и постановления СНК СССР и РСФСР, постановления Совета Министров СССР и РСФСР, ведомственные нормативные правовые акты Госкомтруда СССР за период с 1917 года.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые в российской юридической литературе проведено комплексное исследование правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности.
В настоящей работе, в частности:
1) уточнены понятие и специфические особенности пособий по временной нетрудоспособности, определены их роль и значение в системе социальных пособий;
2) проанализировано содержание и определена структура общественных отношений, возникающих при обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности;
3) обосновано наличие в системе отрасли права социального обеспечения самостоятельного правового института пособий по временной нетрудоспособности, раскрыта его структура;
4) установлены функции пособий по временной нетрудоспособности, выявлены внутренняя соподчиненность и их соотношение с системой функций социального обеспечения;
5) предложена система принципов правового института пособий по временной нетрудоспособности, раскрыты их содержание и значение для совершенствования законодательства;
6) проведен исторический анализ нормативных правовых актов о пособиях по временной нетрудоспособности, дана их характеристика;
7) на основе критического анализа действующего законодательства сделаны предложения по его совершенствованию. В частности, обоснована необходимость принятия Федерального закона «О пособиях по временной нетрудоспособности», предложена его структураобоснована необходимость разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности;
8) проанализированы вопросы права на пособие, исчисления пособий, их назначения и выплаты;
9) намечены тенденции и сделаны конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности. В частности, обоснована необходимость и предложены правовые решения для создания юридического механизма реализации конституционного права на обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности для всех трудящихся граждан, независимо от формы реализации трудоспособности (в том числе в течение определенного времени после прекращения трудовой деятельности), изменения порядка его исчисления, определения минимального и максимального размеров пособий, усиления гарантий прав застрахованных при назначении и выплате пособий.
Практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования пособий по временной нетрудоспособности могут быть использованы в законотворческой деятельности при реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996;2000 годов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02 1997 г. 1 правоприменении, в учебном процессе, а также при подготовке учебной литературы по праву социального обеспечения.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре социального права Уральской академии государственной службы и обсуждалась на заседаниях кафедры. Материалы исследования применялись автором в учебном процессе.
Основные положения работы опубликованы в 3 научных статьях и в учебном пособии.
Объем и структура работы. Диссертационная работа выполнена в объеме, соответствующем установленным ВАК требованиям.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Итоги проведенного диссертационного исследования позволяют прий ти к следующим теоретическим выводам и предложениям:
1. Пособие по временной нетрудоспособности представляет собой де нежную выплату, предоставляемую из средств социального страхования ра ботодателем или органом Фонда социального страхования застрахованному лйщу в случае временной утраты им способности к выполнению трудовых функций по физиологическим или социальным причинам и выплачиваемую вместо утраченного в связи с нетрудоспособностью заработка (дохода) с це лью создания материальных условий для восстановления способности к тру ду. Пособие исчисляется из заработка (дохода) застрахованного лица, вы плачивается до восстановления его способности к труду или установления инвалидности, является основным или одним из основных источников средств существования застрахованного и членов его семьи.2. Определяющим специфическим признаком пособия по временной нетрудоспособности, отличающим его как от пенсии по инвалидности, так и иных видов пособий, является характер нетрудоспособности как основание ' выплаты в случае утраты способности к труду в данных конкретных условиях труда (или социальных условиях, если нетрудоспособность презюмируется) с благоприятным клиническим и социально-трудовым прогнозом, то есть, но сящей специальный, преходящий и обратимый характер.3. Правовые нормы, регулирующие пособия по временной нетрудо способности, обладают относительной самостоятельностью и однородно стью, единством целевого назначения и нормативной обособленностью, в совокупности обеспечивают комплексное, достаточно завершенное регулиро вание и, следовательно, образуют самостоятельный