Зарождение и развитие железнодорожного законодательства в XIX веке

В правление Александра I в 1817 году в России приступили к строительству шоссейных дорог, но широкое распространение эти работы получили позднее, с 1836 года, но и этот период длился не долго. Во второй половине века интерес к грунтовым и шоссейным дорогам стал снижаться в связи с ростом железнодорожного строительства. Если в 1840—1860-х годах ежегодно в строй вводилось до 266 верст шоссейных дорог, то в 60-х годах в 2,5 раза меньше.

В 1830—1831 годах в России началось общественное движение за строительство железных дорог.

Его инициаторами стали профессор Петербургского университета Н. П. Щеглов, профессора Института Корпуса инженеров путей сообщения М. С. Волков и Г. Ламе. Их активно поддерживали выпускники этого института П. П. Мельников, Н. О. Крафт, Н. И. Липин, С. В. Кербедз^[1]. Но было немало и противников, в том числе в окружении императора. Такие выдающиеся государственные личности, как министр финансов Е. Ф. Канкрин^[2], главноуправляющий путями сообщения К. Ф. Толь^[3], выступали против железнодорожного строительства. Не смогли они увидеть то, о чем писал впоследствии первый министр путей сообщения П. П. Мельников: «Железные дороги крайне необходимы для России, что они, можно сказать, выдуманы для нее… более чем для какой-либо другой страны Европы, что климат России и ее пространства… соделывают их особенно драгоценными для нашего Отечества»^[4].

Николай I увидел реальное значение железных дорог и 21 марта 1836 г. утвердил Положение об учреждении Общества акционеров для сооружения первой железной дороги от Санкт-Петербурга до Царского села с продолжением до Павловска. Положения, которые легли в основу первой концессии, были уникальны и в дальнейшем в подобных документах уже не повторялись. Концессия носила бессрочный характер, построенная дорога передавалась компании в собственность на неограниченное время, а в течение ближайших 10 лет на этом пространстве не могла быть построена еще одна линия иным предприятием^[5]. Все последующие концессии выдавались уже с установленным сроком, в который акционерный капитал должен был быть погашен, а дорога со всеми ее принадлежностями перейти в собственность государства. Однако, как отмечали специалисты, сроки эти были очень продолжительны и простирались почти на вековой период времени, т. е. 80—85 лет, и, таким образом, мало чем отличались от полной собственности.

Другой важной особенностью первой концессии стало предоставление компании неограниченного права устанавливать плату за проезд и провоз багажа. Такой подход к тарифному вопросу мотивировался тем, что провоз по существующим шоссейным дорогам оставался по-прежнему свободным, вследствие чего не могло произойти чрезмерного повышения провозной платы на железной дороге^[6].

При предоставлении первой концессии был особый подход в вопросе отчуждения земель под строящуюся железную дорогу. Компания получила права и преимущества, которые обычно предоставлялись при выполнении казенных работ по заданию правительства. Казенные земли, а также земли, находившиеся во владении казенных крестьян, были переданы ей бесплатно, причем в последнем случае правительство брало на себя обязанность отвести крестьянам другие земли и возместить понесенные ими в этом случае убытки. Отчуждение земель частных лиц при отсутствии добровольного согласия с их стороны осуществлялось в принудительном порядке по ценам, установленным законодательством. А чтобы не задерживать проведение работ на этих территориях, компания получила право приступать к ним, не дожидаясь окончания оценки того или иного земельного участка, внеся лишь в соответствующий государственный орган денежную сумму за него по цене, уплачиваемой за подобные участки в этой местности. После завершения оценки данного участка компания обязана была доплатить разницу, если таковая возникла^[7].

То положительное, что принесла Царскосельская дорога, имело определяющее значение для дальнейшего развития железнодорожной сети в России. Общество и правительственные круги приобрели веру в реалистичность железнодорожных проектов. Дорога показала преимущества нового способа перевозки пассажиров и грузов, а также его финансовые выгоды. В начале сороковых годов появилось множество планов железнодорожных сооружений, а в 1843 году на средства правительства началось строительство первой крупной дороги в России от Петербурга до Москвы.

Николай I, согласившись на строительство железной дороги между двумя столицами, вместе с тем на заседании Комитета министров, где обсуждался вопрос о сооружении Петербургско-Московской дороги, заявил, что «насколько он убежден в пользе и необходимости сооружения железной дороги между столицами, настолько же он считает не нужным пролагать теперь железные дороги в других местностях России»^[8]. Это его высказывание было расценено как указание и надолго задержало развитие нового вида транспорта и железнодорожного законодательства.

