Виды унифицированных функций

При осуществлении правоприменительных функций орган исполнительной власти издает индивидуальные правовые акты (ненормативные правовые акты, правовые акты индивидуального применения). В отличие от эксклюзивных функций правоприменительные функции отнесены к ведению как федеральных министерств, так и федеральных служб и федеральных агентств.

Функции системного контроля. Системный контроль проводится федеральным министерством в отношении подчиненных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также государственных внебюджетных фондов, применительно к которым министерство наделено координационными полномочиями. В свою очередь, федеральная служба и федеральное агентство контролируют деятельность подчиненных им территориальных органов; федеральное агентство также осуществляет контроль за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных казенных предприятий и государственных учреждений, находящихся в его ведении. При проведении системного контроля федеральные министерства наделены обширными властными полномочиями вплоть до отмены решений федерального агентства, федеральной службы, противоречащих федеральному законодательству.

Содержание публичных полномочий федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств

Любой федеральный орган исполнительной власти осуществляет эксклюзивные функции, установленные для данного вида органов, а также общие функции.

• Федеральное министерство осуществляет функции нормативного регулирования, а также координационные функции и функции системного контроля в отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерства. Координационные и контрольные функции Минздрава и Минэкономразвития распространяются также на государственные внебюджетные фонды^[1]. Из 20 федеральных министерств не имеют подчиненных органов исполнительной власти только МВД России, МЧС, Минвостокразвития, Минспорт и Минэнерго. В ведении федерального министерства могут находиться органы исполнительной власти установленного вида, например федеральные службы — в системах Минюста, Минфина и Минтруда, либо федеральные агентства — в системах МИДа, Минпромторга и Минкультуры. Во всех остальных случаях в структурном подчинении федеральных министерств находятся как федеральные службы, так и федеральные агентства.

Федеральные министерства различаются на основе критерия административного подчинения: в непосредственном ведении Президента РФ находятся МВД России, МЧС, МИД, Минобороны и Минюст, остальные министерства подчинены федеральному правительству.

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, входящий в состав Правительства РФ. Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности указами Президента РФ (п. «д» ст. 83 Конституции РФ), а их заместители — в соответствии с подчиненностью соответствующего федерального министерства — Президентом или Правительством РФ. В зависимости от подведомственности соответствующих федеральных министерств утверждаются также и положения о них.

• Федеральная служба осуществляет контрольные, надзорные и разрешительные функции. К ведению федеральных служб, подчиненных Президенту РФ, отнесена реализация специальных функций. Федеральные службы, не подчиненные федеральным министерствам, в том числе и федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ^[2], осуществляют функции нормативно-правового регулирования, а в случаях, предусмотренных указами Президента или постановлениями Правительства РФ, — также и функции по оказанию публичных услуг. Таким образом, статус федеральной службы во многом обусловлен спецификой административного или структурного подчинения, отнесенными к ее ведению полномочиями лицензирующего органа^[3], а также административно-юрисдикционными полномочиями.

Федеральные службы по надзору и федеральные службы, наделенные специальными функциями в сфере административно-политической деятельности, являются коллегиальными органами. Возглавляет федеральную службу руководитель (директор). Руководители федеральных служб, наделенных правомочиями самостоятельного органа исполнительной власти и осуществляющих специальные функции, их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Руководители федеральных служб по надзору назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль их деятельности. Заместители руководителей федеральных служб по надзору назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб.

• Федеральное агентство осуществляет функции по предоставлению публичных услуг и по управлению публичным имуществом. Федеральные агентства, к ведению которых отнесены специальные функции, являются самостоятельными органами исполнительной власти; к ним относятся ГУСП и Управление делами Президента РФ — органы, наделенные статусом федеральных агентств. Остальные федеральные агентства, за исключением Рособоронпоставки и Спецстроя, подчинены соответствующим министерствам, находящимся в ведении Правительства РФ. В непосредственном подчинении Правительства находятся только два федеральных агентства — Роскосмос и Росграница.

Подчиненность федеральных агентств можно отнести к универсальным правовым критериям, присущим в основном органам данного вида: в непосредственном подчинении Президента РФ находятся лишь два федеральных агентства^[4].

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральные агентства, в том числе и наделенные специальными правомочиями, относятся к коллегиальным органам. Руководители федеральных агентств, осуществляющих специальные функции, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ; руководители остальных федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных агентств. Заместители руководителей федеральных агентств (за исключением заместителей руководителей федеральных агентств, осуществляющих специальные функции) назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных агентств.

Правительство РФ, осуществляя главенствующие руководящие полномочия в системе исполнительной власти, тем не менее не входит в ее состав. К ведению федерального правительства отнесено материально-техническое обеспечение деятельности всех органов исполнительной власти, в том числе и органов, находящихся в ведении Президента РФ. Применительно к этим функциям федеральное Правительство наделено властными полномочиями по контролю за расходованием публичных имущественных ресурсов. Таким образом, органы исполнительной власти в сфере административно-политической деятельности находятся в двойном подчинении: Президенту РФ применительно к существу руководства в сферах обороны, безопасности, внутренней и внешней политики и чрезвычайных ситуаций и Правительству РФ — в части осуществления полномочий материально-технического обеспечения^[5].

• [1] В ведении Минтруда находятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ. На Минздрав возложена координация деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Содержание координационных функций федерального министерства, т. е. их прав и обязанностей, осуществляемых в отношении подчиненного им органа исполнительной власти, устанавливается нормативным правовым актом, поэтому координационная функция представляет собой разновидность функции нормативного регулирования. Таким образом, координационные функции и функции системного контроля осуществляются только в отношении субъектов публичного права.
• [2] См.: разд. III Структуры федеральных органон исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636.
• [3] Министерства могут быть наделены такими полномочиями только в случаях, предусмотренных указами Президента или постановлениями Правительства РФ.
• [4] Рособоронпоставка и Спецстрой находятся в ведении Минобороны, а Россотрудничество — в велении МИДа.
• [5] В отличие от действующей структуры исполнительной власти аппарат государственного управления Российской империи был компактен. К концу 1894 г. в России действовали 14 центральных органов государственного управления, в том числе 10 министерств: императорского двора, иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, народного просвещения, путей сообщения, финансов, земледелия и государственных имуществ, юстиции, а также четыре ведомства, наделенные правомочиями министерства, — Главное управление государственного коннозаводства. Государственный контроль, Ведомство императрицы Марии, духовное ведомство православного исповедания во главе с обер-прокурором Святейшего синода. Характерной особенностью бюджетного финансирования деятельности министерств и ведомств в императорской России являлось постоянное сокращение расходов на финансирование центрального аппарата. Бюджетные ассигнования, выделяемые на финансирование системы министерств, ведомств, составляли 92% (по Министерству иностранных дел) и 91−93% (за исключением Министерства императорского двора и Государственного контроля).