правовой институг. Пра вовой инсгатут пособий по временной нетрудоспособности входит в состав отрасли права социального обеспечения, обладает функциональным своеоб разием и собственными правовыми принципами.4. В состав правового института пособий по временной нетрудоспо собности входят правовые нормы, регулирующие распределительные отно шения по поводу обеспечения пособиями, отношения, возникающие по пово ду финансирования и организации управления выплатой пособий непосред ственно в организациях-страхователях, а также процедурные отношения, опосредующие порядок принятия решений о назначении пособий.5. Структуру правового института пособий по временной нетрудоспо собности составляют субинституты общего характера и субинституты специ ального характера. Субинституты общего характера объединяют правовые нормы, регу лирующие право на пособие по временной нетрудоспособности, правила ис числения непрерывного трудового стажа, нормы, устанавливающие размеры пособий и общие правила их исчисления, назначения и выплаты, порядок выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граж дан. В субинститутах специального характера консолидированы правовые нормы, регулирующие условия назначения и продолжительность выплаты пособий в различных страховых случаях временной нетрудоспособности (общее заболевание (травма), бытовая травманесчастный случай (травма) на производствепрофессиональное заболеваниеболезнь члена семьикаран тинпротезированиесанаторно-курортное лечениевременный перевод на другую работу в связи с заболеванием туберкулезом или профзаболеванием), а также устанавливающие специальные правила исчисления пособий в осо бых случаях и отдельным категориям застрахованных.6. Функции пособий по временной нетрудоспособности являются пре ломлением более общих функций социального обеспечения. Превалируюищ ми в правовом регулировании пособий по временной нетрудоспособности исходя из целевого назначения как средства создания достаточных матери альных условий для восстановления трудоспособности следует рассматривать обеспечительную, защитную и реабилитационную функции. Производственная функция имеет подчиненный по отношению к ука занным функциям характер. Такая функциональная соподчиненность предполагает выплату посо бия в размере не ниже прожиточного минимума с учетом дополнительных фактических расходов застрахованного в связи с заболеванием независимо от причин временной нетрудоспособности, продолжительности трудового ста жа, предшествующего поведения и других обстоятельств.7. Сущность правового регулирования пособий по временной нетру доспособности проявляется в системе правовых принципов. По мнению дис сертанта, принципами правового института пособий по временной нетрудо способности являются: • обязательность обеспечения пособиями всех застрахованных во всех случаях временной утраты трудоспособности- • зависимость размеров пособий от трудового вклада и удовлетворе ния необходимых потребностей застрахованных- • гарантированность пособий государством под контролем застрахо ванных. На основе сформулированных принципов предлагается внести ряд из менений в действующий порядок правового регулирования пособий по вре менной нетрудоспособности. В частности, необходимо расширить круг лиц. имеющих право на пособие по временной нетрудоспособности, включив в него всех занятых граждан независимо от формы применения их труда. Автор предлагает отказаться от института непрерывного трудового стажа, утратившего в современных условиях характер показателя трудового вклада и неприменимого для лиц с нетрадиционными формами занятости. Основанием дифференциации размеров пособия должен стать заработок.
(доход) и период времени работы на предприятии, уплачивающем страховые взносы (либо период самостоятельной уплаты страховых взносов), а также размеры и сроки уплаты страховых взносов в Фонд социального страхования.8. Предпринятый автором во П-й главе диссертационной работы исто рический анализ развития законодательства о пособиях по временной нетру доспособности с 1917 года до современности показывает, что на протяжении всей истории развития законодательства о пособиях оно всегда чутко реаги ровало на социально-политическую и экономическую ситуацию в стране. В особенности это характерно для периода становления пролетарского государ ства (1917;1933 г. г.).Нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности, были инструментом решения политиче ских, производственных и экономических задач. Их действие распространя лось только на рабочих и служащих государственных предприятий, учрежде ний и организаций, не затрагивая основную массу трудящихся — крестьянство. ремесленников, лиц свободных профессий. Вместе с тем нельзя не отметить, что для своего времени эти акты были прогрессивными, устанавливая срав нительно высокий уровень обеспечения пособиями на началах действитель ного участия самих трудящихся в управлении социальным страхованием че рез страховые (больничные) кассы. Дальнейшее развитие законодательства об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности в период управления социальным страхова нием профсоюзами (1933;1992 г. г.) характеризуется четко выраженным при оритетом производственных функций над социальными, проявлялось в уста новлении зависимости права на пособие и его размеров от непрерывного тру дового стажа, дифференциации размеров и условий обеспечения пособиями по отраслям народного хозяйства, введении санкций для нарушителей дисци плины труда. В этот период была установлена и зависимость размеров посо бий от членства в профсоюзе. Только в 60-х годах было введено социальное страхование членов колхозов. Построенное по образцу государственного социального страхова ния временной нетрудоспособности рабочих и служащих, оно тем не менее содержало ряд дискриминационных положений, ставящих колхозников в худшее по сравнению с рабочими и служащими положение.9. На протяжении всего развития законодательству о социальном страховании был в полной мере присущ общий недостаток всей системы со^ ветского законодательства, — декларативность законодательных актов, содер жащих лишь общие положения и принципы, с одновременным детальным регулированием порядка и условий реализации права на пособие по времен ной нетрудоспособности на уровне подзаконных актов. Другая негативная особенность законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности • наличие большого количества разноуровневых нормативных правовых ак тов, бессистемность и запутанность, создающие сложности в правопримене нии и нередко приводящие к ущемлению прав застрахованных. Акты комплексного характера принимались достаточно редко (Положение о страховании на случай болезни от 22.12.1917 гПоложение о пособиях по временной нетрудоспособности от 05.11.1933 годаПоложение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию от 05.02.1955 годаПоложение о Порядке обеспечения посо биями по государственному социальному страхованию от 12.11.1984 г).В то же время различными органами принималось большое количест во разрозненных нормативных актов по вопросам обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности. В настоящее время активную нормотворче скую деятельность в этом направлении осуществляет Фонд социального страхования российской Федерации. Несмотря на то, что данное учреждение правом на издание нормативных актов общеобязательного характера не наде лено, принимаемые им Инструкции, Положения, Постановления и другие докумешы зачастую не согласуются с действующим законодательством, со держат противоречивые положения. В диссертации отмечается, что такое по ложение прямо противоречит статье 39 Конституции Российской Федерации. По мнению автора, существующая система нормативных правовых ак тов, регулирующих обеспечение пособиями по временной нетрудоспособно сти, не соответствует и конституционному принципу федерализма. Поскольку социальное обеспечение (включая обеспечение пособиями по временной не трудоспособности) относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, необходимо перейти от исчерпывающей регла ментации порядка обеспечения пособиями на федеральном уровне к предос тавлению субъектам Российской Федерации возможности осуществить соб ственное правовое регулирование данной сферы общественных отношений (включая вопросы формирования и расходования бюджета социального стра хования на региональном уровне). Диссертант полагает, что к ведению Рос сии следует отнести лишь общие и принципиальные вопросы регулирования обеспечения пособиями (право на пособие, условия его предоставления, ми нимальные и максимальные размеры, основы, исчисления и выплаты. Кон кретные нормы, регулирующие порядок определения размеров пособия, включая право на установление льгот, повышение минимального и макси мального пособия, детализирующие правила его исчисления и выплаты в со ответствующие законы субъектов Российской Федерации.10. В диссертационной работе обосновывается необходимость приня тия специального Федерального закона «О пособиях по временной нетрудо способности», призванного наряду с другими законодательными актами об щего и социального характера урегулировать основные условия обеспечения пособиями, предлагается структура данного законодательного акта.11. Диссертант приходит к выводу о том, что закрепленное на консти туционном уровне (статья 39 Конституции РФ) право на пособие по времен ной нетрудоспособности должны принадлежать всем фажданам, участвую щим личным трудом в общественной организации труда независимо от фор мы реализации ими своей трудоспособности. Исходя из этого, следует при знать противоречащими Конституции РФ нормы действующего законода тельства, предусматривающие право на пособие только для наемных работ ников и других лиц, подлежащих социальному страхованию. В диссертации содержатся и конкретные предложения о порядке реализации права на посо бие по временной