Разработанный П. П. Мельниковым^[9] в 1844 году проект сооружения сети железных дорог в центре страны, протяженностью свыше 3200 км, не был реализован, при том что в нем предусматривалось строительство линий первостепенной важности от Москвы к портам Черного моря и в Донбасс. Не были приняты и обоснованные предложения предпринимателей по сооружению отдельных железных дорог в центре и на юге страны^[10]. В результате неразвитость железнодорожной сети, отсутствие связей центральных губерний с Черным морем, неудовлетворительное состояние путей сообщения, а в отдельных случаях и полное их отсутствие стало одной из причин военного поражения России в Крымской войне (1853—1855 гг.).

Активная политика, пробудившая законотворческую деятельность в сфере железнодорожного дела, стала проводиться с приходом императора Александра II.

Проводником ее стал К. В. Чевкин^[11], недавно назначенный на должность руководителя Главного управления путями сообщений и публичных зданий. Он активизировал строительство железных дорог, отдав предпочтение частным обществам и привлечению для этих целей иностранного капитала в Россию. При содействии банкиров Петербурга, Варшавы, Лондона, Амстердама и в особенности Парижа в 1856 году было образовано Главное общество российских железных дорог, которому дали концессию на строительство первых четырех тысяч верст железнодорожных путей. Это были линии: С.-Петербурго-Варшавская, Нижегородская, Московско-Феодосийская и Орловскоили КурскоЛибавская^[12].

Однако ошибочность этого решения дорого обошлась России. К 1861 году весь капитал Общества был истрачен, при этом не были завершены даже две из намеченных линий: Нижегородская и Варшавская. Так как Главное общество не справлялось в полном объеме с принятыми на себя обязательствами по строительству железнодорожной сети, со второй половины 1860-х годов правительство приступило к широкой выдаче частным лицам и земствам железнодорожных концессий, и вскоре началась настоящая «железнодорожная горячка», продолжавшаяся до середины 70-х годов.

Земства, которые постоянно находились в поисках средств для решения возложенных на них хозяйственных задач Положением о губернских и уездных земских учреждениях, сразу же стали обращаться в правительство за получением концессий на строительство новых железнодорожных линий.

Основанием для обращения послужило расширенное толкование ими одной из статей Положения, в котором земским учреждениям поручалось заведовать путями сообщения, содержащимися за счет земских повинностей. Отдельные представители земских учреждений сочли, что, по смыслу данной статьи, они вправе учреждать железнодорожные компании, то есть по существу браться за коммерческие предприятия. Однако практика показала, что участие земств в столь серьезном деле, как строительство железных дорог, оказалось малоуспешным. Кое-где (Саратовская, Воронежская губернии) дороги построили, но эти мероприятия едва не привели к банкротству этих земств. Надежды, питаемые представителями земств в связи с участием в железнодорожных концессиях, не оправдались. Но с уверенностью можно сказать, что значительную долю выгод в мероприятиях с участием земств получили более опытные в железнодорожных операциях дельцы, которым земства всегда уступали постройку разрешенных им линий.

В 1874 году Министерство путей сообщения возглавил адмирал К. Н. Посьет, являвшийся крупнейшим специалистом по морскому делу и строительству портов. Хорошо зная проблемы водных путей сообщения, он обратил на них особое внимание. Приоритетными стали вопросы изучения потребностей судоходства, самих водных путей, а также благоустройства российских коммерческих портов, которые в то время находились в плачевном состоянии. Все, что в последующие годы на водных путях и в портах было сделано, стало во многом продолжением или развитием начатого адмиралом К. Н. Посьетом. Высоко оценивая его вклад в развитие путей сообщения, доверяя ему, император предоставил Посьету как министру путей сообщения право издавать обязательные постановления, связанные с водными перевозками. Речь в них шла о порядке и условиях следования судов по внутренним водным сообщениям, расположении их на стоянках, пропуске судов через искусственные сооружения, а также правилах о сплаве леса и дров, об употреблении отличительных огней на всех судах и об установке системы единообразных предостерегающих знаков^[13].

Быстрое расширение железнодорожной сети, рост числа частных железнодорожных линий с различными нормами и правилами технической эксплуатации, несогласованностью в действиях с соседними дорогами сопровождались усложнением перевозочного процесса серьезными недостатками в удовлетворении потребностей промышленности, сельского хозяйства, торговли и населения в перевозках, снижением экономической эффективности работы железных дорог.

