Развитие административно-процессуального законодательства в России

История административного права неразрывно связана с развитием как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм и институтов.

В Российской империи административно-процессуальное регулирование деятельности органов публичной власти развивалось по мере развития материальных норм полицейского права. Однако административно-процессуальные нормы в то время не подвергались систематизации^[1].

Объективные потребности государственного управления и общественного развития обусловливали необходимость установления правил деятельности полиции по обеспечению общественного порядка, по надзору за деятельностью торговых предприятий, коммунальных служб, обеспечению санитарной безопасности, а также по применению мер принуждения к физическим лицам и организациям в случае нарушения ими соответствующих правил поведения.

Административно-процессуальные нормы содержались, например, в Уставе благочиния, во Временных правилах об устройстве полиции в городах и уездах (1862).

Порядок осуществления ряда функций управления на региональном и местном уровнях регулировался Положением о земских, губернских и уездных учреждениях (1864), Положением о земских начальниках (1889) и рядом других актов.

Судебная реформа 1864 г. установила возможность судебного разрешения споров по делам управления между гражданами (подданными) и чиновниками, представляющими интересы государственной власти, и тем самым положила начало развитию в России отдельных элементов института административной юстиции.

В конце XIX в. формируются административно-процессуальные нормы, упорядочивающие деятельность полиции по применению административных взысканий, а также иных мер административного принуждения, в том числе и личного задержания. Так, в 1881 г. было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия.

В начале XX в. предпринимались попытки расширить сферу административно-процессуального регулирования, учредив институт административного судопроизводства. Административная реформа Столыпина 1909 г. предусматривала организацию административных судов, но эти планы не удалось воплотить в жизнь. В 1916 г. в результате реформирования российского правительства Сенат был преобразован в высший орган административной юстиции, а его Первый департамент был призван рассматривать жалобы частных лиц на решения органов власти. В 1917 г. Временное правительство приняло Положение о судах по административным делам, в соответствии с которым в уездах должны были работать административные судьи, а в губерниях при окружных судах учреждались административные отделения. Но и этот акт из-за революционных событий так и не был реализован.

После Октябрьской революции административно-процессуальному законодательству не уделялось должного внимания. Отдельные нормы такого рода касались деятельности Народного комиссариата государственного контроля, Народного комиссариата юстиции и других контрольно-надзорных органов, а также работы милиции и паспортизации.

Принятие Конституции СССР 1936 г. дало определенный импульс для развития административно-процессуального законодательства.

Так, постановлением ЦИК и Совета Народных Комиссаров СССР от 11.04.1937 «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» устанавливался судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам.

Однако развитию административно-процессуального законодательства препятствовала практика осуществления государственной власти в условиях сталинского режима. Лишь с 1960;х гг. советское законодательство стало пополняться значительным массивом административно-процессуальных норм, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав и свобод граждан.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» предоставил право лицам, подвергнутым штрафу, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Позже аналогичные права граждан и порядок их осуществления были закреплены в Основах гражданско-процессуального законодательства СССР и гражданско-процессуальных кодексах (ГПК) союзных республик, входивших в состав СССР.

В первой редакции ГПК РСФСР 1964 г. появился раздел «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Был определен порядок рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей; дел, связанных с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дел о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам.

В 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», урегулировавший вопросы рассмотрения обращений граждан.

Конституция СССР 1977 г. в ст. 58 и Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 62 предусмотрели возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Однако реализация этих конституционных положений началась только после принятия Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (1989).

Административно-процессуальное законодательство получило значительный импульс развития в связи с разработкой и принятием в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а в 1984—1985 гг. — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и аналогичных кодексов в других союзных республиках. Принятие этих актов позволило кодифицировать значительный массив административно-процессуальных норм в сфере применения административной ответственности.

Коренные преобразования экономической и политической системы в России в начале 1990;х гг. предопределили задачи развития административно-процессуального законодательства.

В Российской Федерации административно-правовое регулирование во всех областях жизни общества стало осуществляться на основе демократических принципов развития нашего государства как правового социального государства, на основе принципов разделения государственной власти, обеспечения приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Возрастает значение административно-правового регулирования форм и методов взаимодействия власти и гражданского общества. Законодательными актами регламентируются права и обязанности органов публичной власти в их взаимоотношениях с гражданами и негосударственными коммерческими и некоммерческими организациями. Принимаются законодательные акты, регулирующие деятельность правоохранительных органов и их обязанности перед гражданами: Законы РФ от 18.04.1991 № 1026−1 «О милиции», от 25.06.1993 № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» .