нетрудоспособности для лиц, не состоящих в трудовых от ношениях и самостоятельно обеспечивающих себя работой, при условии их обращения за пособиями и постановки на учет в органах Фонда социального страхования. Предлагается также в законе о пособиях по временной нетрудоспо собности закрепить право граждан на получение пособия при заболевании в период после окончания учебного заведения до трудоустройства. Автор полагает целесообразным также сохранение права на пособие по временной нетрудоспособности за всеми застрахованными гражданами после прекращения трудовой деятельности (уплаты страховых взносов) в те чение как минимум месячного срока без каких-либо дополнительных усло вий, касающихся продолжительности или характера нетрудоспособности. Необходимо упростить и условия получения пособий при санаторно курортном лечении, по уходу за больным членом семьи. В первом случае следует поставить право на пособие в зависимость от фактической нуждае мости в лечении (а не от приобретения путевки), во втором, — выплачивать пособие, если предусмотренные существующей программой обязательного медицинского страхования медицинские услуги по уходу не были предостав лены бесплатно. Размер пособия в обоих случаях не должен превышать сред него заработка (дохода) застрахованного и фактических расходов на оплату санаторно-курортного лечения, либо медицинского ухода, подтвержденных документально.12. Анализ существующих правил исчисления пособий по временной нетрудоспособности с точки зрения соответствия сформулированному авто ром принципу зависимости размеров пособия от трудового вклада и необхо димых потребностей застрахованных приводит к выводу о необходимости внесения в них существенных изменений. В частности, предлагается отме нить зависимость размера пособия от величины непрерывного трудового стажапроизводить исчисление пособия из той же суммы заработка (дохода), на которую исчисляются страховые взносы (включая доплату за работу, не входящую в обязанности работника, заработную плату за работу по совмес тительству, сверхурочное время, за время отпуска, выполнения государст венных и общественных обязанностей).В состав заработка (дохода), облагаемого страховыми взносами и учи тываемого при исчислении пособий по временной нетрудоспособности, предлагается включать все виды вознаграждений за труд (включая премии разового характера), а исчисление заработка (дохода) производить по прави лам исчисления совокупного дохода, используемым налоговым законода тельствоминдексацию размеров пособий осуществлять в размерах и сроки повышения минимальной заработной платы.13. Диссертант полагает необходимым, чтобы минимальный размер пособия соответствовал прожиточному минимуму. Также представляется це лесообразным предусмотреть возможность повышения минимального разме ра пособия на региональном уровне. В то же время автор предлагает ввести ограничение максимального месячного размера пособия двадцатью (в ис ключительных случаях — тридцатью) минимальными размерами оплаты труда. С целью учета не только трудового вклада, но и необходимых потребностей застрахованных предлагается также установить зависимость размеров пособия от необходимости дополнительных расходов, связанных с лечением, реа билитацией больного, наличием у него иждивенцев.14. По мнению автора, существующий порядок определения права на пособие, назначения, исчисления пособия единолично работодателем не со ответствует принципу гарантированности пособий государством под контро лем застрахованных, а также международным актам, провозгласившим прин цип самоуправления средствами социального страхования. Диссертант пред лагает передать функцию назначения и выплаты пособия по временной не трудоспособности органам Фонда социального страхования и одновремен ным законодательным закреплением права страхователей и застрахованных через своих представителей (объединения работодателей и профсоюзов) кон тролировать правильность расходования средств социального страхования и выплату пособий. Участие представителей застрахованных — комиссии.
(уполномоченного) по социальному страхованию необходимо предусмотреть также и при решении вопросов от отказе в назначении пособия и лишения права на пособие.15. Весьма актуальным в настоящее время является вопрос о компен сации материального ущерба в связи с задержкой выплаты пособия по вре менной нетрудоспособности. Диссертант считает необходимым скорейшее принятие законодательного акта, устанавливающего порядок возмещения материального ущерба при нарушении сроков выплаты пособий, при этом целесообразно в число субъектов материальной ответственности включить не только работодателей, но и органы фонда социального страхования (в случае несвоевременного перечисления страхователем средств на выплату пособий, либо нарушения сроков выплаты пособий гражданам, непосредственно заре гистрированным в качестве плательщиков страховых взносов в органах фон да социального страхования).