Наступил момент, когда положение в железнодорожной отрасли России обострилось до крайности, долги общества правительству во многих случаях приняли неоплатный характер, насущной необходимостью стало изыскание неотложных мер к прекращению такого порядка вещей.

Правительство вынуждено было сознаться в несостоятельности концессионной системы, поощрявшейся им все эти годы^[14].

Все более очевидной становилась необходимость подробной и тщательной регламентации железнодорожного дела.

Долгое время железные дороги находились в полном и бесконтрольном распоряжении владеющих ими частных компаний. Специального железнодорожного законодательства, которое регулировало бы правоотношения железных дорог с пассажирами, а также между отдельными дорогами, не было. Железнодорожная администрация руководствовалась немногими правовыми актами, изданными еще во время эксплуатации только одной казенной Николаевской дороги. Ими не предусматривались обязанности, права и ответственность как отдельных лиц, так и учреждений. Отсутствие единой тарифной системы, нерациональное использование подвижного состава ухудшили финансовое положение отдельных дорог. Сложилось убеждение в необходимости изменения методов управления железнодорожным транспортом России.

К середине 70-х годов в России насчитывалось 53 железные дороги, в основном частные, правовые отношения которых между собой и государством регулировались уставами и двухсторонними договорами. В отдельных случаях это регулирование осуществлялось административными распоряжениями Министерства путей сообщения. Главным недостатком большинства уставов, утвержденных до 1865 года, было отсутствие в них четко прописанных обязанностей и ответственности железнодорожных компаний перед правительством, при этом обязательства правительства были сформулированы достаточно четко. С 1865 года правительство стало предпринимать попытки исправить имевшиеся погрешности в редакции соответствующих уставов. Однако до конца 1868 года в этом направлении сделано было немного^[15].

Взаимоотношения железных дорог с пассажирами в основном регулировались нормами общегражданского законодательства и определялись правилами, издаваемыми каждой дорогой самостоятельно, а в прямом сообщении — конвенциями и договорами между его участниками.

Необходимость создания специального транспортного законодательства становилась неизбежной.

Руководство железнодорожных ведомств осознало, что правоотношения на железнодорожном транспорте не могут полностью регулироваться только нормами гражданского права. Отношения, возникавшие между железными дорогами и населением, по их сложности и разнообразию трудно было уложить в формальные рамки общего Гражданского кодекса. Гражданский кодекс не содержал многого, что было связано с правоотношениями на железных дорогах — это-то и ощутило управление дорогами и осознало необходимость получить более твердое основание для своей деятельности в качестве норм транспортного права, сосредоточенных в правовых актах железнодорожного законодательства.

В 1875 году Министерство путей сообщения утвердило временные правила перевозки пассажиров, товаров и прочих предметов по Харьково-Николаевской дороге, которые предполагалось применять и на других дорогах. Правовое регулирование, устанавливаемое этими временными правилами, в большинстве случаев, узаконило уже имеющуюся практику, но вместе с тем в них были и некоторые новации. Например, в главе о перевозке пассажиров значительно снизилась материальная ответственность пассажира при безбилетном проезде, правилами были детально регламентированы действия администрации в случаях нарушения порядка пассажирами на станциях и в пути следования^[16].

Не менее важным в регулировании правоотношений на железных дорогах явилось установление более четких правил, связанных с перевозкой грузов, поскольку эти отношения были источником многочисленных взаимных претензий между товароотправителями и железными дорогами.

Полезным здесь стал уже приобретенный продолжительный опыт эксплуатации российских дорог и дорог за границей, дающих много отправных точек для законодательной работы в этом направлении. Временные правила ввели некоторое однообразие в условия перевозки, установив определенную ответственность за их нарушение. Ответственность железной дороги стала наступать во всех случаях, когда она не могла доказать своей невиновности, а не тогда только, когда отправитель доказывал ее вину. Таким образом, тяжесть доказательства возлагается на железную дорогу, а не на грузоотправителя.

Безусловно, новые правила не устраняли все недостатки, неясности, не всегда ограждали законные интересы населения, но эти недостатки вполне были поправимы в процессе практической деятельности^[17].

Недостатки на железнодорожном транспорте, низкая пропускная и провозная способность большинства дорог заставили усомниться правительство в нормальности существовавших железнодорожных порядков. Было решено коренным образом пересмотреть правовую основу, на которой базировалось до этого железнодорожное дело.