В начале 1990;х гг. были приняты законы, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений. Большую роль в деле охраны прав граждан сыграл Закон РФ от 27.04.1993 № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который определил единый механизм судебной защиты для всех граждан России, ввел принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта.

Закон установил, что каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод, если они были нарушены.

Гражданин может обжаловать в суд коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых:

• — нарушены права и свободы гражданина;
• — созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
• — на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2).

Конституция РФ подтвердила право каждого на судебную защиту от незаконных решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46), отнесла административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72), закрепила административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным (ст. 118).

С 1995 г. стало возможным обжаловать в суд действия и решения государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан.

Получил нормативное закрепление порядок осуществления нормотворческих полномочий органами исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

В ГПК РФ (гл. 23−26.1) и в АПК РФ (гл. 22−24) появляются специальные разделы, содержащие по своей сути административно-процессуальные нормы, определяющие порядок оспаривания нормативных и ненормативных актов органов публичной власти и их должностных лиц.

С 2003 г. в связи с разработкой мер по проведению административной реформы значительное развитие получило правовое регулирование административных процедур, т. е. порядка взаимодействия органов публичной власти друг с другом, с гражданами и негосударственными организациями в целях обеспечения законности, оперативности в решении вопросов управления во всех сферах жизни общества.

В 2005 г. постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 были утверждены Типовые правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; постановлением от 28.06.2005 № 452 — Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; постановлением от 11.11.2005 № 679 — Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Надо также упомянуть и ряд других актов, касающихся административных процедур, в частности, процедуры проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для коррупционных проявлений^[2].

Одновременно регламентируются процедуры проведения публичных мероприятий; рассмотрения органами публичной власти предложений и заявлений граждан и организаций; регистрационные процедуры (регистрации актов гражданского состояния, государственной регистрации нотариусов, адвокатов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, общественных объединений, политических партий, религиозных организаций и некоторых других субъектов); лицензирования отдельных видов деятельности, а также разрешительные процедуры (оборот оружия, правила выезда и въезда в страну и т. д.).

В России пока отсутствует рамочный федеральный закон, который определял бы общие принципы и требования осуществления административных процедур. Каждый из перечисленных их видов регламентирован либо федеральным законом, либо нормативным правовым актом Правительства РФ.

Кроме того, каждый федеральный орган исполнительной власти на основе типовых регламентов, утвержденных Правительством РФ, принял свои внутренние процедурные акты — административные регламенты. В регламентах (они подлежат государственной регистрации в Минюсте России) определены порядок использования возложенных на конкретный орган функций, порядок оказания государственных услуг, порядок приема, рассмотрения и разрешения обращений граждан, порядок представления в информационных сетях сведений о своей деятельности и т. д. (подробнее см. гл. 2 настоящего учебника).

Новый этап развития административно-процессуального законодательства в сфере административной ответственности связан с введением в действие с 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). За последующие годы, особенно начиная с 2008 г., в КоАП РФ были внесены многочисленные изменения и дополнения.

Одновременно значительное развитие получило законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях, поскольку ст. 72 Конституции РФ относит административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Однако наиболее важные вопросы административной ответственности регулируются только федеральным законом. Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Административное судопроизводство является предметом ве? дения Российской Федерации, что следует из системного анализа норм п. «о» ст. 71 и ст. 118 Конституции РФ. Пока административное судопроизводство не обеспечено самостоятельным кодифицированным процессуальным федеральным законом. Проект Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве был внесен Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания РФ еще в 2006 г., но дальнейшее его продвижение было отложено до принятия политического решения о перспективах судебной реформы в стране, в частности, до решения вопроса о создании административных судов.

В Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 была подчеркнута необходимость совершенствования административного судопроизводства в целях усиления защиты прав и свобод граждан от незаконных действий должностных лиц государственных и муниципальных органов. Предложения Президента РФ поддержал VIII Всероссийский съезд судей, включив в свою резолюцию обращение в законодательные органы о необходимости принятия Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве^[3].

В 2013 г. Президент РФ внес в Государственную Думу РФ проект Кодекса административного судопроизводства. В настоящее время проект включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на март 2014 г.

Таким образом, становление и развитие административно-процессуальных отношений в России как механизма применения норм административного права и некоторых норм иных отраслей российской правовой системы неразрывно связано с развитием форм и методов управления государственными делами.

• [1] См. об этом подробнее: Бельский К. С. Административное право и административно-правовая наука в России в XX в. // Административное право России: курс лекций / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 15−87 .
• [2] См.: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» .
• [3] См.: Официальный сайт Верховного Суда РФ — vsrf.ru.