В 1876 году император Александр II подписал Указ об учреждении правительственной комиссии для исследования железнодорожного дела в стране. Председателем Комиссии был назначен генерал-адъютант Эдуард Трофимович Баранов^[18].

Уже на этапе подготовительной работы комиссии высветились крупные недостатки в организации железнодорожного хозяйства. Главным из них являлось отсутствие общего железнодорожного законодательства.

Комиссия проделала огромную работу, был проанализирован не только отечественный опыт железнодорожного дела, но и изучена зарубежная практика. Комиссия детально исследовала современное положение российских железных дорог, их отношения с государством, обществом, торговлей, промышленностью и населением, причем был проведен осмотр всех местных рельсовых путей и принадлежащих им сооружений, а также выслушаны устные и приняты письменные заявления заинтересованных лиц.

Результатом всей этой работы стал обширный материал с богатейшим содержанием. В итоге Комиссия пришла к выводу, что основной причиной кризисного положения многих частных дорог явилось отсутствие единого железнодорожного законодательства, регламентирующего многообразные отношения, складывающиеся в железнодорожном деле. И в этой ситуации было подчеркнуто, что ни сменой состава правления дорог, ни циркулярами, ни правительственными субсидиями нельзя существенно поправить дело. Требовалось создать универсальный закон о порядке эксплуатации железных дорог.

В правительственных кругах уже в течение нескольких лет шла дискуссия по выработке единого Устава железных дорог.

Естественно, что работа Особой комиссии сделала ее обладателем уникального материала и при участии приглашенных специалистов позволила заняться составлением проекта закона. Закон должен был определить права и обязанности железных дорог и регулировать их основную деятельность. Важнейшим вопросом в проекте Устава стала организация заведования железнодорожным делом как одной из отраслей государственного управления. В реально существовавшей правительственной системе управление всеми железнодорожными сооружениями находилось в Министерстве путей сообщения, а местный надзор за частными дорогами осуществляли инспектора, назначаемые на отдельные линии или на целые их группы. В самом Министерстве путей сообщения обязанности, связанные с железными дорогами, были возложены на Департамент железных дорог, Управление казенных железных дорог и совет министров^[19].

Исследование многолетнего опыта ведения железнодорожного дела показало его несостоятельность. Различные направления транспортной системы замыкались на одно и тоже ведомство, имеющее характер технического органа, что не отвечало в полной мере его назначению. При установившемся порядке управления железнодорожным делом другие министерства и ведомства лишались влияния на те части хозяйства железных дорог, которые непосредственного находились в прямом их ведении. Такой порядок привел к тому, что железнодорожное дело в России получило одностороннее развитие, в котором техническая сторона приобрела преобладающее значение, в ущерб другим не менее важным интересам. Раскрыв это, Комиссия Баранова указала на необходимость организации управления железнодорожным делом таким образом, чтобы административные интересы всех ведомств были обеспечены должным образом^[20].

Разработанный комиссией проект закона был направлен на рассмотрение всем заинтересованным ведомствам для согласования, после доработки в 1882 году направлен в Государственный совет и в 1885 году был окончательно утвержден.

Реализуя положения закона, в Министерстве путей сообщения вскоре создали структурные подразделения для заведывания эксплуатацией, строительством и осуществления надзорных функций на железнодорожном транспорте. Непосредственное участие в эксплуатации железных дорог стали принимать такие ведомства, как военное и внутренних дел^[21].

В соответствии с Уставом в 1888—1889 годах на всей сети железных дорог было введено прямое бесперегрузочное сообщение. Оно резко ускорило продвижение вагонопотоков и улучшило использование подвижного состава. Этому способствовало создание в системе Министерства путей сообщения специальных органов для оперативного регулирования и руководства эксплуатационной работой, что явилось крупным шагом в деле совершенствования управления железными дорогами страны.

Увеличение транспортных потоков вызвало необходимость, наряду с совершенствованием подвижного состава, железнодорожного пути, средств сигнализации и связи, улучшить и саму организацию перевозок, создав Правила технической эксплуатации железных дорог. Созданию же таких правил предшествовало введение ряда нормативнотехнических документов, основанных на опыте эксплуатации первых железных дорог и научных работах в этой области.

В 1865 году вышло Положение об эксплуатации паровозных железных дорог. В нем были определены общий порядок составления поездов, организация их движения, а также правила содержания пути и подвижного состава. Дополнительно были разработаны приложения «О наказании за нарушение Постановления об эксплуатации железных дорог», «Правила предосторожности при устройстве и содержании паровозных котлов» и «Правила перевозки легковоспламеняющихся грузов». Основные положения этого проекта были использованы в дальнейшем при составлении Правил технической эксплуатации железных дорог^[22].

В 1866 году в связи со сдачей в эксплуатацию первого участка линии Москва — Курск были разработаны и утверждены «Временные правила движения по Московско-Серпуховскому участку Курской железной дороги». Аналогичные правила движения создавались и для других линий. В 1869 году вышло постановление о размерах телеграфных столбов и о технических условиях постройки вагонов и платформ. В 1873 году вышло постановление Министерства путей сообщения «О сигналах на железных дорогах России», а через год — «Правила движения по железный дорогам, открытым для общественного пользования»^[23].

В конце XIX столетия в связи с ростом железнодорожного строительства в России назрела необходимость в подготовке единых правил технической эксплуатации железных дорог общего пользования.

За основу были взяты разработанные и опубликованные к тому времени: «Правила содержания и охранения паровозных железных дорог, открытых для общего пользования», «Положение по сигналам», «Правила по службе подвижного состава и тяге», причем общий свод последних правил был издан в 1898 году под названием «Правила технической эксплуатации железных дорог, открытых для общего пользования».

Работа над совершенствованием транспортного законодательства продолжалась и в дальнейшем. Особенно активно она развернулась в сфере тарифного законодательства. Передача верховного права тарифного законодательства в компетенцию правительственных органов положила начало новому «государственному» этапу в развитие тарифного регулирования.

• [1] Инженеры путей сообщения. М., 2003. С. 8.
• [2] Канкрин Егор Францевич, русский государственный деятель немецкого происхождения, генерал от инфантерии, министр финансов России в 1823—1844 годах.
• [3] Толь Карл Федорович, российский генерал от инфантерии, участник войн с Наполеоном и совета в Филях, генерал-квартирмейстер во время Отечественной войны 1812 года, с 1833 года — главноуправляющий путями сообщения и публичными зданиями.
• [4] Цит. по: Сенин А. С. Железнодорожный транспорт России в эпоху войн и революций (1914—1922 гг.): монография. М., 2009. С. 3.
• [5] См. ПСЗ-2. Т. XI. 1836. № 9009. С. 225—226.
• [6] Чупров А. И. Первая железная дорога в России // Избранные работы по экономике. М., 2017. С. 290—291.
• [7] См. ПСЗ-2. Т. XI. 1836. № 9009. С. 227.
• [8] Цит. по: Министры и наркомы путей сообщения. М., 1995. С. 27.
• [9] Мельников Павел Петрович, российский учёный-механик и инженер, один из авторов проекта железной дороги Санкт-Петербург — Москва, первый министр путей сообщения Российской империи (1865−1869 гг.).
• [10] Фадеев Г. М. Железнодорожный транспорт // Большая энциклопедия транспорта: в 8 т. Т. 4 Железнодорожный транспорт. М., 2003. С. 13.
• [11] Чевкин Константин Владимирович, генерал от инфантерии и генерал-адъютантрусской императорской армии. На гражданской службе — сенатор, главноуправляющийпутями сообщения и публичными зданиями (1855—1862 гг.), председатель комитетапо делам Царства Польского (1872—1874 гг).
• [12] Головачев А. А. История железнодорожного дела в России. СПб., 1881. С. 19.
• [13] Житков С. М. Указ. соч. С. 154.
• [14] Кислинский Н. А. Наша железнодорожная политика по документам архива Комитета Министров. Том 2. СПб., 1902. С. 45.
• [15] См. Кислинский Н. А. Указ. соч. Том 1. С. 298—299.
• [16] См. Чупров А. И. О необходимости законодательного регулирования условийжелезнодорожной перевозки // Избранные работы по экономике. М., 2017. С. 282—283.
• [17] См. ЧупровА. И. О необходимости законодательного регулирования … С. 283—284.
• [18] Граф Баранов Эдуард Трофимович — генерал-адъютант, в 1881—1884 гг. — членГосударственного совета.
• [19] Кислинский Н. А. Указ. соч. Том 3. С. 19—20.
• [20] Кислинский Н. А. Указ. соч. Том 3. С. 21.
• [21] Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанный его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900;1902 годах. М., 2011. С. 400—401.
• [22] История железнодорожного транспорта России. Т. I. 1836—1917 гг. СПб., 1994.С. 109—110.
• [23] Там же. С. 110.